蔣榮能，鄧送銀，唐金榮

（全州縣枧塘鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合服務(wù)中心，廣西全州 541518）

0 引言

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力逐年向城市轉(zhuǎn)移。為提高家庭經(jīng)濟(jì)收入和創(chuàng)造更加美好的幸福生活，農(nóng)民外出打工成為一種常態(tài)。這導(dǎo)致了桂北丘陵地區(qū)耕地撂荒問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。甚至影響到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和我國(guó)的“三農(nóng)”政策的落實(shí)，因此引起的一系列問(wèn)題值得我們深入思考和探討。

1 耕地撂荒現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)全州縣枧塘鎮(zhèn)等13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撂荒圖斑數(shù)據(jù)調(diào)查研究，針對(duì)農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象進(jìn)行探析。2022年，自然資源部門(mén)年度國(guó)土變更調(diào)查顯示，所調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)“未耕種耕地”1 592.96 hm2，5 690個(gè)圖斑。經(jīng)調(diào)查摸底，不具備耕種條件，無(wú)法復(fù)耕復(fù)種的945.1 hm2，3 163個(gè)圖斑，占比59.33%，實(shí)際處于耕種狀態(tài)，未撂荒的490.2 hm2，2 351個(gè)圖斑，占比30.77%。具備復(fù)耕復(fù)種條件，通過(guò)整治可恢復(fù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的157.74 hm2，378個(gè)圖斑，占比9.9%。

1.1 不具備復(fù)耕復(fù)種條件的情況

1.1.1實(shí)際利用現(xiàn)狀已改變72.74 hm2、353個(gè)圖斑。包括現(xiàn)狀為商業(yè)、服務(wù)業(yè)用途；現(xiàn)狀為采礦、采砂（沙）等工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用途；現(xiàn)狀為住宅用途；現(xiàn)狀為公用設(shè)施、公園、綠地等公共管理與公共服務(wù)用途；現(xiàn)狀為軍事、宗教、殯葬、風(fēng)景名勝設(shè)施等特殊用途；現(xiàn)狀為道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、碼頭、管道運(yùn)輸?shù)冉煌ㄟ\(yùn)輸用途等。

1.1.2自然條件約束770.48 hm2、2 423個(gè)圖斑。包括因自然災(zāi)害等造成的耕作層已破壞、不具備水源條件、因重大工程項(xiàng)目水系已癱瘓、位于水庫(kù)河道等正常水位以下、在水庫(kù)泄洪口范圍內(nèi)、存在嚴(yán)重地質(zhì)災(zāi)害隱患、位于地面沉降塌陷區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)距離村莊道路過(guò)遠(yuǎn)難以到達(dá)等[1]。

1.1.3其他方面約束101.88 hm2。包括挖塘養(yǎng)魚(yú)、廢棄建房、建簡(jiǎn)易加工廠(chǎng)房、改為水溝堤壩、修機(jī)耕路、低洼水田、土地貧瘠等。

1.2 具備復(fù)耕復(fù)種條件的情況

自然原因撂荒92.62 hm2。一是因交通不便，地塊分散，且年輕力壯年輕人常年在外務(wù)工；二是由于水利灌溉不完善，沒(méi)有水源而撂荒。社會(huì)原因撂荒37.51 hm2。其他原因撂荒13.33 hm2。

2 耕地撂荒原因分析

2.1 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低

在耕地上種植農(nóng)作物，經(jīng)濟(jì)效益低。桂北地區(qū)平均一個(gè)家庭耕地面積一般為0.54 hm2左右，如果全種上雙季水稻，最高產(chǎn)量大約1 000 kg/667m2，收入2 900元。農(nóng)資成本790元，排除日常灌溉管護(hù)用工不計(jì)，人工花費(fèi)約1 200元，平均收入910元/667m2，家庭農(nóng)業(yè)凈收入最高僅為7 280元。糧食生產(chǎn)周期長(zhǎng)，從3月中下旬到10月中下旬，用時(shí)約7個(gè)月。如果在外面務(wù)工，人均月收入4 500～6 000元，所以常有群眾說(shuō)“生活奔小康，背井離家鄉(xiāng)”。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全州縣枧塘鎮(zhèn)枧頭村476戶(hù)人家，共有842個(gè)勞動(dòng)力，大多數(shù)外出打工。家境比較富裕的基本是在外打工多年的?！霸诩曳N田還不如外出賺錢(qián)”的思想在農(nóng)村比比皆是，所以農(nóng)民種田的積極性大不如20世紀(jì)80～90年代。

