李樹信 張海芹

摘 要：近年來，我國旅游公共服務標準化工作穩(wěn)步向前，標準供給持續(xù)加大，標準實施成效明顯，但也存在標準碎片化嚴重、旅游公共服務邊界不清晰等問題。借鑒基本公共服務標準化的工作方法，通過構建旅游公共服務標準體系和基本標準，有助于規(guī)范旅游公共服務發(fā)展、系統(tǒng)化推進旅游公共服務工作、穩(wěn)妥有序提升旅游公共服務保障水平、更好滿足多層次多樣化的旅游需求。旅游公共服務標準體系包括通用基礎標準、旅游公共信息服務標準、旅游公共交通服務標準、旅游公共安全服務標準、旅游公益福利服務標準、旅游權益保障服務標準、文化和旅游公共服務融合標準7個子體系。旅游公共服務基本標準涵蓋旅游公共信息、旅游公共交通、旅游公共安全、旅游公益福利、旅游權益保障、文化和旅游公共服務融合六大領域的18個服務項目，并對每個服務項目的具體服務內(nèi)容提出了最基本的規(guī)范性要求。

關鍵詞：基本公共服務，旅游公共服務，標準化，標準體系

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2024.05.011

國家《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“優(yōu)化旅游公共服務設施布局，完善配套設施和功能。適應游客出行方式變化，加大面向散客的旅游公共服務力度?！甭糜喂卜帐墙ㄔO現(xiàn)代旅游業(yè)的重要方面，關系到人民旅游權利和廣大游客切身利益。進入大眾旅游時代，旅游消費成為日?；纳畋匦栊韵M，與此同時，隨著全域旅游穩(wěn)步推進，主客共享理念深入人心，對旅游公共服務均衡性、可及性的要求也越來越高。標準化是提高管理和服務水平的政策工具，以技術理性的方式傳達公共服務的公平性價值。近年來，我國公共服務，尤其是基本公共服務的標準化工作取得顯著成效，基本公共服務標準制度框架搭建完成，基本公共服務項目基本落實到位，為提升服務均等化水平、構建更加公平高效的公共服務體系奠定了良好基礎。借鑒基本公共服務標準化的方法，構建旅游公共服務的普適性基本標準，可以提高旅游公共服務規(guī)范性、系統(tǒng)性、科學性，提升服務質(zhì)量和服務效能，為構建全域化的旅游公共服務體系鋪平道路，使游客和本地居民均等享有，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

1 旅游公共服務和標準化

1.1 旅游公共服務內(nèi)容

旅游公共服務是公共服務在旅游領域的特殊體現(xiàn)，旅游公共服務的內(nèi)容與旅游業(yè)的發(fā)展及游客對公共服務需求的變化密切相關。2 0 0 6年黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”，與此同時，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重不斷提升，2007年原國家旅游局先后出臺了《關于進一步促進旅游業(yè)發(fā)展的意見》和《關于貫徹落實黨的十七大精神的意見》，分別提出了“加強旅游公共服務體系建設”和“要進一步強化旅游公共服務”的要求。至此，學界開始對旅游公共服務的內(nèi)涵界定、體系構建、供給機制等進行系統(tǒng)研究。李爽等認為，旅游公共服務是指由政府或其他社會組織提供的，不以營利為目的，具有明顯公共性的，以滿足旅游者共同需要為核心的公共產(chǎn)品和服務的總稱[1]，由旅游基礎設施類服務、旅游公共信息類服務、旅游行業(yè)指導類服務、旅游公共安全監(jiān)測類服務構成[2]。董培海等從公共服務的角度，認為旅游公共服務是為促進區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展而由公共部門、社會組織等多個主體針對旅游者的特定需求所提供，同時也能為非旅游者所共享的各種設施和服務[3]。河池康認為旅游公共服務體系可以分為政府提供的公共管理服務體系、服務型體系、咨詢性體系三大類，在具體實施中又存在基礎性、支撐性、保障性三大體系[4]。徐菊鳳認為旅游公共服務的本質(zhì)是非營利性和公益性，主要包括旅游基礎設施、目的地推廣、旅游權益保障三大方面[5]。何建民依據(jù)新制度經(jīng)濟學、市場失靈理論與《旅游法》構建的旅游公共服務體系，則包括旅游資源節(jié)約與環(huán)境保護體系、旅游市場規(guī)范與監(jiān)管體系、旅游綜合協(xié)調(diào)體系、旅游業(yè)規(guī)劃統(tǒng)計與政策體系、旅游發(fā)展基金籌集與配置體系、旅游目的地服務與推廣體系、旅游人力資源開發(fā)體系[6]。

