黃闖 徐向遠

摘要 全域土地綜合整治工作是促進鄉(xiāng)村振興的重要抓手，當下由自然資源部開展的試點工作已進入推進實施和經(jīng)驗總結(jié)的階段。江淮分水嶺作為長江淮河的地理分界線，是重要糧食生產(chǎn)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，該區(qū)域的全域土地綜合整治工作具有重要示范意義。以肥東縣范店社區(qū)為例，探討江淮分水嶺地區(qū)全域土地綜合整治規(guī)劃的編制方法路徑，以期為同類型地區(qū)提供經(jīng)驗借鑒。

關鍵詞 鄉(xiāng)村振興；全域土地綜合整治；江淮分水嶺地區(qū)

中圖分類號 TU982.29? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2024）10-0063-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.015

Exploration on the Compilation Method of Comprehensive Land Consolidation Planning for the Jiang-huai Water-shed Area

HUANG Chuang， XU Xiang-yuan

（Hefei Planning and Design Institute，Hefei，Anhui 230001）

Abstract The comprehensive land consolidation work throughout the region is an important lever for promoting rural revitalization， and the pilot work carried out by the Ministry of Natural Resources has entered the stage of promoting implementation and summarizing experience. The Jiang-huai water-shed， as the geographical boundary of the Yangtze and Huaihe rivers， is an important grain production area and water source conservation area. The comprehensive land consolidation work in this region has important demonstration significance. Taking Fandian Community in Feidong County as an example， this paper discusses the compilation method and path of comprehensive land consolidation planning in the Jiang-huai water-shed area， with a view to providing experience for similar areas.

Key words Rural revitalization;Comprehensive land consolidation;Jiang-huai water-shed area

作者簡介 黃闖（1970—），男，安徽懷寧人，正高級工程師，碩士，從事國土空間規(guī)劃研究。

*通信作者，高級工程師，碩士，從事國土空間規(guī)劃研究。

收稿日期 2023-07-21

全域土地綜合整治試點工作，是國家為貫徹落實習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》相關部署要求，由自然資源部組織開展的一項試點工作［1］。推進該項重大行動的宗旨是優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生”空間布局，提高耕地質(zhì)量、改善人居環(huán)境和修復自然生態(tài)，為促進鄉(xiāng)村振興提供空間要素支撐。

當下國家級全域土地綜合整治試點工作基本完成了規(guī)劃和實施方案的編制工作，進入落地實施和發(fā)揮示范作用的關鍵階段，同時，以國家級試點為基礎，各地區(qū)相繼進入推進實施全域土地綜合整治的經(jīng)驗總結(jié)和啟動省級試點的探索階段，如安徽省在《安徽省土地節(jié)約集約利用綜合改革試點規(guī)劃》中提出積極開展省級農(nóng)村全域土地綜合整治試點［2］。

江淮分水嶺地區(qū)是橫貫安徽省中部的重要糧食生產(chǎn)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，該研究以合肥市肥東縣古城鎮(zhèn)范店社區(qū)全域土地綜合整治試點為例，探索構(gòu)建一條江淮分水嶺地區(qū)全域土地綜合整治規(guī)劃編制方法路徑，以期為同類型地區(qū)全域土地綜合整治工作提供經(jīng)驗借鑒。

1 現(xiàn)狀概述

江淮分水嶺，又稱為江淮丘陵，作為秦嶺、大別山向東的延伸部分，是長江流域與淮河流域的分界線，穿越安徽省中部，涉及面積約2萬km2，海拔100～300 m。合肥市境內(nèi)江準分水嶺自西南向東北斜向貫穿市域北部，總面積 6 260 km2，約占合肥市土地面積的 55%。江淮分水嶺地區(qū)是合肥市北部重要的生態(tài)功能區(qū)（圖1），沿線分布了合肥市中心城區(qū)重要的水源地董鋪-大房郢水庫和眾興水庫以及重要的輸水通道滁河干渠，在水源涵養(yǎng)和水土保持方面發(fā)揮了重要的生態(tài)服務功能，與此同時，該區(qū)域水資源相對缺乏，易旱多災，生態(tài)脆弱性較高［3］。