另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本也越來(lái)越高。據(jù)調(diào)查，2023年春耕期間，全州縣大宗農(nóng)資價(jià)格為尿素2.2元/kg、磷肥0.44元/kg、鉀肥3.2元/kg、碳氨0.76元/kg、復(fù)合肥4元/kg。還有其他耕種費(fèi)用的增長(zhǎng)，也大大降低了種田的經(jīng)濟(jì)效益，譬如勞動(dòng)力工資的增長(zhǎng)。因此，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比從事農(nóng)業(yè)的效益高，是耕地撂荒的主要原因之一。

2.2 農(nóng)村勞動(dòng)力日益不足

外出務(wù)工人員較多，特別是青壯勞動(dòng)力，有的全家外出，常年不歸。以枧塘鎮(zhèn)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全鎮(zhèn)33 132人，外出務(wù)工和創(chuàng)業(yè)的人員16 218人，其中常年在桂林市域范圍內(nèi)從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力有6 620人，全家外出達(dá)400多戶(hù)。在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力，大多數(shù)為50歲以上的中老年人，要種好田確實(shí)不易。

2.3 水利設(shè)施年久失修，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

桂北丘陵地區(qū)水災(zāi)、旱災(zāi)時(shí)有發(fā)生，再加上有些村的水利基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，既不能灌，也不能排，部分耕地不得不被拋荒。近幾年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)水利設(shè)施建設(shè)與維護(hù)的力度，但因需要建設(shè)與維修的工程量太大，一時(shí)并不能完全解決問(wèn)題。好多地方依然會(huì)因缺乏灌溉水源而導(dǎo)致耕地撂荒。

2.4 家庭開(kāi)支大，務(wù)工解決家庭開(kāi)支的問(wèn)題

在桂北地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，大多數(shù)農(nóng)村家庭子女就學(xué)選擇到集鎮(zhèn)或縣城，家庭開(kāi)支越來(lái)越大。部分家庭為了子女的培養(yǎng)，不惜舉債購(gòu)買(mǎi)或租用學(xué)區(qū)房。另外，教育、醫(yī)療、住房是絕大多數(shù)家庭不可避免的三大主要支出。以教育一項(xiàng)為例，農(nóng)村家庭以一戶(hù)兩個(gè)子女計(jì)算，從出生到培養(yǎng)到大學(xué)畢業(yè)，就目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而言，一般需開(kāi)支40萬(wàn)～60萬(wàn)元。一些家庭因一場(chǎng)大病被“打回原形”“一切回到解放前”，甚至負(fù)債累累。而在桂北地區(qū)，一般家庭所有耕地面積人均僅為0.14 hm2左右，還包括一些因受自然和交通條件制約難以耕種的面積。大多數(shù)僅靠在農(nóng)村種植農(nóng)作物的收入，難以解決這三大開(kāi)支問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，一些家庭就會(huì)選擇外出務(wù)工，不是打短工，就是打長(zhǎng)工，這將導(dǎo)致農(nóng)村耕地各種撂荒情況的發(fā)生。

2.5 部分耕地交通不便被迫撂荒

20世紀(jì)50～70年代，中國(guó)處于人口急增期，農(nóng)村家庭勞動(dòng)力富足。隨著中國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策，大量邊遠(yuǎn)高旱的耕地被開(kāi)墾出來(lái)種植農(nóng)作物。后改革開(kāi)放和城鎮(zhèn)化建設(shè)將大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，所留守的勞動(dòng)力逐漸老齡化。一些邊遠(yuǎn)零星耕地因交通不便，人工勞動(dòng)強(qiáng)度加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既費(fèi)工又費(fèi)料，如果考慮人工成本，種田還要虧本，放棄此類(lèi)農(nóng)田的耕種成為農(nóng)民的無(wú)奈選擇。

2.6 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)失敗，導(dǎo)致已流轉(zhuǎn)的耕地撂荒

桂北丘陵地區(qū)，2018年以前，政府投入大量人力、物力進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。號(hào)召種植沃柑、金槐等高價(jià)值農(nóng)作物，山上田間遍地開(kāi)花。2017年12月17～22日，沃柑遭受不同程度的凍害。通過(guò)對(duì)全州縣的廟頭鎮(zhèn)、紹水鎮(zhèn)、才灣鎮(zhèn)的部分沃柑園進(jìn)行凍害情況調(diào)查，樹(shù)體受凍輕者為凍害2級(jí)，重者凍害達(dá)5級(jí)，沃柑果實(shí)凍傷率平均達(dá)96.2%。2022年，又遭百年不遇的旱災(zāi)，部分老板因嚴(yán)重虧損只能放棄繼續(xù)承包耕地，原本流轉(zhuǎn)出去的耕地一時(shí)變成了撂荒地。