在業(yè)界，從國家到地方政府對旅游公共服務建設的重視程度越來越高，政府出臺的政策文件中對旅游公共服務內(nèi)容也進行了界定。LB/T022-2013《城市旅游公共服務基本要求》提出，旅游公共服務是由政府和其他社會組織、經(jīng)濟組織為滿足海內(nèi)外旅游者的共同需求，而提供的基礎性、公益性的旅游公共產(chǎn)品與服務[7]?！丁笆濉比珖糜喂卜找?guī)劃》從旅游基礎設施、旅游交通便捷服務、旅游公共信息服務、廁所革命、國民旅游休閑網(wǎng)絡、旅游惠民便民服務、旅游安全保障、旅游公共行政等方面提出了旅游公共服務的任務[8]。而在2018年全國各地文化和旅游部門合并后，對公共文化服務和旅游公共服務的融合發(fā)展研究，也成為旅游公共服務研究和實踐的重要內(nèi)容。

綜合上述研究成果，本研究認為，旅游公共服務是以滿足游客直接、非商業(yè)共同需要為主要目的，由政府為主體的非營利組織提供，由政府、企業(yè)、社會組織共同生產(chǎn)，具有公共性、公益性的旅游設施和服務的總稱。旅游公共服務直接面向游客，既包括“硬件”的服務設施，也包括“軟件”的服務內(nèi)容。從理論研究需要和實踐工作推進需要出發(fā)，可以根據(jù)具體服務內(nèi)容的不同，將旅游公共服務分為旅游公共交通服務、旅游公共信息服務、旅游公共安全服務、旅游公益福利服務、旅游權益保障服務、文化和旅游公共服務融合6大領域。

1.2 旅游公共服務標準化

根據(jù)全國標準信息公共服務平臺數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計，截至2023年12月，國家層面共發(fā)布涉及旅游公共服務的現(xiàn)行標準41項，其中國家標準25項、行業(yè)標準16項，除1項外其余全部發(fā)布于2010年以后，以2011、2014、2021年最多；27個省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)布了110余項涉及旅游公共服務的現(xiàn)行標準，75%在2018年及以后年份發(fā)布，發(fā)布數(shù)量排名靠前的是浙江、海南、安徽等省份。從內(nèi)容來看，這些標準涵蓋旅游集散中心、旅游咨詢中心、旅游廁所、旅游標識標牌、智慧旅游、綠道、旅游驛站等方面。其中，旅游公共信息服務類標準最多，占38%；其次是旅游公共交通服務類標準，占25%。各類旅游公共服務標準的實施也獲得明顯成效。如：先后發(fā)布三版的旅游廁所國家標準，有效指導了各地分級分類推進旅游廁所革命，旅游廁所從滿足基本功能到景觀化、人性化、特色化、生態(tài)化、智能化發(fā)展；吉林省連續(xù)5年開展城市旅游集散中心評定工作，有效促進了交通運輸與旅游融合發(fā)展。

但目前已出臺的旅游公共服務國家、行業(yè)和地方標準絕大部分都聚焦于旅游公共服務某一細分領域，只有GB/T 28102-2011《城市公共休閑服務與管理導則》、LB/T 022-2013《城市旅游公共服務基本要求》覆蓋旅游公共服務各個領域，但時效性不強、僅涵蓋部分區(qū)域，可以說，在全國層面，當前還沒有一個整體、系統(tǒng)涵蓋旅游公共服務各個方面的標準。這導致各地旅游公共服務的規(guī)范化、專業(yè)化、系統(tǒng)化程度不一，旅游公共服務質(zhì)量和效率難以得到有效保障，城鄉(xiāng)之間旅游公共服務差距明顯，對夜間旅游等新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中的旅游公共服務保障不夠，適老化智慧旅游服務成熟度不高，旅游公共服務不能滿足和適應小康社會人民群眾的新期望和新變化。

2 基本公共服務和標準化

2.1 基本公共服務的內(nèi)容

基本公共服務指由政府主導提供，與經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平相適應，保障公民基本生存權和發(fā)展權的公共服務[9]?；竟卜罩荚跐M足公民的剛性需求。在不同地區(qū)、不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段，基本公共服務的范圍、內(nèi)容、質(zhì)量都不同。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，人們對基本公共服務的需求也會持續(xù)提升，政府所提供的基本公共服務的范圍將逐步擴展、服務質(zhì)量將逐步提高[10]。根據(jù)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，我國基本公共服務包括基本公共教育、基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務8個領域81個項目。

