［關(guān)鍵詞］ 生產(chǎn)建設(shè)項目；水土保持方案；問題；對策；廣東省

［摘 要］ 編制水土保持方案是建設(shè)單位落實《中華人民共和國水土保持法》相關(guān)規(guī)定的必然舉措，是生產(chǎn)建設(shè)項目合法開工的依據(jù)之一。詳細梳理了廣東省各級水行政主管部門審批的水土保持方案，總結(jié)了存在的建設(shè)單位對編制水土保持方案的重要性認識不足、編制單位業(yè)務(wù)水平參差不齊、對技術(shù)標準和相關(guān)文件的理解不到位、對項目水土保持評價不到位、棄渣處理方案不完善、水土保持后續(xù)設(shè)計和投資落實困難等共性問題，提出了加大水保宣傳和技術(shù)培訓(xùn)力度、完善后續(xù)設(shè)計制度、細化技術(shù)標準及審查要點、加大抽檢和懲處力度、建立棄渣資源化綜合利用模式等對策，以進一步提升水土保持方案的專業(yè)性和權(quán)威性，真正為生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治、水土資源保護、生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

［中圖分類號］ S157[文獻標識碼]CDOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.06.004

［引用格式］ 王建.廣東省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案存在的問題及對策[J].中國水土保持，2024（6）：11-14.

水土保持方案的編制，是貫徹《中華人民共和國水土保持法》等法律法規(guī)，落實水土保持“三同時”制度，防治水土流失和加快生態(tài)文明建設(shè)的重要手段[1]；是推動項目區(qū)城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善，建設(shè)美麗中國的重要舉措；是預(yù)防和治理因生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失，保護生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展成果的技術(shù)依據(jù)。同時，也催生了大量水土保持技術(shù)咨詢服務(wù)機構(gòu)，為各級院校水土保持專業(yè)的發(fā)展和畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)造了良好條件，增加了就業(yè)機會。

1999年4月8日，水利部以“水?！?999〕165號”批復(fù)了《東深供水改造工程水土保持方案》，標志著廣東省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制工作正式拉開帷幕。這雖然與我國在1995年形成較為完善的水土保持方案編制和審批制度[2]相比起步較晚，但是隨著廣東省經(jīng)濟社會發(fā)展對水土保持工作需求的不斷提高，以及各行各業(yè)、各級水行政主管部門對水土保持工作重要性認識的提高[3]，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編報率逐年上升。據(jù)統(tǒng)計，2000—2022年廣東省級共審批1 995個水土保持方案（見圖1），每年約87個。其中：2000—2008年共審查723個，每年80多個，并呈明顯上升趨勢，2008年達到峰值339個；自2008年全球金融危機以來，生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量下降，審批的水土保持方案也呈明顯下降趨勢，尤其是2018年省級審批權(quán)限下放、2019年生產(chǎn)建設(shè)項目開展自主審查以來，至2022年底省級共審批203個水土保持方案，每年約41個。

受水土保持方案編制工作市場化、編制單位門檻模糊化、審批權(quán)限下放、缺乏對編制單位的管理和獎懲制度等影響，全省對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的管理存在諸多困難，導(dǎo)致近年來水土保持方案質(zhì)量并沒有大幅提升。2022年、2023年地級市、縣（市、區(qū)）審批的水土保持方案編制質(zhì)量抽查結(jié)果表明，有1/3的水土保持方案不滿足技術(shù)標準要求，直接導(dǎo)致對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失的預(yù)防和治理無法滿足保護生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國的需求，建設(shè)單位、社會公眾對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的合理性也心存質(zhì)疑。為提高水土保持方案編制質(zhì)量，實現(xiàn)水土保持方案的技術(shù)服務(wù)目標，筆者就廣東省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案存在的一些管理和技術(shù)問題進行總結(jié)，并提出建議。

1 存在的主要問題

1.1 建設(shè)單位對編制水土保持方案的重要性認識有待進一步提高

根據(jù)省級審批的水土保持方案統(tǒng)計結(jié)果和歷年圖斑核查成果，2000—2022年廣東省級批復(fù)項目水土保持方案編報率接近100%，并且均在開工前完成審批。這為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持后續(xù)設(shè)計、水土流失的預(yù)防和治理奠定了基礎(chǔ)，也充分體現(xiàn)了省級水行政主管部門在水土保持宣傳、監(jiān)督檢查等方面的工作成效。

