林焱

2023年，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)4.17億輛，駕駛?cè)顺^(guò)5億人，大于總?cè)丝诘?/3。公路已成為關(guān)乎每個(gè)人利益的公共設(shè)施，可是我們對(duì)其知之甚少。目前，我國(guó)已擁有全球第一的高速公路里程和龐大的公路網(wǎng)，成為名副其實(shí)的“交通大國(guó)”。可在這個(gè)耀眼成果背后，公路的養(yǎng)護(hù)問(wèn)題變得越來(lái)越突出。有學(xué)者推算，我國(guó)每年用于公路養(yǎng)護(hù)的資金缺口約為3000億元。在公路全面進(jìn)入“養(yǎng)護(hù)時(shí)代”的今天，資金缺口的存在，或許會(huì)為道路安全帶來(lái)難以預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。

養(yǎng)護(hù)時(shí)代

如果對(duì)比以前和當(dāng)下的中國(guó)地圖，肉眼可見的改變里一定有公路。在今天，密密麻麻的公路網(wǎng)已經(jīng)無(wú)聲無(wú)息地爬滿了全國(guó)?！?021年年底我國(guó)公路總里程達(dá)到528萬(wàn)公里，路網(wǎng)規(guī)模已位居世界前列，特別是高速公路里程位居世界第一?！?022年7月，交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副院長(zhǎng)石良清在專題新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)。

上世紀(jì)80年代，高速公路還是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)志之一，在當(dāng)時(shí)出版的中國(guó)地圖里，高速公路是空白，我國(guó)汽車的平均時(shí)速只有30公里左右。這一切從1988年正式改變，我國(guó)第一條被命名為高速公路的滬嘉高速公路建成通車，盡管里程僅為20.5公里。1997年滬寧高速南京段第一次通車，很多南京市民走到高速入口，就為了看一眼高速公路長(zhǎng)什么樣。

我國(guó)公路網(wǎng)的迅速擴(kuò)張是在改革開放之后。1979年以前，公路建設(shè)資金來(lái)源主要體現(xiàn)為“兩個(gè)單純”：“單純地方政府投資”和“單純養(yǎng)路費(fèi)來(lái)源”。中央政府只負(fù)責(zé)投資國(guó)防公路。1984年國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)決定“貸款修路，收費(fèi)還貸”，1985年設(shè)立了車輛購(gòu)置稅，1987年設(shè)立了公路養(yǎng)路費(fèi)，為公路建設(shè)收集資金。

80年代后期，尤其是進(jìn)入90年代后，廣東省最先在公路建設(shè)中采取貸款、集資和外資方式。我國(guó)第一部關(guān)于路橋收費(fèi)的法規(guī)頒布，推動(dòng)公路進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。1996年，我國(guó)開始對(duì)各種經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目試行資本金制度，也緊接著實(shí)行了建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，將公路劃分為經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)類。這些改變進(jìn)一步吸引了越來(lái)越多的民間資本和外資進(jìn)入公路經(jīng)營(yíng)行業(yè)，公路建設(shè)取得了飛速發(fā)展。

2008年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知，決定從2009年1月1日起實(shí)施成品油稅費(fèi)改革，以征收成品油消費(fèi)稅的方式代替公路養(yǎng)路費(fèi)；隨后，逐步取消政府還貸的二級(jí)公路收費(fèi)，轉(zhuǎn)為政府提供的公共服務(wù)的一部分?！百M(fèi)改稅”之后，公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)又迎來(lái)了一個(gè)高潮期。

到今天，我們已經(jīng)擁有世界上最長(zhǎng)的高速公路里程。它還在繼續(xù)延長(zhǎng)，根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃”，我國(guó)到2030年規(guī)劃建設(shè)11.8萬(wàn)公里國(guó)家高速公路?？紤]到地方高速公路規(guī)模，未來(lái)我國(guó)的高速公路規(guī)模預(yù)計(jì)在18萬(wàn)公里左右。

