盧傳紅　仰葉齊

摘 要：【目的】通過對黃鋪村“小田變大田”改革的研究，為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和推進鄉(xiāng)村振興探索新的路徑?！痉椒ā糠治鲅芯楷F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展面臨的困境，黃鋪村“小田變大田”改革的做法，取得的成效意義，存在的問題不足，研判改革的實際推廣價值。【結果】黃鋪村通過“組權確界、戶權確畝”，村集體統(tǒng)一流轉實施招租，堅持以村民為主體，實施“雙向承諾”等措施，取得了農田變形增量、農業(yè)效益增長、農民收入提高、集體經濟壯大、田園村貌變美的顯著成效，同時也存在村民觀念陳舊、投資主體單一等問題不足?！窘Y論】“小田并大田”是落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，提高種糧積極性、保障糧食安全和促進鄉(xiāng)村振興的重要舉措，是農業(yè)現(xiàn)代化的必然需求。但改革需要實事求是，有條件的地方可以先上，不能“齊步走”，嚴格把握好法律和政策界限，尊重農民意愿保障農民利益，適當引入市場機制。

關鍵詞：黃鋪村；小田變大田；現(xiàn)代農業(yè)；鄉(xiāng)村振興；實踐思考

黃鋪村地處皖西南，隸屬安徽省潛山市黃鋪鎮(zhèn)，面積21.5平方公里，轄64個村民組，村民7238人。該村以前是當?shù)赜忻摹柏搨濉保跊Q戰(zhàn)決勝脫貧攻堅中，村黨支部團結帶領全村黨員群眾，堅持“黨建引領、村社一體、村企共建”，走出了一條具有鮮明特色的鄉(xiāng)村脫貧振興之路，他們創(chuàng)造的“黃鋪經驗”，得到了安徽省委主要負責同志兩次高度肯定性批示，黃鋪村一躍成為各地競相學習的“明星村”。為進一步激發(fā)提升農業(yè)發(fā)展活力、動力、潛力，增強農村經濟發(fā)展后勁，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，黃鋪村以改革求突破，2015年以來一直探索開展“小田變大田”的農地集中連片整治工作，取得了非常顯著的成效，闖出了一條規(guī)?；l(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，助力鄉(xiāng)村振興的新路徑。

1 現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展面臨的困境

當年的家庭聯(lián)產承包責任制是把農村集體所有土地分散承包給農戶家庭經營，這種經營方式與我國農業(yè)歷史傳統(tǒng)和當時并不發(fā)達的農業(yè)生產力條件是相適應的，但幾十年運行也日漸暴露出很多不足，特別是隨著中國特色社會主義進入新時代，傳統(tǒng)農業(yè)快速向現(xiàn)代農業(yè)轉型，這種超小規(guī)模分散的農業(yè)經營方式與現(xiàn)代農業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化要求已不相適應，農業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興遇到新的瓶頸，尤其是像黃鋪這樣的丘陵山區(qū)農村更是面臨日益嚴重的發(fā)展困境。

1.1 有地無人種，土地棄耕拋荒現(xiàn)象嚴重

中國農民本來最看重愛惜土地，拿它當做“命根子”，精耕細作，邊角不棄，黨和政府更是高度重視農業(yè)生產，習近平總書記多次強調“糧食安全是國之大者”“堅決守住18億畝耕地紅線”，但隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，大量農村人口特別是青壯年進入城市務工經商，留守者多為中老婦孺，種田勞力嚴重短缺；近年農業(yè)比較效益持續(xù)走低，耕種成本卻不斷增高，農民種地不賺錢，積極性嚴重下降；再加上農村地塊零碎，機械化耕作難，水源灌溉難保障，種田大戶不愿流轉，導致寶貴的農田出現(xiàn)大面積拋荒，黃鋪全村農田面積9384.5畝，并田改革之前棄耕拋荒一度高達1700余畝，約占農田總面積的1/5。

