袁政

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)相繼部署了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得歷史性成就。其中省際交界地區(qū)處于協(xié)同發(fā)展最前沿，其協(xié)同發(fā)展模式、遇到的障礙、采取的措施有代表性、典型性、示范性。在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中，涉及對(duì)原有屬地法規(guī)、政策、習(xí)慣做法的調(diào)整較多，通過(guò)立法手段對(duì)調(diào)整事項(xiàng)進(jìn)行約定或確定是保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要支撐。本文選取長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)、大熊貓國(guó)家公園等省際交界地區(qū)協(xié)同立法案例進(jìn)行分析，以期總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)做法，并探討加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法的有效途徑。

一、跨區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)

關(guān)于跨區(qū)域協(xié)同立法，我國(guó)已有不少地區(qū)進(jìn)行了實(shí)踐，但長(zhǎng)期以來(lái)缺乏明確支持性的法律依據(jù)。該情況在2022年有了改變。2022年3月修正的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第十條、第四十九條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開(kāi)展協(xié)同立法。2023年3月修正的《中華人民共和國(guó)立法法》第八十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。以上條款均是根據(jù)實(shí)際需求和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)新增內(nèi)容，為區(qū)域協(xié)同立法提供了明確的支持性法律依據(jù)，這正是落實(shí)立法法第九條關(guān)于“堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用”的體現(xiàn)。

二、省際交界地區(qū)協(xié)同立法案例分析

省際交界地區(qū)是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最前沿，該類(lèi)地區(qū)的協(xié)同立法更具有典型意義和示范價(jià)值，本文選取長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)的協(xié)同立法案例進(jìn)行重點(diǎn)分析?？紤]到大熊貓國(guó)家公園的協(xié)同立法也有代表性，故將其一并納入案例進(jìn)行分析。

（一）長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。2019年10月25日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，示范區(qū)范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，面積約2413平方公里（目前實(shí)施的先行啟動(dòng)區(qū)面積約660平方公里），區(qū)域定位為一體化制度創(chuàng)新試驗(yàn)田，具體任務(wù)包括加強(qiáng)地方立法研究，為一體化示范區(qū)改革創(chuàng)新探索實(shí)踐提供法制保障。

為了促進(jìn)和保障示范區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)共商、共建、共管、共享、共贏，滬蘇浙三省市人大常委會(huì)共同研究，起草了關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定，于2020年9月由各自人大常委會(huì)表決通過(guò)。隨后，三省市人大常委會(huì)再次共同研究起草促進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例，于2024年3月底分別表決通過(guò)。這部條例對(duì)相關(guān)方面的協(xié)同合作方式、管理職責(zé)權(quán)限、建設(shè)發(fā)展要求等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的約定。

（二）橫琴粵澳深度合作區(qū)。橫琴合作區(qū)位于廣東省珠海市與澳門(mén)特別行政區(qū)毗鄰區(qū)域，為一海島，總面積約106平方公里。2021年9月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，明確橫琴合作區(qū)實(shí)施范圍、戰(zhàn)略定位，并提出研究制定合作區(qū)條例，為合作區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供制度保障。

由于橫琴合作區(qū)范圍均在廣東省境內(nèi)，所以涉及橫琴合作區(qū)的地方立法由廣東省人大開(kāi)展。廣東省人大常委會(huì)分別于2021年9月16日、2023年2月8日通過(guò)了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關(guān)管理體制的決定》和《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》，為跨行政區(qū)、跨社會(huì)制度協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、社會(huì)治理提供了法制基礎(chǔ)。

（三）大熊貓國(guó)家公園。2016年12月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。2021年9月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意設(shè)立大熊貓國(guó)家公園的批復(fù)》，大熊貓國(guó)家公園正式設(shè)立，地跨四川、陜西、甘肅三省，總面積21978.44平方公里。2023年7月31日，川陜甘三省人大常委會(huì)同日公布了關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定，四川省人大常委會(huì)還公布了《四川省大熊貓國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，由此形成三省決定+四川條例的地方立法體系。

三、省際交界地區(qū)協(xié)同立法的特征

分析橫琴、長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)、大熊貓國(guó)家公園及其他協(xié)同立法案例可發(fā)現(xiàn)，在工作組織、文本內(nèi)容等方面具有諸多特征。

（一）建立跨省協(xié)同工作機(jī)制。在長(zhǎng)三角區(qū)域，滬蘇浙皖四地人大常委會(huì)于2018年簽署了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，建立了立法協(xié)同機(jī)制，為區(qū)域協(xié)同立法起到了很好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。在京津冀地區(qū)，三地人大常委會(huì)在2015年分別通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》，建立了法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和立法協(xié)同工作會(huì)議機(jī)制，從2015年至2023年已召開(kāi)十次京津冀人大立法協(xié)同工作機(jī)制會(huì)議，以高質(zhì)量協(xié)同立法有力推動(dòng)了京津冀協(xié)同發(fā)展走深走實(shí)?；趯?shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，2023年修改的立法法增加第八十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。