四通八達(dá)的公路網(wǎng)帶來(lái)了巨幅聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，但是隨著時(shí)間的推移，它也帶來(lái)了巨大的養(yǎng)護(hù)挑戰(zhàn)?！吨袊?guó)公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)現(xiàn)狀深度調(diào)研與發(fā)展前景預(yù)測(cè)報(bào)告（2023—2030年）》表明，公路建成通車后，一方面在承受車流和自然天氣的磨損，另一方面道路的設(shè)計(jì)本身有它“保質(zhì)期內(nèi)”的壽命，比如道路和橋面鋪裝層的設(shè)計(jì)壽命一般為15年。這意味著，從客觀上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的大部分公路都陸續(xù)進(jìn)入了需要養(yǎng)護(hù)的階段。

事實(shí)也是如此，隨著對(duì)于公路的觀念從“以建為主”向“建養(yǎng)并重”轉(zhuǎn)變，全面養(yǎng)護(hù)時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。數(shù)據(jù)顯示，2022年末全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)里程535.03萬(wàn)公里，占公路里程比重為99.9%。在從“交通大國(guó)”向“交通強(qiáng)國(guó)”轉(zhuǎn)變的過(guò)程里，還有大量的存量公路排隊(duì)進(jìn)入維養(yǎng)行列。該報(bào)告預(yù)測(cè)在2030年，我國(guó)公路將進(jìn)入以運(yùn)營(yíng)維護(hù)為主的階段。

資金缺口

和龐大的公路養(yǎng)護(hù)需求對(duì)應(yīng)的，是龐大的資金缺口。

從客觀上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的大部分公路都陸續(xù)進(jìn)入了需要養(yǎng)護(hù)的階段。

交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院研究員朱志強(qiáng)等在2023年發(fā)表的《成品油稅費(fèi)改革對(duì)公路交通發(fā)展影響評(píng)估與建議》一文中指出，目前我國(guó)公路狀況能維持現(xiàn)有水平，很大程度上依賴于近年來(lái)大規(guī)模新改建工程整體拉升了路況水平。若不考慮新改建路段，普通國(guó)省干線公路的平均路況水平將下降超過(guò)30%，這種以建代養(yǎng)的發(fā)展方式從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是不可持續(xù)的。

由于養(yǎng)護(hù)資金不到位，公路建設(shè)初期修建的相當(dāng)一部分農(nóng)村公路路況較差，“油返砂”（有些由瀝青鋪成的道路因養(yǎng)護(hù)不當(dāng)，瀝青面層喪失變成了砂土路）問(wèn)題普遍存在。經(jīng)測(cè)算，全國(guó)普通公路養(yǎng)護(hù)資金需求約6000億元，即便將替代原公路養(yǎng)路費(fèi)的部分資金全部用于公路養(yǎng)護(hù)，再加上目前地方財(cái)政資金投入約1000億元，每年仍然存在資金缺口約3000億元。資金供需矛盾突出，將直接導(dǎo)致目前全國(guó)約40%的普通公路路況處于中差水平。

公路養(yǎng)護(hù)問(wèn)題嚴(yán)峻，和公路的資金缺口有直接關(guān)系。

在2009年成品油稅費(fèi)改革前，地方政府每年每車征收公路養(yǎng)路費(fèi)和其它附加項(xiàng)目費(fèi)用，這是公路養(yǎng)護(hù)重要的資金來(lái)源?？墒且?yàn)楦鞯厥召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不完全統(tǒng)一，部分省份為了提高養(yǎng)路費(fèi)收入，采取比其他省份更低的標(biāo)準(zhǔn)征收，吸引了大量外地貨車掛靠到當(dāng)?shù)乩U納養(yǎng)路費(fèi)，造成了養(yǎng)護(hù)費(fèi)交給了當(dāng)?shù)貐s很少甚至不使用當(dāng)?shù)毓返牟还健⒉缓侠頎顩r。