范店社區(qū)位于安徽省合肥市肥東縣古城鎮(zhèn)中南部，是江淮分水嶺嶺脊南側(cè)的傳統(tǒng)典型村莊，村域面積7.00 km2，社區(qū)內(nèi)以耕地為主，傳統(tǒng)的糧食種植是當?shù)氐闹饕a(chǎn)業(yè)。由于江淮分水嶺地區(qū)地勢高亢的地理特征，范店社區(qū)境內(nèi)地形坡度和起伏度相對較大，造成現(xiàn)狀耕地呈現(xiàn)一定程度的破碎化，集中連片度不高，制約了當?shù)剞r(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)。加之江淮分水嶺地區(qū)特有的骨干河流較少，降水停滯難、流失多的水文特征，難以大量蓄用，為滿足農(nóng)田灌溉，范店社區(qū)境內(nèi)小型水庫和坑塘按照耕作半徑星羅棋布，形成了江淮分水嶺地區(qū)典型的陂塘灌溉系統(tǒng)［4］。

受地形環(huán)境和水資源條件影響，江淮分水嶺地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極不穩(wěn)定，加之當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境脆弱，禁止大規(guī)模集中開發(fā)建設，綜合因素疊加影響下導致江淮分水嶺地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。因此，編制范店社區(qū)全域土地綜合整治規(guī)劃，從土地資源要素上探索破解江淮分水嶺地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展難題的方法路徑，對于優(yōu)化該區(qū)域“三生”空間布局，促進鄉(xiāng)村振興，改善人居和生態(tài)環(huán)境，具有十分重要的意義。

2 技術(shù)路徑與方法

基于范店社區(qū)的現(xiàn)狀基礎，建立契合江淮分水嶺地區(qū)地理、生態(tài)和經(jīng)濟特征的“四步走”的全域土地綜合整治規(guī)劃編制技術(shù)路線。

首先，為科學有效摸清整治區(qū)域的土地利用現(xiàn)狀和土地使用的真實情況，項目在開展之初通過采用實景地理信息技術(shù)，構(gòu)建了范店社區(qū)整治區(qū)域的全域?qū)嵕叭S模型，全方位真實刻畫和記錄了整治區(qū)域整治前的底圖底數(shù)和客觀原貌，為項目前期的規(guī)劃設計和后期的實施效果評估考核建立了全域?qū)嵕白摗?/p>

第二步，針對江淮分水嶺地區(qū)生態(tài)脆弱性高、水源涵養(yǎng)功能重要的生態(tài)特點，規(guī)劃編制過程中將整治區(qū)域的生態(tài)保護與修復作為重點研究內(nèi)容，從而實現(xiàn)生態(tài)保護修復與土地整治的工作內(nèi)容有機融合和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

第三步，針對江淮分水嶺地區(qū)傳統(tǒng)典型村落的經(jīng)濟發(fā)展特點和資源稟賦，規(guī)劃提出立足本地發(fā)展基礎，充分利用政策紅利，構(gòu)建“稻麥基礎+特色植入”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局和模式，并在用地保障上規(guī)劃預留好一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。

最后，項目在規(guī)劃編制過程中探索引入有效的融資渠道和采用多元化的運營模式，通過指標質(zhì)押獲得啟動資金、引入多方力量導入產(chǎn)業(yè)等方式，以期保障全域土地綜合整治項目落地實施和后期產(chǎn)生持續(xù)收益。