1.2 有人無地種，規(guī)模經營問題難以破解

當初聯(lián)產承包幾乎都是按照土地的肥力、遠近和灌溉條件等品質要素公平分配的，于是家家地塊面積小、分散不成片，常常是“一家三四人，田地五六畝、散在七八處”。針對當下大量農民進城，“家家有地，不一定戶戶種田”這樣的客觀現(xiàn)實，國家“堅持農村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”[1]，以此作為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的對策措施、農村改革的基本方向。與此同時，農村也涌現(xiàn)了不少種田大戶、家庭農場和農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體。然而在實踐中，不少農民的心態(tài)復雜，覺得土地是自己最后的生存保障、安身立命之本，雖然自己不耕種，但也不愿意放棄承包權，寧可拋荒也不愿意轉讓他人，推進土地流轉存在一定的現(xiàn)實困難，不少種田大戶、家庭農場常常是無地可種吃不飽。

1.3 土地難耕種，基礎配套條件跟不上

現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展急需持續(xù)改善農村基礎設施條件和公共服務水平，由于農村地域廣闊，基礎建設歷史欠賬很多，特別是山區(qū)丘陵地區(qū)農業(yè)基礎設施仍然十分薄弱，普遍存在農田灌溉引水難，農業(yè)機械通行難，地塊分散狹小耕種難，糧食品質產能提高難，田間產出率低、勞動生產率低、資源利用率低。黃鋪村屬低山丘陵，是典型的“無客水”村，2006年該村引入市場主體流轉田地，但因農田地塊散、面積小、基礎條件差，種植大戶們望而卻步。這樣的山區(qū)農村如果不通過農田基本制度和農業(yè)經營機制改革創(chuàng)新，改變農田水利交通等基礎設施條件，不僅無法流轉土地實現(xiàn)規(guī)模經營，農民自己也不愿意繼續(xù)耕種，更大面積拋荒再所難免，農業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興也就無從談起。

2 “小田變大田”改革闖出新路徑

改革開放40余年來，從農民到鄉(xiāng)村干部，多數(shù)人已習慣了一家一戶在承包地分散耕種的生產方式，農民即使流轉出土地經營權，農田位置也沒有變化。如今黃鋪村按照“規(guī)劃標準統(tǒng)一、資金多元整合、集中連片治理，整體協(xié)同推進”的原則，推進“小田變大田”改革，打破農戶承包地塊界限，統(tǒng)一進行“小并大、短并長、坡變平、彎變直”改造，截至目前，已完成1500余畝土地平整、水系聯(lián)通，1942塊零碎田，變成了517塊大塊田，基本形成了“田成方、林成網、渠相連、路相通”的良性格局，有力促進了農業(yè)規(guī)?；l(fā)展、集約化經營。

2.1 組權確界、戶權確畝

如何妥善解決全村農田“組界、戶界”問題？該村實行的是“組權確界、戶權確畝”。組權確界，即針對村民組田塊犬牙交錯、界線參差不齊的問題，按線條清晰、美觀實用原則，由所涉村民組理事會現(xiàn)場協(xié)商調整，明確村民組新界限、測出新面積。戶權確畝，即針對農戶田塊之間大小不一、質量不一的問題，組織農戶對整治后的大田逐塊測量面積，以土地二輪承包發(fā)證面積為基數(shù)，將農戶零散承包面積并入大田，最后由村民小組會議確定、農戶簽字確認確定農戶承包面積。戶權確畝后，農戶之間沒有了現(xiàn)實中的田塊位置和界限，只有概念中的面積，變成了虛擬地權。

2.2 村集體統(tǒng)一流轉實施和經營、招租

為了盤活土地資源、發(fā)展集體經濟，黃鋪村動員并尊重農民意愿，通過小田變大田，逐步將村民手中的土地流轉到村集體，集中發(fā)展產業(yè)。一是村成立錦繡農林專業(yè)合作社，集體公司直接經營，目前村經營性資產達到6400萬元，村集體經濟收入達到810萬元；二是由村統(tǒng)一對外招商引資，把村里集中力量辦大事的優(yōu)勢和客商的資金技術、市場優(yōu)勢結合起來，相繼引進了韻達農業(yè)、神旺農業(yè)等新型農業(yè)經營主體20余家，其中承包500畝以上的規(guī)模經營主體6家，全村農田流轉率達96%，“低產田撂荒”問題得到有效遏制，有力推動了鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。