對比地級市、縣（市、區(qū)）審批的水土保持方案來看，補報方案較多。根據(jù)2019—2022年抽樣調(diào)查的10類共520個主要分布在珠三角及沿海地區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報情況來看，開工前完成水土保持方案編制的僅占56.54%（見表1），接近一半的項目屬于開工后甚至完工后才編制水土保持方案。從項目類型來看，由大型國有企業(yè)和事業(yè)性質(zhì)單位作為建設(shè)單位的發(fā)電項目、輸變電線路工程、小型礦山項目、國（?。┑赖鹊缆饭こ?，能夠落實或較好地落實水土保持“三同時”制度，方案正常報批率達到84.21%～100%；財政投資的水利、市政及環(huán)保工程補報水土保持方案的情況較為突出，補報率達到31.91%～44.44%；而由不同規(guī)模私營企業(yè)或個體作為建設(shè)單位的工業(yè)園區(qū)、房地產(chǎn)項目，以及以事業(yè)單位為主的學(xué)校醫(yī)院項目補報情況最嚴重，補報率達到了58%以上，這些項目也是每年圖斑核查的重點。

1.2 編制單位激增，但業(yè)務(wù)水平參差不齊

編制水土保持方案質(zhì)量的高低直接影響后續(xù)設(shè)計、水土流失預(yù)防和治理效果。自2015年10月依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》（國發(fā)〔2015〕58號）取消水土保持方案編制資質(zhì)要求以來，編制單位數(shù)量由原來的82家呈井噴式上升。目前，有水平評價資質(zhì)的水土保持方案編制單位達118家，而無水平評價資質(zhì)的單位沒有準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。受新冠疫情的影響，2020—2023年廣東省僅舉辦過兩期水土保持方案編制技術(shù)培訓(xùn)班，且主要針對水土保持學(xué)會的成員單位。編制單位業(yè)務(wù)水平參差不齊，加上方案評審以視頻和函審為主，雙方溝通交流有限，導(dǎo)致水土保持方案質(zhì)量差別大，一般要經(jīng)過3次以上的修改才能基本滿足技術(shù)標準要求，嚴重影響了后續(xù)設(shè)計進度，無法及時落實水土保持管理措施。

1.3 對技術(shù)標準和相關(guān)文件的理解不到位

編制水土保持方案的主要依據(jù)是《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》（GB 50433—2018）和《水土保持工程設(shè)計規(guī)范》（GB 51018—2014）等，但編制單位對相關(guān)規(guī)定的理解有時會出現(xiàn)偏差，如對棄渣場選址的強制性要求的理解，對河道、湖泊和水庫管理范圍的界定等。另外，有些標準規(guī)定不明確，在編制水土保持方案時難操作，如線性工程選線不可避免地會涉及水土保持兩區(qū)劃分成果，按照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標準》（GB 50433—2018）對“項目約束性規(guī)定”的要求，“截排水工程、攔擋工程的工程等級和防洪標準應(yīng)提高一級”，但在其第三章的分析評價中并沒有對此規(guī)定如何在主體工程設(shè)計中得到落實進行論證，也沒有提出落實該規(guī)定的要求，而是完全依附于主體工程設(shè)計成果。

1.4 對項目水土保持評價不到位

水土保持方案編制人員對主體工程的建設(shè)方案、土石方調(diào)配利用方案、占地面積計算依據(jù)、施工工藝和工序等了解得不到位，其中包括一些五星和四星水平評價等級較高的單位。方案編制人員所學(xué)專業(yè)、工作經(jīng)驗、實地調(diào)查等方面的不足，導(dǎo)致評價的內(nèi)容沒有任何邏輯關(guān)系，僅限于套取模板、照搬照抄技術(shù)標準條款的內(nèi)容而迎合主體工程設(shè)計[4]，無任何優(yōu)化建議。比如，在土石方平衡分析中對于既有大量借方又有大量棄方的合理性分析、大量棄渣能否資源化利用的分析、遠距離調(diào)運利用的可行性分析等方面明顯不足；建設(shè)方案的豎向設(shè)計既沒有是否有利于土石方平衡，是否有利于與周邊銜接時減少邊坡等的具體分析，也沒有通過優(yōu)化豎向設(shè)計達到減少土石方數(shù)量的建議；施工時序安排時未結(jié)合保持水土的需求提出進一步優(yōu)化的方案等。

1.5 棄渣處理方案不完善

珠三角和沿海平原區(qū)土地利用率高、土地資源有限，布設(shè)棄渣場存在難度；山丘區(qū)的居民點、水庫、重要基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境敏感點較多，且是山洪易發(fā)區(qū)，棄渣場布設(shè)存在諸多限制因素和安全隱患，導(dǎo)致棄渣的處理方案不合理。比如，珠三角地區(qū)將項目沒有開工、施工單位沒有確定作為棄渣沒有明確去向的理由，將水土流失防治責(zé)任推給施工方。一部分項目將意向性協(xié)議作為棄渣處理的依據(jù)，且在合理性方面的分析也不到位；對山丘區(qū)棄渣場現(xiàn)場調(diào)查不足，沒有1∶10 000的地形圖，或地形圖范圍沒有覆蓋棄渣場集雨范圍和下游敏感范圍，導(dǎo)致棄渣場選址不合理等。