改革之前，政府還貸的二級(jí)公路通過(guò)收費(fèi)償還修路的本金和利息。但隨著還貸期限的逼近，由于監(jiān)管機(jī)制的不透明，在公路相關(guān)收入的使用上，存在更重視建設(shè)、更急于還貸而不是公路養(yǎng)護(hù)的問(wèn)題，公路養(yǎng)護(hù)無(wú)法得到切實(shí)的保障。

成品油消費(fèi)稅改革的推行，取消了公路養(yǎng)路費(fèi)，也要求地方逐步取消政府還貸二級(jí)公路的收費(fèi)。中央在成品油生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一的稅收，然后按照“基數(shù)+增量”的方式再返還給各個(gè)地方，同時(shí)對(duì)取消收費(fèi)的政府還貸二級(jí)公路進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。所以，替代原公路養(yǎng)路費(fèi)的中央轉(zhuǎn)移支付資金，成為普通國(guó)省干線和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)最重要、最穩(wěn)定的資金來(lái)源。

在這個(gè)過(guò)程里，普通公路里程數(shù)依然在增加，人工、材料、機(jī)械等價(jià)格也在上漲，公路的養(yǎng)護(hù)支出迅速增長(zhǎng)。但和公路里程不斷增加的趨勢(shì)相反的是，成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金2012年開始增速放緩，至2015年和2016年達(dá)到改革后轉(zhuǎn)移支付資金最大規(guī)模2301億元后，2017年開始不增反降，近5年一直保持在2224億元，下降16.7%。

不僅如此，另一個(gè)收入來(lái)源，專項(xiàng)用于補(bǔ)助各地政府還貸二級(jí)公路取消收費(fèi)后的債務(wù)償還、人員安置、養(yǎng)護(hù)管理和公路建設(shè)的資金規(guī)模，也從2021年開始由260億元減少到200億元。

還有不能忽略的是，成品油消費(fèi)稅沒(méi)有對(duì)電、車用燃?xì)獾饶茉葱问竭M(jìn)行收稅，隨著國(guó)內(nèi)機(jī)動(dòng)車能源多樣化，單一的成品油消費(fèi)稅收入本身有下降的趨勢(shì)。在日益擴(kuò)大的資金需求面前，用于養(yǎng)護(hù)的收入?yún)s是滯后的。

上述為嚴(yán)峻的宏觀情況。2019年3月發(fā)布的《“燃油稅”改革的十年》提到，2011年初，在亞洲開發(fā)銀行、能源與環(huán)境發(fā)展研究中心的支持下，國(guó)內(nèi)展開了“燃油稅改革后的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)融資”技術(shù)援助項(xiàng)目。該項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，征收的燃油稅的分配原則和程序并不透明，各省政府難以預(yù)測(cè)一個(gè)財(cái)政年度可以獲得多少燃油稅，雖然有通知表明當(dāng)時(shí)年度要?jiǎng)潛艿娜加投愘Y金額度，但這筆資金往往要到年底才能收到，這給調(diào)整下一年度的籌資計(jì)劃帶來(lái)了困難。比如，在北方地區(qū)，由于天氣原因，施工季節(jié)短暫，可能難以利用這筆資金。而如果劃撥的資金無(wú)法利用，各省將面臨撤銷燃油稅收入的風(fēng)險(xiǎn)，這意味著下一年度可能要縮減基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)模。

公路里的特殊成員，以高速公路為代表的收費(fèi)公路，也存在它自己的養(yǎng)護(hù)難題。劉雪飛在 《〈收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）〉對(duì)高速公路發(fā)展的影響》一文中指出，目前高速公路行業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是銀行貸款。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，銀行貸款等約占高速公路建設(shè)資金總額的2/3。高速公路償還債務(wù)主要依靠通行費(fèi)收入，每年的通行費(fèi)收入相對(duì)于債務(wù)本金而言，量級(jí)明顯偏小，高速公路企業(yè)存在較大的債務(wù)壓力。實(shí)際上，從2014年起，我國(guó)高速公路企業(yè)的通行費(fèi)收入就難以覆蓋還本付息的支出。2018年，我國(guó)高速公路通行費(fèi)收入為5168億元，還本付息金額為7265億元，缺口接近2100億元。