2.3 “雙向承諾”穩(wěn)民心促改革

為穩(wěn)定農業(yè)生產經營和保障農民利益，黃鋪村實行“雙向承諾”，即村里對群眾作出承諾，群眾也對村里作出承諾。村承諾“一不變兩就高”：小田并大田后，保證每家每戶實際承包的畝數(shù)不變；土地流轉租金保底，同時比照周邊村市場行情不設上限，按照就高不就低原則付給群眾土地流轉租金。同時，土地流轉租金與糧價掛鉤，以每畝300斤稻谷市價結算，按照就高不就低原則兌現(xiàn)流轉租金，讓廣大群眾吃下定心丸。戶承諾“一項內容”：同意消除自家承包農田四至界限，支持改革。林老屋組村民代表林柏南說，“改革剛開始，我們很擔心，后來村里跟我們家家戶戶作了承諾，以后都按照定下來的田畝數(shù)算租金、就高不就低，還蓋了章、留了底子，我們群眾的利益得到了實實在在的保障，家家戶戶都支持改革?！?/p>

2.4 堅持以村民為主體，充分尊重農民意愿

改革中，該村每個環(huán)節(jié)和過程都體現(xiàn)出群眾主體性，把群眾承諾書簽訂率100%作為硬性指標，并邀請群眾代表、“五老”鄉(xiāng)賢、婦女代表等共同參與方案制定、工程監(jiān)管、項目驗收等全過程，實現(xiàn)村兩委統(tǒng)籌協(xié)調、村民作主。為保證“小田并大田”質效，該村還組建由“包片村干+理事會成員+五老人員+村民代表”組成的項目實施小組，與專業(yè)監(jiān)理單位一起實行“雙監(jiān)管”制度，并聘請審計單位全程跟蹤審計。對于土地流轉過程中有少數(shù)愿意自種的村民，另選優(yōu)質田塊等面積進行置換，并重新測繪確權登記頒證，多大面積，四至界限，都清楚明白，確保村民權益不受損，讓想種田、能種田的農戶種上好田。

3 改革取得的成效與意義

黃鋪“小田變大田”改革，既不突破法律政策紅線、不改變農民土地承包關系，又破解了田地碎片化的難題，促進了農村土地流轉，實現(xiàn)了家庭承包和規(guī)模經營有效統(tǒng)一，取得了良好的經濟社會效應和方向性意義。

3.1 農田實現(xiàn)變形增量

通過對原先小田塊田埂、壟溝降波整平，田間溝壑、水渠和小路得到復墾，零散邊角地塊得到利用，實現(xiàn)了農田在悄然變形，“巴掌田”“斗笠田”減少了，成方連片的大田增加了，實現(xiàn)了化零為整。該村11個并田項目區(qū)田塊平均面積由0.77提升到2.9畝，極大的方便了耕種管理。增加了耕種面積，平均溢出面積達到6.3%，使村集體增加了90多畝土地資產。

3.2 農業(yè)效益增長

小田變大田后，流轉項目區(qū)田塊成方，溝渠成網，道路通暢，極大改善了農業(yè)生產條件，加快了農業(yè)機械化和農事托管服務的發(fā)展，農業(yè)綜合機械化水平達到100%，形成“耕、種、管、收、存、銷”一條龍社會化服務，農業(yè)生產管理成本顯著減少，畝均節(jié)省100元左右；通過耕作層剝離回填、增施有機肥、機械深松等措施，有效提升了耕地質量，項目區(qū)耕地地力平均提高0.5個等級以上，畝均水稻產量由以前550公斤增加了650公斤以上；土地的“化零為整”帶來的生產條件改善和耕地質量提升，不但提高了土地流轉率，還減少承包地流轉甲乙雙方比例，降低流轉的復雜性和不確定性，刺激吸引了能人大戶投入糧食種植，催生出一批新型農業(yè)經營主體，不僅種田后繼乏人和土地拋荒問題得到明顯緩解，而且土地利用率和農產品產量質量效益顯著提高，該村引進種植的香稻等優(yōu)質品種，平均價格每斤10元左右，是普通大米的3倍以上。