1.6 水土保持方案重點不突出，措施布設(shè)不合理

部分編制單位沒有抓住水土保持方案的重點內(nèi)容，100多頁的報告書中，項目水土保持評價、水土保持措施布設(shè)等重點章節(jié)合計不足20頁。其中對于主體工程基本情況的介紹，沒有結(jié)合不同建設(shè)內(nèi)容的水土流失特點、防治分區(qū)治理需求等突出重點內(nèi)容，而是大篇幅直接拷貝主體工程設(shè)計，包括建筑物的結(jié)構(gòu)設(shè)計、裝飾裝修、監(jiān)控消防和數(shù)字化管理等與水土保持無關(guān)的內(nèi)容；對于邊坡分布及其防護設(shè)計、防洪排水設(shè)計、景觀綠化、施工臨建工程布置、表土保護等與水土保持直接相關(guān)的內(nèi)容，僅介紹相關(guān)的布置和防護原則，沒有具體的內(nèi)容，導(dǎo)致新增措施的布設(shè)缺乏依據(jù)。另外，在棄渣場擋墻穩(wěn)定性分析計算時相關(guān)系數(shù)全部采用經(jīng)驗值，與當(dāng)?shù)貙嶋H相差較大，不能反映項目區(qū)的地質(zhì)及巖土特征，導(dǎo)致分析結(jié)果存在偏差，影響棄渣場的安全穩(wěn)定。截排水溝斷面設(shè)計時沒有結(jié)合廣東省降雨特點考慮安全超高，采用的流量計算公式不合理，使得設(shè)計的斷面尺寸難以滿足排水的需求。有些沉沙池設(shè)計尺寸較為隨意，沒有結(jié)合不同項目區(qū)的土壤、降雨、地形條件等選取計算參數(shù)，也沒有考慮中間隔墻的體積，導(dǎo)致沉沙池容量計算有誤，影響沉沙效果；有些沉沙池設(shè)計位置明顯不合理，徑流出入口設(shè)計在一條直線上，或設(shè)計在棄渣場截水溝末端，根本達不到沉沙效果等。

1.7 水土保持管理措施執(zhí)行有待進一步加強

在建項目補報水土保持方案時，對目前落實了哪些水土保持管理措施、存在什么問題的表述不清晰，也沒有提出后續(xù)需要進一步完善哪些管理措施；已完工項目補報水土保持方案時，沒有表述實際建設(shè)過程中落實了哪些管理措施、效果如何，而是按照未開工項目的格式，編制項目建設(shè)期間需開展哪些與水土保持有關(guān)的工作，這完全與項目實際嚴重脫節(jié)。

1.8 水土保持后續(xù)設(shè)計和投資落實困難

根據(jù)水土保持相關(guān)法律法規(guī)，生產(chǎn)建設(shè)項目要落實水土保持“三同時”制度，水土保持方案要納入下階段的主體工程設(shè)計中，但實際情況是除水利行業(yè)的設(shè)計規(guī)范有水土保持設(shè)計章節(jié)的要求外，其他行業(yè)的技術(shù)規(guī)范沒有編制有關(guān)水土保持章節(jié)的要求，導(dǎo)致水土保持方案新增的水土保持措施后續(xù)設(shè)計基本沒有得到落實，新增投資也無法列入主體工程的總投資中，施工單位也沒有實施新增水土保持措施的依據(jù)，大部分臨時措施僅限于水土保持方案的表述上，并未落實。

2 對策與建議

2.1 加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持宣傳

①借助電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等，加強水土保持宣傳工作，提高生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的社會認可度；②及時與當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革、行業(yè)主管部門共享生產(chǎn)建設(shè)項目信息，第一時間掌握項目情況，從源頭上提高水土保持方案編報率；③加大監(jiān)督檢查力度，在施工準備階段督促建設(shè)單位落實水土保持管理工作；④按照《中華人民共和國水土保持法》賦予的法律責(zé)任和水利建設(shè)市場主體信用信息管理辦法，將建設(shè)單位未及時編報水土保持方案、行政許可承諾事項未落實造成水土流失危害的行為列入不良行為，并共享，直至列入“重點關(guān)注名單”或“黑名單”。

2.2 提高對水土保持方案的作用和地位的認識，完善后續(xù)設(shè)計制度

要通過建立水土保持方案回訪制度、抽檢制度、水土保持監(jiān)測成果核查制度等，提高建設(shè)單位對水土保持方案重要性的認識，扭轉(zhuǎn)目前將水土保持方案批復(fù)僅作為建設(shè)項目開工依據(jù)之一的不合理局面，將水土保持方案和批復(fù)文件的落實作為項目建設(shè)中的一項重要工作加以落實。行業(yè)技術(shù)規(guī)范沒有水土保持章節(jié)要求的，要單獨開展水土保持專項設(shè)計，并作為水土保持設(shè)施驗收的必備條件，從根本上解決建設(shè)項目水土流失防治經(jīng)費不足、水土保持措施落實不到位等問題。