2.7 耕地流轉(zhuǎn)制度不完善

目前，桂北丘陵地區(qū)，農(nóng)村耕地的有效流轉(zhuǎn)并未完全實(shí)現(xiàn)，這與土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善有關(guān)。政府未成立耕地流轉(zhuǎn)的專(zhuān)職服務(wù)機(jī)構(gòu)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民嚴(yán)重缺乏土地流轉(zhuǎn)意識(shí)，自己的耕地閑置著，對(duì)耕地流轉(zhuǎn)毫不重視，這導(dǎo)致耕地長(zhǎng)期處于撂荒狀態(tài)。一些農(nóng)戶(hù)把耕地看作是“命根子”一樣，眼看著自家的耕地被撂荒，也不愿將耕地流轉(zhuǎn)出去。在具體工作中，各級(jí)干部感到對(duì)農(nóng)戶(hù)的引導(dǎo)和教育常常是無(wú)計(jì)可施。

3 耕地撂荒對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

桂北丘陵地區(qū)，地形復(fù)雜，水利基礎(chǔ)設(shè)施除小二型及以上水庫(kù)之外，還存在大量山塘溝渠，這些原有設(shè)施大都損毀和年久老化失修。各級(jí)政府應(yīng)逐年加大水利設(shè)施建設(shè)的各種投入，讓耕地的防洪抗旱能力得到進(jìn)一步的加強(qiáng)，一些關(guān)鍵的地方應(yīng)撥出專(zhuān)款及時(shí)予以修繕。對(duì)于一些急需修繕，影響面又很廣的水利設(shè)施，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)該未雨綢繆，提前給予維修加固[2]。同時(shí)，在水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要有相關(guān)的部門(mén)齊抓共管，保證項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量能達(dá)到設(shè)計(jì)的使用壽命，防止“豆腐渣”工程的出現(xiàn)。

3.2 完善耕地流轉(zhuǎn)制度

3.2.1根據(jù)南方地區(qū)人均耕地面積少且分散的特點(diǎn)，制定和完善適宜的耕地流轉(zhuǎn)政策。研究建立防止耕地撂荒的長(zhǎng)效機(jī)制以提高農(nóng)民種田的積極性和增加種田農(nóng)民的收入迫在眉睫。要按照“依法、有償、自愿”的原則，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)對(duì)自己承包的耕地進(jìn)行適時(shí)的流轉(zhuǎn)。如果農(nóng)戶(hù)無(wú)力耕種又不愿放棄土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要引導(dǎo)其采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、委托流轉(zhuǎn)、代耕等多種形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。對(duì)棄農(nóng)經(jīng)商或長(zhǎng)期外出務(wù)工無(wú)法耕種的耕地，可與集體簽訂協(xié)議，委托集體經(jīng)濟(jì)組織代為管理和進(jìn)行流轉(zhuǎn)，將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，土地開(kāi)發(fā)治理有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地資源的利用率。

3.2.2建立健全專(zhuān)職土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)的雙方搭建橋梁，提供服務(wù)，讓土地流轉(zhuǎn)更加靈活和便捷，農(nóng)民更加愿意將土地流轉(zhuǎn)給專(zhuān)業(yè)的種植者，真正建立起解決撂荒耕地問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.2.3政府要加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持力度，為土地流轉(zhuǎn)提供更加便捷的手續(xù)和服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)存在著諸多問(wèn)題，如流轉(zhuǎn)難、流轉(zhuǎn)成本高等。政府應(yīng)加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的改革力度，推出相關(guān)政策，降低土地流轉(zhuǎn)的門(mén)檻和成本，為土地流轉(zhuǎn)提供補(bǔ)貼和政策支持。

3.2.4掌握好方法，推廣好經(jīng)驗(yàn)，探索新渠道，使無(wú)力和不愿種田的農(nóng)民把耕地讓出來(lái)。一是向種糧大戶(hù)流轉(zhuǎn)，各級(jí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)從政策、資金、技術(shù)等各個(gè)方面給予大力扶持，鼓勵(lì)引導(dǎo)本地有條件的農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)包其他農(nóng)戶(hù)的耕地。二是向家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)。