3 實景三維模型構(gòu)建

全面摸清和掌握整治區(qū)域的現(xiàn)狀和問題，是編制全域土地綜合整治規(guī)劃的必備條件和基礎。傳統(tǒng)的土地整治規(guī)劃編制多以第二次或第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)（以下簡稱“土地調(diào)查數(shù)據(jù)”）作為土地利用現(xiàn)狀底數(shù)，并結(jié)合無人機航拍等現(xiàn)場外業(yè)取景和踏勘的方式，探尋和分析整治區(qū)域存在的問題。但是此種工作方法已難以滿足當下以落地實施為導向的全域土地綜合整治規(guī)劃的編制要求。一方面土地調(diào)查數(shù)據(jù)只能反映現(xiàn)狀的土地利用類型，無法真實刻畫土地地上農(nóng)作物、植被、建筑物和其他附著物的實際情況，如耕地的水利設施條件、植被的生長態(tài)勢、村莊的人居環(huán)境風貌等，僅僅通過土地調(diào)查數(shù)據(jù)難以掌握生產(chǎn)空間、生態(tài)空間和生活空間等土地綜合整治對象的真實客觀情況。另一方面，外業(yè)現(xiàn)場踏勘的方式，往往受人力、物力等因素制約，通常難以實現(xiàn)對整治區(qū)域踏勘的全域覆蓋。實景三維地理信息技術(shù)作為當下流行和日漸成熟的輔助規(guī)劃信息技術(shù)，可以很好地彌補土地調(diào)查數(shù)據(jù)的短板［5］。

項目采用實景三維地理信息技術(shù)支撐范店社區(qū)整治區(qū)域全域土地綜合整治規(guī)劃編制。該技術(shù)基于覆蓋整治區(qū)域全域的實景三維模型，融合國土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（行政區(qū)劃數(shù)據(jù)、土地調(diào)查數(shù)據(jù)、地形水文數(shù)據(jù)等）、國土空間規(guī)劃等多源數(shù)據(jù)［6］（土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、糧食生產(chǎn)區(qū)區(qū)劃數(shù)據(jù)等）和空間治理前期數(shù)據(jù)（地籍數(shù)據(jù)、土地確權(quán)數(shù)據(jù)等），構(gòu)建融合各類空間現(xiàn)狀、規(guī)劃和管理的整治區(qū)域?qū)嵕暗乩憝h(huán)境數(shù)據(jù)庫，為全域土地綜合整治資源調(diào)查和規(guī)劃設計提供實景底板和依據(jù)（圖2）。此外，實景三維模型的數(shù)據(jù)精度可以達到亞米精度，可實時定位并溯源查閱整治區(qū)域內(nèi)任何空間地理要素的真實原貌和相關屬性信息（圖3）。

4 生態(tài)保護與修復

江淮分水嶺嶺脊是合肥北部地區(qū)海拔的最高點，沿線分布了合肥市重要的輸水通道淠河總干渠-滁河干渠-駟馬山干渠以及合肥中心城區(qū)重要的飲用水水源地董鋪-大房郢水庫和眾興水庫等，是合肥市城區(qū)最重要的水源涵養(yǎng)地，生態(tài)服務功能十分重要。加之該區(qū)域多呈現(xiàn)丘陵緩坡的地形地貌，降水停滯難、流失多，導致化肥和農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)面源污染隨地表徑流擴散較快，區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題突出。針對江淮分水嶺地區(qū)這一地域生態(tài)特點，項目重點強化整治區(qū)域生態(tài)保護與修復的規(guī)劃內(nèi)容，提出通過林地生態(tài)保護與修復，提升整治區(qū)域的水源涵養(yǎng)和水土保持能力，通過水系生態(tài)保護與修復，提升整治區(qū)域的地表徑流攔截能力和水體凈化能力。

4.1 林地生態(tài)保護與修復

作為合肥市北部重要的水源涵養(yǎng)地，規(guī)劃提出對范店社區(qū)整治區(qū)域現(xiàn)狀林地進行修復和改造，針對現(xiàn)狀林地樹種單一、樹齡老化和空間分布破碎化的問題，重點對整治區(qū)域北側(cè)水庫和坑塘周邊的水源涵養(yǎng)林進行改造修復，主要修復方式為優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)狀退耕還林楊樹的改造更新，以及通過補植的方式提升林地的集中連片程度，進而增強林地對水源的涵養(yǎng)和保育功能。