成品油消費(fèi)稅的中央轉(zhuǎn)移收入，不計(jì)算高速公路已經(jīng)存在的巨大資金缺口，一旦收費(fèi)公路結(jié)束收費(fèi)還貸期，高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)護(hù)支出將會(huì)對(duì)地方公路的養(yǎng)護(hù)形成更大的挑戰(zhàn)。

解決辦法

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前應(yīng)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)資金缺口的解決辦法是開源節(jié)流，完善體制建設(shè)。

替代原公路養(yǎng)路費(fèi)的中央轉(zhuǎn)移支付資金，成為普通國(guó)省干線和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)最重要、最穩(wěn)定的資金來(lái)源。

有學(xué)者提出，應(yīng)該將成品油消費(fèi)稅的征收向消費(fèi)環(huán)節(jié)后移，取消“價(jià)內(nèi)稅”去避免在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的“偷稅漏稅”問(wèn)題。有學(xué)者提出，將成品油消費(fèi)稅的征收種類擴(kuò)大，將新能源也納入其中，以達(dá)到增加稅收的效果。也有學(xué)者對(duì)比了中國(guó)和西方的稅率，提出我國(guó)燃油稅還有可以增長(zhǎng)的空間。

交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院研究員朱志強(qiáng)等人，則建議政府加大成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)能源消耗總量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以汽油、柴油和燃料油消耗量以及成品油稅費(fèi)改革提高的單位稅額測(cè)算，2020年僅這三類成品油消費(fèi)形成的成品油稅費(fèi)改革收入，就超過(guò)3000億元。

在當(dāng)前情形下，建議加大成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付力度，增加增量資金轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；同時(shí)，建立基于公路養(yǎng)護(hù)資金需求的成品油消費(fèi)稅稅率調(diào)整機(jī)制，結(jié)合國(guó)際油價(jià)下降抓住時(shí)機(jī)適當(dāng)提高成品油消費(fèi)稅稅率，以便增加成品油稅費(fèi)改革資金規(guī)模，有效解決公路養(yǎng)護(hù)的資金供需矛盾問(wèn)題。

而對(duì)于收費(fèi)公路，今年5月1日施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》延長(zhǎng)了公路的收費(fèi)期限，與此前特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限“最長(zhǎng)不得超過(guò)30年”的規(guī)定相比，新規(guī)放寬到了“最長(zhǎng)期限不得超過(guò)40年”，緩解了收費(fèi)公路的債務(wù)壓力。

收費(fèi)期結(jié)束后，公路管理方依然有資格繼續(xù)收費(fèi)去維護(hù)公路養(yǎng)護(hù)安全。2018年12月交通運(yùn)輸部正式就《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》向全社會(huì)公開征求意見。征求意見稿第十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府行政區(qū)域內(nèi)所有政府收費(fèi)高速公路債務(wù)償清的，按照滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。”政府收費(fèi)公路結(jié)束償債期后進(jìn)入養(yǎng)護(hù)期管理收費(fèi)，打破了現(xiàn)有依托成品油消費(fèi)稅籌集養(yǎng)護(hù)資金的局面。

除了開源之外，政府也力圖完善公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)的建設(shè)，引入社會(huì)資本—公路養(yǎng)護(hù)可由政府招標(biāo)來(lái)自行選擇養(yǎng)護(hù)公司。2022年1月1日，《公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位資質(zhì)管理辦法》開始施行，為公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)定了門檻。

但如何確?！皩？顚Ｓ谩?，如何從“以建代養(yǎng)”的觀念過(guò)渡，如何解決長(zhǎng)期的負(fù)債缺口，如何完善“稅改費(fèi)”機(jī)制以調(diào)動(dòng)地方政府的養(yǎng)護(hù)積極性，這些才是我們即將面臨的更加具體的問(wèn)題。