3.3 加強(qiáng)宣傳教育，分類(lèi)指導(dǎo)復(fù)耕

因?yàn)榇蠖鄶?shù)農(nóng)戶(hù)對(duì)有關(guān)的政策法規(guī)不甚了解，導(dǎo)致他們對(duì)保護(hù)耕地的意識(shí)不強(qiáng)。政府各職能部門(mén)應(yīng)該通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和媒體加大對(duì)相關(guān)法律法規(guī)及國(guó)家惠農(nóng)政策的宣傳力度，讓當(dāng)?shù)厝罕姸脨?ài)惜土地的重要性，以達(dá)到防止撂荒的目的。

對(duì)已撂荒的耕地，政府部門(mén)要組織力量分類(lèi)進(jìn)行指導(dǎo)復(fù)耕。一是對(duì)交通便利且不缺水源的，要?jiǎng)訂T農(nóng)戶(hù)本人種起來(lái)，確實(shí)不在家或沒(méi)時(shí)間種，要及時(shí)轉(zhuǎn)包出去。二是交通不便易旱易澇的耕地，可以考慮按要求進(jìn)行退耕還林，邊遠(yuǎn)高海拔的地方可以發(fā)展種植適宜的林果業(yè)。但基本農(nóng)田一定要種植糧食作物。三是撂荒時(shí)間長(zhǎng)且全家長(zhǎng)期在外又聯(lián)系不上的或無(wú)能力耕種的，由村組轉(zhuǎn)包出去，簽好協(xié)議，耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)屬不變，收益歸實(shí)際種植者。如生產(chǎn)資金不足，政府部門(mén)可與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決[3]。

3.4 完善各項(xiàng)惠農(nóng)政策和獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和收入

3.4.1拓寬市場(chǎng)，廣開(kāi)銷(xiāo)路，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。健全基層銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，降低因滯銷(xiāo)帶來(lái)的不良影響。結(jié)合“廣西看禾選種”成果，大力推廣農(nóng)作物優(yōu)質(zhì)品種，最大程度地提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。在“三品一標(biāo)”認(rèn)證、品牌打造、產(chǎn)品宣傳推廣等各方面，政府部門(mén)給予優(yōu)惠政策和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，不斷增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的外銷(xiāo)能力。

3.4.2落實(shí)各種惠農(nóng)政策，完善政策支持和激勵(lì)機(jī)制。糧食安全是國(guó)家戰(zhàn)略。在確保國(guó)家糧食安全的前提下，政府應(yīng)該出臺(tái)更加優(yōu)惠的政策，鼓勵(lì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和收入。

3.4.3加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，提高農(nóng)民科學(xué)種植技術(shù)。最大程度地發(fā)揮各級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門(mén)的作用。利用好廣西“科技特派員”機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)各級(jí)農(nóng)業(yè)科技工作者深入田間地頭手把手地傳授科學(xué)種植技術(shù)，將科技轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。發(fā)揮好基層農(nóng)科員對(duì)政策的上傳下達(dá)和科技示范帶動(dòng)作用。

3.4.4不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，增強(qiáng)農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。要加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投入，培養(yǎng)高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)科技人才，推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和質(zhì)量。

3.5 強(qiáng)化監(jiān)管手段，完善監(jiān)管措施

3.5.1加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)保護(hù)耕地意識(shí)。充分利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等載體，采取多種形式廣泛宣傳《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，積極宣傳耕地撂荒治理的有效做法，做好輿論引導(dǎo)，營(yíng)造全社會(huì)自覺(jué)保護(hù)耕地的良好氛圍[4]。

3.5.2以戶(hù)為單位，全面開(kāi)展撂荒耕地調(diào)查摸底工作，核實(shí)登記好撂荒地塊信息（戶(hù)主、位置、面積、類(lèi)型和原因等）。建立好撂荒整治臺(tái)賬，內(nèi)容包括地塊信息、治理責(zé)任戶(hù)、治理責(zé)任人、治理進(jìn)度、完成年限等，確保不落一戶(hù)、不漏一塊，對(duì)完成治理復(fù)耕的地塊及時(shí)銷(xiāo)號(hào)。臺(tái)賬每半年更新一次。

3.5.3將耕地撂荒治理情況納入糧食安全黨政同責(zé)考核、田長(zhǎng)制考核、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核等考核中，考核結(jié)果與相關(guān)政策和資金支持相掛鉤。

3.5.4嚴(yán)格撂荒耕地的懲罰措施。對(duì)因長(zhǎng)期無(wú)力耕種或舉家外遷等原因造成耕地撂荒的農(nóng)戶(hù)，在充分尊重農(nóng)戶(hù)意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。將耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放與農(nóng)民履行保護(hù)耕地、防止耕地撂荒責(zé)任相掛鉤，對(duì)耕地撂荒一年以上的，取消其次年享受補(bǔ)貼的資格。