4.2 水系生態(tài)保護與修復

針對江淮分水嶺地區(qū)特有的“水庫坑塘-排水溝-灌溉渠”的陂塘體系，基于整治區(qū)域內(nèi)點狀分布的小型水庫和坑塘、沿地形低洼地區(qū)所自然形成的排水溝以及為滿足農(nóng)業(yè)灌溉人工修建的灌溉渠，規(guī)劃提出采用生態(tài)塘、生態(tài)濾溝和生態(tài)渠“三位一體”的水系生態(tài)修復技術(shù)［7］。

首先，將自然排水溝通過底泥清淤、岸坡改造等外部干預的生態(tài)修復方式建設成為生態(tài)濾溝，其修復的目的是通過生態(tài)濾溝串聯(lián)溝通沿線水庫和坑塘。

其次，通過人工輔助手段如人工增氧、放置微生物載體、栽植沉水植物、施用高效生物菌劑對污水中的有機物、N、P等污染物進行高效降解、吸附，從而將普通的坑塘和小型水庫建設成為生態(tài)塘［8］。基于生態(tài)濾溝串聯(lián)沿線生態(tài)塘的生態(tài)修復方法，以自然恢復為主的方式提升自然水體的自凈能力，與此同時能夠發(fā)揮攔截蓄滯周邊地表徑流的作用（圖4）。

最后，規(guī)劃基于生態(tài)改造、恢復生境和智能監(jiān)測等的方式，將貫穿整治區(qū)域的南北兩條灌溉渠修復整治成為兼具生態(tài)和旅游觀光功能的生態(tài)渠道。一方面，通過溝渠清淤、渠底生境修復、配置種植沉水植物和挺水植物、引入優(yōu)勢底棲動物等措施，提升灌溉渠道對農(nóng)業(yè)污染的攔截能力；另一方面，在渠道兩側(cè)間隔種植鄉(xiāng)土藤本植物，并精心選配凈化植物、浮床基質(zhì)和浮床造型，提高渠道觀賞性，營建成為優(yōu)美的鄉(xiāng)村生態(tài)景觀（圖5）。

5 產(chǎn)業(yè)用地保障

2021年以來，國家和安徽省發(fā)布了一系列政策以促進鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地的保障落實［9-11］。國家層面界定了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的概念內(nèi)涵和土地用途，并提出可通過開展全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設用地。安徽省明確提出新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃，應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，并鼓勵開展農(nóng)村閑置宅基地盤活利用，因地制宜發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和融合發(fā)展項目。

范店社區(qū)作為江淮分水嶺地區(qū)的典型村落，一方面以傳統(tǒng)個體農(nóng)戶的糧食種植和畜禽養(yǎng)殖為基礎產(chǎn)業(yè)，另一方面因地形起伏和陂塘灌溉系統(tǒng)而擁有富于變化的地理風貌和優(yōu)美的河渠風光，同時范店社區(qū)位于兩條省道交匯之處，距離規(guī)劃的高速公路下道口5 km左右，對外交通便捷。整體來看，范店社區(qū)具備一定的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展基礎。

立足范店社區(qū)本地發(fā)展基礎，充分利用政策紅利，規(guī)劃提出構(gòu)建了“稻麥基礎+特色植入”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局和模式（圖6）。一方面，規(guī)劃提出通過實施高標準農(nóng)田建設項目夯實稻麥種植基礎，并積極引入本地優(yōu)質(zhì)龍頭企業(yè)，推動實施土地流轉(zhuǎn)連片經(jīng)營，發(fā)展“高效農(nóng)業(yè)+農(nóng)副產(chǎn)品加工”產(chǎn)業(yè)；另一方面，充分結(jié)合整治區(qū)域內(nèi)水系等生態(tài)景觀資源豐富的地段，植入“生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光+田園度假旅游”的特色產(chǎn)業(yè)，并在用地上結(jié)合旅游資源點，利用現(xiàn)狀宅基地和其他低效閑置建設用地，規(guī)劃預留了一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地（圖7）。為應對未來發(fā)展不確定性，規(guī)劃還預留了建設用地總量5%的留白用地。