（二）省級(jí)人大常委會(huì)為立法主體。在實(shí)踐案例中，跨省協(xié)同立法的主體均為所涉省級(jí)人大常委會(huì)。從設(shè)立的法律文件所涉及的區(qū)域看，橫琴、長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)、大熊貓國(guó)家公園均只涉及省、直轄市內(nèi)部分市縣區(qū)，從空間范圍看，似乎不必由省級(jí)人大常委會(huì)出面立法，只在市縣層面即可解決，而且立法法第八十三條已明確設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要可以協(xié)同制定地方性法規(guī)。針對(duì)這一問(wèn)題，分析認(rèn)為：一是立法內(nèi)容涉及省級(jí)層面事項(xiàng)，超出市縣權(quán)限，需要獲得省級(jí)認(rèn)可；二是跨省協(xié)同，更多的是體現(xiàn)省際之間協(xié)作，由省級(jí)層面辦理更合適；三是體現(xiàn)省級(jí)層面對(duì)合作的重視，除了由省級(jí)人大常委會(huì)立法，一般還會(huì)建立省級(jí)層面的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）工作同步、流程同時(shí)的工作推進(jìn)機(jī)制。各地協(xié)同立法均采取了“共同工作、分別審議、同步推進(jìn)”的工作機(jī)制。以《關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》為例，最初由四川省啟動(dòng)大熊貓國(guó)家公園立法工作，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在三省保護(hù)措施、標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題，于是四川省人大常委會(huì)向甘肅省、陜西省人大常委會(huì)提議協(xié)同立法。三省人大常委會(huì)于2022年底商定開(kāi)展大熊貓國(guó)家公園保護(hù)管理協(xié)同立法，后召開(kāi)多次協(xié)調(diào)會(huì)，于2023年7月在成都召開(kāi)座談會(huì)，統(tǒng)一了“三省決定”名稱(chēng)，議定了“三同步”工作機(jī)制：即三省同步審議、同步公布、同步實(shí)施。隨后，2023年7月下旬，三省人大常委會(huì)分別按照法定程序?qū)徸h決定草案，7月31日同日公布了各省制定決定，10月1日起同步施行。

上海、江蘇、浙江三省市人大常委會(huì)制定《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》和《促進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》的過(guò)程同樣按照共同起草、共同調(diào)研、共同修改的工作機(jī)制，和同步審議、同步通過(guò)、同步實(shí)施推進(jìn)機(jī)制。

（四）先決定、后條例的實(shí)施步驟。跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展地區(qū)協(xié)同立法，一般是先有國(guó)家級(jí)文件，再有關(guān)于管理體制機(jī)制的條例，再有涉及多方面內(nèi)容的條例?？缡〖?jí)行政區(qū)的功能區(qū)域，由國(guó)家層面進(jìn)行設(shè)立，因此需要由國(guó)家層面出臺(tái)指導(dǎo)性文件。國(guó)家文件，體現(xiàn)的是國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家意志，一般要確定區(qū)域的范圍、定位、建設(shè)內(nèi)容、發(fā)展原則、目標(biāo)等大方向內(nèi)容。為落實(shí)國(guó)家文件，地方出臺(tái)更具操作性的實(shí)施性文件?？缡f(xié)同，首先要解決體制機(jī)制問(wèn)題，所以一般先有關(guān)于管理體制機(jī)制的決定。其他事項(xiàng)面廣、內(nèi)容多、細(xì)節(jié)龐雜，且需要一段時(shí)間的摸索試驗(yàn)，所以條例出臺(tái)時(shí)間最晚。

（五）以管理體制機(jī)制為重點(diǎn)的決定。現(xiàn)有的省際交界地區(qū)的決定，一般僅就區(qū)域范圍、定位、管理體制機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，內(nèi)容較簡(jiǎn)單。如《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》，共7條，包括區(qū)域范圍、建設(shè)原則、管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容；《關(guān)于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關(guān)管理體制的決定》共5條，包括區(qū)域范圍、管理體制、賦權(quán)方式等內(nèi)容；《關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》因后續(xù)沒(méi)有三省市協(xié)同出臺(tái)的條例，所以?xún)?nèi)容多一些，共19條，包括目標(biāo)、原則、協(xié)調(diào)機(jī)制及關(guān)于信息共享、規(guī)劃建設(shè)、文化推廣、監(jiān)督檢查等方面的原則性要求。