2.2 基本公共服務標準化現(xiàn)狀

標準化是增強基本公共服務均衡性和可及性、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段[11]。2 017年1月印發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中提出了國家基本公共服務清單，對基本公共服務8個領域的81個項目的服務內(nèi)容和服務指導標準進行了明確。2018年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求完善各級各類基本公共服務標準，構建涵蓋國家、行業(yè)、地方和基層服務機構4個層面的基本公共服務標準體系，并從幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務保障、文體服務保障9個方面對國家基本公共服務的具體保障范圍和質(zhì)量提出明確要求。2021年我國首次出臺《國家基本公共服務標準（2021年版）》，在“十三五”國家基本公共服務清單的基礎上，以服務對象作為分類標準，進一步對《指導意見》中提出的9個方面基本公共服務的具體服務項目、服務對象、服務內(nèi)容、服務標準、服務資金支出責任、牽頭負責單位進行了梳理、規(guī)范和明確。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和部分市縣對標國家標準和本地區(qū)的實際需要，制定出臺了本地區(qū)基本公共服務實施標準。2023年8月，國家發(fā)展改革委等部門對2021年國家基本公共服務標準進行了調(diào)整，新增了1個服務項目，提高了3個服務項目的服務標準，擴大了2個服務項目的服務對象范圍。2023年年底，國家標準委出臺《基本公共服務標準體系建設工程工作方案》，要求圍繞《國家基本公共服務標準》列出的9大領域、22類服務事項構建基本公共服務標準體系，加大基本公共服務國家標準、行業(yè)標準的有效供給。

3 旅游公共服務與基本公共服務的關系

3.1 基本公共服務所保障的生存權和發(fā)展權，旅游公共服務所保障的旅游休閑權，都是人權的重要內(nèi)容

生存權是人權宣言中的一項重要權利?！妒澜缛藱嘈浴返?條提出，“人人有權享有生命、自由和人身安全。”《發(fā)展權利宣言》明確，發(fā)展權利是一項不可剝奪的人權，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展?！妒澜缛藱嘈浴返?4條提出，“人人享受休息和閑暇的權利”。1980年世界旅游組織全體大會通過的《馬尼拉世界旅游宣言》中提出，“旅游作為實現(xiàn)休閑的權利，國家應賦予每個公民并毫無歧視地讓每個公民參加”“旅游是對人類休息和娛樂基本權利的承認，要鼓勵公共部門投資和參加旅游業(yè)”。1999年世界旅游組織全體大會通過的《全球旅游倫理規(guī)范》進一步提出，“普遍的旅游權力必須視為休息和休閑權利”。由此可見，旅游是人人享有的權利，旅游活動是現(xiàn)代人類社會的基本需要之一，已經(jīng)成為世界普遍共識。為保障公民基本生存權和發(fā)展權而提供基本公共服務，和為保障公民旅游休閑權而提供旅游公共服務，都是政府的責任和義務。

近年來我國旅游產(chǎn)業(yè)和旅游市場的空前繁榮，凸顯了旅游在增進人民民生福祉方面的重要作用。2019年我國共接待國內(nèi)游客60.1億人次，約合人均旅游4 . 3次；人均教育文化娛樂消費支出2513元，增長12.9%，占人均消費支出的比重為11.7%。2 0 2 4年春節(jié)假期8天全國國內(nèi)旅游出游4.74億人次，總花費6327億元，同比2023年、2019年均大幅增長。我國已全面進入全民旅游時代，城鄉(xiāng)居民出游規(guī)模還將擴大、出游頻次還將提高，意味著國人對旅游公共服務的需求將更加迫切，也要求旅游公共服務要像基本公共服務一樣，更廣泛地惠及更多百姓，讓全體公民都能公平可及地獲得大致均等的旅游公共服務。

3.2 旅游業(yè)與公共服務深度交融，旅游公共服務在促進基本公共服務提檔升級上大有可為

在全民旅游和全域旅游時代，旅游成為普遍的生活方式，旅游活動與日常生活之間的差異逐漸模糊，旅游消費日?；葸M使得旅游目的地原有的主客關系發(fā)生根本性改變，越來越多的民眾在“家”、旅游地第二居所甚至第三居所之間旅行，旅游者廣泛進入城鄉(xiāng)公共空間及當?shù)鼐用竦娜粘Ｉ顖鼍爸衃12]。本地居民與游客之間的界限越來越模糊，旅游公共服務與公共服務的服務對象開始交叉重疊，旅游公共服務的對象不再僅僅是傳統(tǒng)的外來旅游者，也包括了本地居民，公共服務的對象也逐漸擴展到旅居者、生活方式型移民、候鳥式養(yǎng)老者、退休移民等更廣泛意義上的本地居民。