6 指標質(zhì)押與產(chǎn)業(yè)導入

經(jīng)濟發(fā)展水平落后是江淮分水嶺地區(qū)鄉(xiāng)村的主要經(jīng)濟特征。為保障范店社區(qū)全域土地綜合整治試點項目順利落地實施和產(chǎn)生持續(xù)收益，優(yōu)化當?shù)貒量臻g格局和促進鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃提出采用指標質(zhì)押與產(chǎn)業(yè)導入的方式。

全域土地綜合整治項目由于涉及農(nóng)用地整治、建設用地整治和生態(tài)保護與修復等多項工程內(nèi)容，前期資金投入一般較大，僅僅通過財政投入無疑會增加政府財政負擔，同時也不可持續(xù)。土地指標質(zhì)押是當下國內(nèi)各地區(qū)開始逐漸采用的一種創(chuàng)新型融資機制，可有效破解全域土地綜合整治資金短缺難題［12］。范店社區(qū)全域土地整治項目在規(guī)劃編制過程中，由地方政府作為擔保引入金融機構(gòu)，為后期項目實施提供融資支持。具體做法為擬將整治區(qū)域未來實施全域土地綜合整治產(chǎn)生的各項節(jié)余指標，包括補充耕地指標、旱改水指標、增減掛鉤指標等向銀行質(zhì)押申請貸款，尋求項目實施的啟動資金，待土地整治完成后，將指標交易獲得的收益償還前期貸款本息。

全域土地綜合整治項目實施后，如何為當?shù)卮迕癞a(chǎn)生持續(xù)收益，從而促進鄉(xiāng)村振興，是全域土地綜合整治項目實施的最終目標。范店社區(qū)全域土地整治項目在規(guī)劃編制過程中，提出采用“土地整治+產(chǎn)業(yè)導入”的模式，由地方政府協(xié)同當?shù)貒Y企業(yè)、金融機構(gòu)、文旅運營機構(gòu)和其他社會組織，通過資金、管理、品牌等入股，與范店社區(qū)集體經(jīng)濟組織組建鄉(xiāng)村開發(fā)共同體［13］，協(xié)同開展整治后一二三產(chǎn)業(yè)項目的綜合運營管理工作。為了有效導入產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)

業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)等提供用地保障，在整治區(qū)域內(nèi)通過利用存量農(nóng)村宅基地，規(guī)劃預留了一定規(guī)模的集體經(jīng)營性建設用地，并結(jié)合規(guī)劃擬實施的生態(tài)保護修復等工程，改善整治區(qū)域鄉(xiāng)村生態(tài)風貌，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游奠定基礎。目前，以全域土地整治規(guī)劃為基礎和依據(jù)，作為專業(yè)從事農(nóng)村土地整治和后期運營的當?shù)乜h級國資公司已組織開展整治區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制工作。

7 結(jié)語

村莊規(guī)劃是開展全域土地綜合整治的法定規(guī)劃依據(jù)，而作為貫徹落實中央關于鄉(xiāng)村振興部署要求的重大的行動，全域土地綜合整治工作是推動實施村莊規(guī)劃的重要抓手［14-15］。

江淮分水嶺地區(qū)作為安徽省中部的重要糧食生產(chǎn)區(qū)和水源

涵養(yǎng)區(qū)，在該區(qū)域?qū)嵤┤蛲恋鼐C合整治行動具有重要意義。該研究以肥東縣古城鎮(zhèn)范店社區(qū)為例，從實景三維模型構(gòu)建、生態(tài)保護與修復、產(chǎn)業(yè)用地保障、指標質(zhì)押與產(chǎn)業(yè)導入四個方面探討江淮分水嶺地區(qū)全域土地綜合整治規(guī)劃的編制方法路徑，可為同類型地區(qū)提供可復制易推廣的經(jīng)驗。

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［15］ 曹靖.全域土地綜合整治導向下的實用性縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃路徑探索：以安徽省界首市為例［J］.小城鎮(zhèn)建設，2020，38（11）：56-63.