2.3 細化技術(shù)標準和審查要點，突出地方特點

按照點性、線性和點線結(jié)合建設(shè)生產(chǎn)類項目不同的特點，細化水土保持方案的技術(shù)要求，形成行業(yè)標準。針對目前建設(shè)生產(chǎn)類項目水土保持方案編制仍然沒有比較適用的技術(shù)標準的現(xiàn)狀，結(jié)合相關(guān)主管部門對建設(shè)生產(chǎn)方面的最新要求，編制建設(shè)生產(chǎn)類項目水土保持方案編制技術(shù)規(guī)范，并與項目的環(huán)境整治恢復(fù)和土地復(fù)墾方案相銜接，以指導(dǎo)水土保持方案編制和水土流失防治工作。

2.4 加強技術(shù)培訓(xùn)，提高技術(shù)人員業(yè)務(wù)水平

省級水土保持學(xué)會應(yīng)加大培訓(xùn)力度，增加培訓(xùn)頻次，擴大培訓(xùn)范圍，做到方案編制人員都能持證上崗；同時，也要針對建設(shè)單位和地方水行政主管部門相關(guān)人員開展針對性的培訓(xùn)，以提高全社會生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作水平。

2.5 加大抽檢和懲處力度

各級水行政主管部門組織水土保持方案編制單位之外的專家組，或通過購買服務(wù)，委托沒有參與水土保持方案編制但具備水土保持專業(yè)技術(shù)水平的第三方機構(gòu)，按已經(jīng)許可的企業(yè)投資生產(chǎn)建設(shè)項目10%的比例，每年至少開展2次水土保持方案編制質(zhì)量抽檢工作，將《廣東省水利廳關(guān)于企業(yè)投資生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案檢查辦法（試行）》的相關(guān)要求落到實處。對不符合技術(shù)標準及相關(guān)規(guī)定的，撤銷行政許可，將編制單位列入水土保持“重點關(guān)注名單”或“黑名單”；對存在較多低級錯誤，但不存在明顯缺陷的，要求編制單位重新修編水土保持方案，并及時將抽檢結(jié)果在各級水利網(wǎng)站公布。

2.6 建立棄渣資源化綜合利用模式

水行政主管部門、城市管理部門、國土資源部門、環(huán)保部門應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的建筑渣土處理模式，將建設(shè)項目棄土棄渣納入管理范圍，建立渣土管理信息系統(tǒng)，并向社會開放，明確棄渣物質(zhì)組成、數(shù)量、來源和產(chǎn)生的時間，在集中堆存的基礎(chǔ)上加以綜合利用，提高棄土棄渣利用率。比如，河道清淤疏浚物固化處理后加工為建筑材料，道路和地下室余方用于場地回填或垃圾填埋場覆土，隧道棄石加工為建筑材料，礦山剝離層和廢土石用于礦山復(fù)墾和礦坑回填，魚塘底泥加工為肥料等。在有礦坑或礦山開采跡地未恢復(fù)區(qū)域設(shè)置棄渣場，減少占用其他土地，同時實現(xiàn)礦山的整治恢復(fù)；公路、鐵路項目的棄渣盡量用于陸域橋梁下部空地、立交工程三角區(qū)域的微地形景觀建設(shè)等。

3 結(jié)束語

廣東省水土保持方案編制已經(jīng)走過了20多a的歷程，鍛煉出了一大批技術(shù)全面的水土保持技術(shù)服務(wù)隊伍，為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)服務(wù)、水土保持監(jiān)督執(zhí)法的技術(shù)支持、生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)劃設(shè)計等提供了保障。隨著生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持法律法規(guī)、技術(shù)標準、規(guī)范性文件等的不斷完善，社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)對水土保持工作的需求不斷提高，水土保持方案編制的技術(shù)要求也在不斷提高。但從目前水土保持方案編制的現(xiàn)狀來看還存在不少問題，從業(yè)者要不斷學(xué)習(xí)新知識、新理論，從專業(yè)知識、思想認識等方面嚴格要求；行業(yè)主管部門要進一步完善不同類型建設(shè)項目的技術(shù)要求，形成操作性、適用性強的技術(shù)規(guī)范，使水土保持方案的專業(yè)性和權(quán)威性得到進一步加強，真正為生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治、水土資源保護、生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

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收稿日期： 2023-12-03

第一作者： 王建（1967—），男，廣東廣州人，高級工程師，注冊水土保持工程師，學(xué)士，主要從事水土保持方案技術(shù)審查、水土保持監(jiān)測管理工作。

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（責(zé)任編輯 張緒蘭）