3.3 農民收入提高

并田之前，由于田塊遠、面積小、不成片，農民流轉土地租金較低，有時還會碰到少付或拖欠租金的情況。變小田為大田后，隨之帶來了生產經營方式的變化，通過發(fā)展適度規(guī)模經營，加速了土地流轉。一方面農戶可以獲得流轉費用，而且租金還能逐年增長。老黨員郝漢青算了一筆賬：“我們郝沖組是個小山沖，以前大戶嫌我們組田小成本高、不愿種，每年給我們組田租2萬元多一點，如今，并成大田后租金提高到了7萬多元，人均增加500多元?！绷硪环矫孀尨罅哭r民擺脫了土地的束縛，可以安心外出務工經商或到本地家庭農場、種糧大戶靈活勞動就業(yè)，有效增加了工資性收入。同時，村集體將增加的有效耕種面積作為集體資產，通過發(fā)包、入股等方式盤活集體資源資產，壯大村集體經濟，惠及全體村民。

3.4 集體經濟壯大

黃鋪村以小田變大田帶動成片土地流轉發(fā)包，租金收入和溢出土地面積形成村集體收入和資產增值；并田帶動農業(yè)規(guī)模化、集約化發(fā)展，并依托村集體專業(yè)合作社，推動二產、三產融合發(fā)展。目前，該村已建成年產能2500噸的糧食加工中心，正在打造農產品展銷中心，并謀劃五彩稻田、觀光棧道、鄉(xiāng)村民宿等鄉(xiāng)村旅游項目，村集體經濟收入和資產實現(xiàn)逐年穩(wěn)步提高。

3.5 田園村貌變美

小田并大田改革在該村上演了土地變形的大戲，不僅優(yōu)化了農田格局，而且美化了田園村貌，如今的黃鋪村，一片片規(guī)整有序的大田，一條條筆直寬闊的機耕路和縱橫交錯的溝渠，鋪展在青山綠水和美秀村莊之間，農業(yè)農村現(xiàn)代化的美景正在加速蝶變[2]。

4 存在問題和不足

小田并大田為農田基本制度改革作出了有益探索，有效解決了農村土地碎片化、經營分散化和發(fā)展動力不足的問題，取得了明顯積極的成效，但作為一項新生的農業(yè)改革創(chuàng)舉難免也會存在一些問題和不足。

4.1 村民觀念陳舊有阻力

農村改革，根子是土地，核心是人。部分農民對土地流轉政策不了解，“土地就是生命”概念根深蒂固，在小田變大田實際操作過程中，有著各種各樣的擔心和想法，有的農戶怕一經流轉，推掉了田埂，各家田都整到一塊去了，以后分不清自家地，可能意味著永久失去，從而拒絕流轉耕地；有的農戶擔心流轉后，由村里間接轉租，以后村干換屆了扯皮找不著人，流轉費用會拿不到手；還有種糧大戶和家有閑散勞力的農戶想自己種地，擔心置換的土地不如原先自家的土地，也不愿意流轉等等，這些擔心想法都增大了工作推進難度。

4.2 投資主體單一

小田并大田項目需要很大的資金投入，該村積極整合高標準農田、小流域治理、“四宜”特色村鎮(zhèn)、退宅還耕、美麗鄉(xiāng)村、銜接資金項目、村集體經營性收入等，累計達到 800萬元。這些都是行政性投資，幾乎沒有市場資金注入，這樣單一的行政投資改革試點沒問題，普及推廣就很難持續(xù)。