（六）以區(qū)域治理為重點(diǎn)的條例。條例內(nèi)容較豐富，對(duì)區(qū)域發(fā)展涉及的重要事項(xiàng)進(jìn)行較全面的規(guī)定。如《促進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》共九章66條，包括治理體制、規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展、江南水鄉(xiāng)文化、公共服務(wù)、法治保障等內(nèi)容；《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進(jìn)條例》共八章66條，包括治理體制、規(guī)劃建設(shè)與管理、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、便利澳門(mén)居民生活就業(yè)、推動(dòng)琴澳一體化發(fā)展、法治保障等內(nèi)容。分析長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)和橫琴兩個(gè)條例可發(fā)現(xiàn)，條例具有以下特征：一是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，將落實(shí)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略作為立法目的，將《長(zhǎng)三角一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》作為立法依據(jù)，對(duì)總體方案確定的目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)工作等內(nèi)容進(jìn)行法律約定；二是著力于破解區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制障礙，設(shè)立多方參與的決策機(jī)構(gòu)和獨(dú)立運(yùn)行的執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予相應(yīng)職責(zé)權(quán)限，通過(guò)政府間協(xié)議、委托授權(quán)、跨區(qū)域許可、共同管理等方式對(duì)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、規(guī)劃管理、項(xiàng)目建設(shè)、城市管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作做出安排；三是注重推動(dòng)發(fā)展，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)聚集、技術(shù)創(chuàng)新、金融支持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面提出要求；四是注重保障和改善民生，圍繞居民生活需求，支持打造水鄉(xiāng)文化帶和江南水鄉(xiāng)文化品牌，便利澳門(mén)居民生活就業(yè)，推動(dòng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、公共數(shù)據(jù)、人才服務(wù)等公共服務(wù)共建共享，提高居民對(duì)協(xié)同發(fā)展的獲得感、認(rèn)同感；五是注重法制保障，從立法、執(zhí)法、司法、行政、標(biāo)準(zhǔn)化、法律服務(wù)等方面提出原則性要求，形成全流程、全方位的法制保障體系。

四、啟示

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，支持省際交界地區(qū)探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機(jī)制。為區(qū)域協(xié)同發(fā)展地區(qū)進(jìn)行立法保障是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要舉措，預(yù)計(jì)未來(lái)會(huì)有更多的跨區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐。通過(guò)前文的分析，總結(jié)出一些省際交界地區(qū)協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)，并就加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行分析和探討，供其他協(xié)同發(fā)展區(qū)域決策參考。

（一）建立協(xié)同機(jī)制是關(guān)鍵?？缡f(xié)同立法，需要相關(guān)省份在立法目的、文本內(nèi)容、工作時(shí)序等方面保持高度的一致性，需要統(tǒng)籌多地人大、政府等部門(mén)，建立高效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是必然要求。如京津冀三地共同研究出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》四個(gè)協(xié)同立法制度文件，建立了法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和立法協(xié)同工作會(huì)議機(jī)制，從2015年至2023年已召開(kāi)十次京津冀人大立法協(xié)同工作機(jī)制會(huì)議，以高質(zhì)量協(xié)同立法有力推動(dòng)了京津冀協(xié)同發(fā)展走深走實(shí)。在長(zhǎng)三角區(qū)域，滬蘇浙皖四地人大常委會(huì)于2018年簽署了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，建立了立法協(xié)同機(jī)制，同樣為區(qū)域協(xié)同立法起到了很好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2023年修改的立法法增加第八十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。

（二）同步共同開(kāi)展立法工作是有效做法。從已經(jīng)開(kāi)展的跨省協(xié)同立法案例看，均采取了工作上共同開(kāi)展、流程上同步推進(jìn)、審議分別進(jìn)行的工作推進(jìn)機(jī)制。該模式為保障協(xié)同立法內(nèi)容的一致、進(jìn)度的統(tǒng)一、宣傳普法效果起到了很好的作用。

（三）先決定、后條例，分步推進(jìn)。橫琴粵澳深度合作區(qū)、長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)在立法保障實(shí)施步驟上均采取了先決定、后條例逐步推進(jìn)的方式，先解決短期急需的理順管理體制問(wèn)題，再深入謀劃全面發(fā)展。建議省際交界地區(qū)在立法步驟上，先制定以管理體制機(jī)制為重點(diǎn)的決定，對(duì)區(qū)域范圍、定位、管理體制機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，再制定以區(qū)域治理為重點(diǎn)的條例，對(duì)治理體系、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、法治保障等內(nèi)容進(jìn)行全面規(guī)定。

（四）切實(shí)體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展訴求。推動(dòng)協(xié)同發(fā)展，協(xié)同是手段，發(fā)展是目的，最終目的是以協(xié)同促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展。作為協(xié)調(diào)舉措之一的地方立法保障，其核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。需要通過(guò)協(xié)同立法，在高端要素聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面獲得國(guó)家及所在地區(qū)的大力支持，在公共服務(wù)、人才引進(jìn)等方面補(bǔ)足短板，在政策跨省共享、人員車(chē)輛跨省流動(dòng)等方面消除障礙。同時(shí)，省際交界地區(qū)作為改革的探路者，在摸著石頭過(guò)河的過(guò)程中難免因認(rèn)知的局限性、時(shí)代背景等原因而走彎路，希望能以立法形式切實(shí)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。