國家《“十四五”公共服務規(guī)劃》首次將非基本公共服務和生活服務納入規(guī)劃范圍，并明確指出“隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升，基本公共服務、非基本公共服務與生活服務之間的邊界也將隨之發(fā)生變化，公共服務體系的范圍、水平和質(zhì)量都將穩(wěn)步有序提升”。這反映了我國社會主要矛盾轉變下，需要加快增加普惠性服務供給，豐富生活服務供給，多管齊下，不斷滿足人民群眾的美好生活需要。其中，旅游業(yè)作為高品質(zhì)多樣化生活服務的重點行業(yè)，被納入《“十四五”公共服務規(guī)劃》。旅游公共服務與公共服務對象的交叉重疊，旅游公共服務作為生活服務和公共服務的“交集”，在“推動生活服務與公共服務互嵌式、階梯式發(fā)展，為公共服務提檔升級探索方向、拓展空間、積蓄能量”上將大有作為。比如，旅游咨詢服務中心、旅游驛站與公共文化設施結合，可以進一步擴大基本公共文化服務的覆蓋面；旅游資源的免費開放可以為基本公共文化服務和基本公共體育服務提供更多載體空間等。

4 基本公共服務視角下旅游公共服務的標準體系與基本標準構建

考慮到旅游公共服務與基本公共服務有著同樣的服務對象和發(fā)展目標，可以借鑒國家建立基本公共服務標準體系、出臺基本公共服務標準的方法，研究建立全國統(tǒng)一的旅游公共服務標準體系和基本標準，明確旅游公共服務的范圍和內(nèi)容、數(shù)量和水平、實施管理主體和職能職責，以標準化促進旅游公共服務均等化。

旅游公共服務標準體系和基本標準的建立，不僅可以作為保證和衡量旅游公共服務水平、范圍的基本參照系，讓各地政府清楚明白地知道旅游公共服務應該“做什么”“做到什么程度”，解決現(xiàn)行旅游公共服務標準碎片化的問題，系統(tǒng)化推進旅游公共服務高質(zhì)量發(fā)展；同時也可以讓廣大人民群眾對能夠享有的旅游公共服務“心中有數(shù)”，切實保障人民群眾旅游權利，有效縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群間旅游公共服務水平差距。

4.1 旅游公共服務標準體系

對照前文所述的旅游公共服務六大領域，在充分吸納借鑒現(xiàn)有相關國家標準、行業(yè)標準和地方標準的基礎上，本研究將旅游公共服務標準體系分為通用基礎標準子體系、旅游公共信息服務標準子體系、旅游公共交通服務標準子體系、旅游公共安全服務標準子體系、旅游公益福利服務標準子體系、旅游權益保障服務標準子體系、文化和旅游公共服務融合標準子體系七大板塊，如圖1所示。通用基礎標準指與旅游公共服務相關的，其他標準普遍使用、具有廣泛指導意義的標準。旅游公共信息服務標準指為將旅游活動中涉及的公共信息產(chǎn)品傳遞給相關游客而制定的標準。旅游公共交通服務標準指以旅游景區(qū)（點）為目的地，旅行過程中的外部公共交通設施、停車場、交通運輸服務等方面的標準。旅游公共安全服務標準指為確保游客在旅游過程中的安全而制定的標準。旅游公益福利服務標準指為讓更多游客能夠在旅游發(fā)展中受益而制定的標準。旅游權益保障服務標準指為維護游客合法權益而制定的標準。文化和旅游公共服務融合標準指為促進公共文化服務與旅游公共服務深度融合而制定的標準。

4.2 旅游公共服務基本標準構成及內(nèi)容

參考基本公共服務標準模式，以縣域旅游目的地為基本單元，充分考慮“盡力而為，量力而行”和普遍適用于城市鄉(xiāng)村，吸納現(xiàn)有相關標準內(nèi)容，對旅游公共服務六大領域的服務項目和服務內(nèi)容提出了基本要求，詳見表1。

5 結 語

旅游公共服務是旅游業(yè)發(fā)展的基礎，旅游公共服務標準化是提升旅游公共服務供給和保障能力及水平、更好滿足人民群眾日益增長的旅游需求的必由之路。本研究提出的旅游公共服務標準體系和基本標準，為解決現(xiàn)行旅游公共服務標準碎片化的問題、推進旅游公共服務均等化發(fā)展、探索將旅游公共服務納入國家基本公共服務體系打下基礎。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高、旅游需求日益多層次多樣化、公共服務體系日益健全完善，對旅游公共服務的需求也會持續(xù)提升，旅游公共服務標準體系的范圍將逐步擴展，旅游公共服務基本標準中對服務水平和質(zhì)量的要求將逐步提高。

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