4.3 集體統(tǒng)一招租有一定風險

該村采取先由村集體集中流轉村民零散承包地，再統(tǒng)一整理，小田并成大田，后由村集體經營或統(tǒng)一發(fā)包出租給農業(yè)企業(yè)和種田大戶耕種。這種方式雖然推進力度大，容易獲得村民支持，但并田后如果不能及時經營或出租，獲取租金收益，村民土地流轉費用又必須照常兌付，項目收支就難以平衡，前兩年由于疫情影響，就有部分土地沒有承包出去，村集體經濟一度承受了很大壓力。

5 啟示與建議

通過小田并大田推動農業(yè)生產規(guī)模化、集約化發(fā)展，是落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，提高種糧積極性、保障糧食安全和促進鄉(xiāng)村振興的重要舉措，是農業(yè)現(xiàn)代化的必然需求，是當前和今后高標準基本農田建設的主要方向。但是并田涉及農業(yè)生產關系調整，事關農業(yè)土地法律制度和農民切身利益，還需要在尊重農民意愿的前提下穩(wěn)慎推進，在實踐中接受進一步檢驗和不斷完善探索。

5.1 暫不宜大面積推廣，有條件的地方可以先上

實施并田改革需要有三個條件，首先取決于農田基本條件，地勢平坦水源好就適宜并，丘陵山區(qū)的塝田和沖田，并田就很困難；二取決于當?shù)亟煌▍^(qū)位情況，這是經營承租方必須要考慮的市場條件；三還取決于村里工作推進力度、村干的威信和干群關系這些工作條件。這些條件黃鋪村基本具備了，所以推進起來比較順利，但同時具備這三個條件的鄉(xiāng)村其實并不是很多，因此，小田并大田改革試點需要因地制宜，有條件的地方可以先上，目前還不宜大面積推廣普及，不同地區(qū)不能“齊步走”、更不搞“一刀切”，田塊也不是越大越好，人多地少、大國小農始終是我國的基本國情農情。深化農村改革一定要放在歷史的長河中來審視，不能急于一時，也不能寄于一事，要保持歷史耐心，切忌貪大求快 [3]。

5.2 嚴格把握好法律和政策界限

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農村常住人口年齡老化，會種地想種地的人越來越少，愿意將土地經營權流轉出去的農民占比越來越高，這是大勢所趨。在法律、政策支持下，鄉(xiāng)村通過并田流轉推進農村土地適度規(guī)模經營，有其現(xiàn)實合理性與必然性。但小田并大田變的只是田地的形態(tài)、位置，不改變土地承包經營關系，不改變農民擁有的土地承包面積和權益，也不改變承包土地的使用性質，所以改革試點一定要遵循“依法、有償、自愿”的原則，確保不踩法律、政策“紅線”，在正確軌道上開展探索。

5.3 尊重農民意愿保障農民利益

整體看，考慮到現(xiàn)實需要和長遠保障，農民對耕地依然很在意，土地是他們在城鄉(xiāng)間自由進退的心底依靠。這就要求地方在推動改革時必須充分尊重農民意愿，始終把保障農民利益作為重中之重。對自己不愿種植的農戶，集中進行土地流轉，并建立租金的自然增長機制，保障農民收益不受損；對有土地情感，有意愿有能力自己耕種的農民，優(yōu)先承包或以等面積優(yōu)質田塊進行置換，保障農民生產經營權。

5.4 適當引入市場機制

小田并大田關鍵不在于并田，并田只是簡單的技術活，改革成功與否關鍵在于土地能否順利流轉和后期能否順利經營出租。建議引入市場機制，流轉實施和招租同步考慮，引進民間資金共同投資或引導有實力的農業(yè)企業(yè)共同參與，投資從后期租金中逐年返還，這樣既改變了投資主體單一問題，又實現(xiàn)并田到耕種時間上無縫銜接，有效防范集體經濟風險。

參考文獻

[1] 中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見[EB/OL].（2016-10-30）[2023-10-05].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-10/30/content_5126200.htm.

[2] 沈永亮.黃鋪村探索農田基本制度改革“小田并大田”闖出鄉(xiāng)村振興新路徑[N].安慶日報，2022-07-23（2）.

[3] 喬金亮.小田變大田要算好農民利益賬[N].經濟日報，2022-09-20（5）.