譚雨燕

摘要：農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的初衷是為實現(xiàn)農(nóng)民對宅基地財產(chǎn)性利益的期待，促進土地要素合理流通，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)[1]。對農(nóng)對宅基地“三權(quán)分置”改革進行法理檢視，梳理“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”法理內(nèi)涵，直面宅基地管理職能虛化、宅基地資格確權(quán)存爭議、使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在阻礙等現(xiàn)實困境，從提高宅基地管理民主參與度、優(yōu)化資格權(quán)保障職能以及激活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)生機制等方面入手，提高土地要素利用效率，增加農(nóng)民財產(chǎn)性利益收入，為農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供法治保障。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”；土地制度改革；宅基地流轉(zhuǎn)機制

2013 年，黨的十八屆三中全會提出“改革完善農(nóng)村宅基地制度”。從“十四五”規(guī)劃到2035年遠景目標(biāo)綱要等宏觀政策都致力于進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，進行農(nóng)村土地制度革新，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，助力加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。2022年，二十大報告強調(diào)“深化農(nóng)村土地制度改革?！边M一步鼓勵農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地，賦予農(nóng)民更為自由充分的財產(chǎn)權(quán)益，提高農(nóng)村土地資源利用效率。其實早在2015年就出臺了試點意見，于四川成都、浙江嘉興等多地進行土地改革問題試點探索，2020年進一步擴大了試點范圍，改革試點過程中部分有效經(jīng)驗被寫進新修訂的《土地管理法》。2023年中央一號文件提出進一步探索宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式，進一步探索制度完善。

1 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的法理檢視

1.1 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵

1.1.1 宅基地所有權(quán)

所有制是判斷社會性質(zhì)的重要基準(zhǔn)，基于馬克思法學(xué)理論原理及中國社會的根本性質(zhì)，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于集體。從法律屬性分析，農(nóng)村宅基地兼具私法和公法屬性，具有一定社會屬性，體現(xiàn)在該所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系既規(guī)范于《民法典》等私法性質(zhì)法律，又規(guī)范于《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等公法性質(zhì)法律。根據(jù)《土地管理法》第九條、第十一條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織和村委會經(jīng)營管理，集體行使管理處置等相關(guān)權(quán)益。

1.1.2 宅基地資格權(quán)

村民具有向其所在村集體申請宅基地的資格。根據(jù)《土地管理法》第六十二條的規(guī)定，宅基地的申請資格需要具備一定的條件，在“一戶一宅”原則的指導(dǎo)下，村集體組織成員以戶為單位申請用以居住的宅基地：（1）具有身份資格的村民向村集體申請宅基地是無償?shù)?；?）分配的宅基地使用是無償，無須支付對價；（3）資格權(quán)是有所限制的，“一戶一宅”，對每戶的宅基地面積有相關(guān)規(guī)定。近年來，國家開展資格權(quán)確權(quán)頒證等一系列活動，促進宅基地資格權(quán)的認(rèn)定，為宅基地使用權(quán)的符合條件下的流轉(zhuǎn)奠

定基礎(chǔ)。

1.1.3 宅基地使用權(quán)

《土地管理法》第六十二條鼓勵進城落戶村民有償退出宅基地，村集體盤活利用閑置宅基地。根據(jù)我國《民法典》第三百六十二、三百六十四以及三百六十五條規(guī)定，一般而言，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得方式，一是源于資格權(quán)申請取得村集體的宅基地，二是繼受取得，比如買賣、繼承等；因特殊不可抗力如自然災(zāi)害等原因失去宅基地的應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地，且宅基地使用權(quán)的消滅或者轉(zhuǎn)讓都應(yīng)該辦理登記手續(xù)。宅基地使用權(quán)具有一定財產(chǎn)利益屬性，因此，激活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以促進農(nóng)民財產(chǎn)性收益的增加。

1.2 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的法理檢視

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾對全國境內(nèi)農(nóng)村宅基地開展抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)閑置問題突出，農(nóng)村土地資源利用效率待優(yōu)化，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革勢在必行，需在總結(jié)提煉改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為優(yōu)化閑置宅基地政策以深化農(nóng)村土地制度改革，進而補足短板優(yōu)化制度。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度的法理基礎(chǔ)遵循于憲法所規(guī)定的社會主義公有制原則：農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有是制度的基礎(chǔ)；宅基地資格權(quán)是落實村民的宅基地申請權(quán)，并對申請資格規(guī)則細化，落實資格確權(quán)頒證等政策，是改革的牛鼻子；宅基地使用權(quán)是落實的關(guān)鍵，土地要素的盤活和資源配置優(yōu)化是制度改革重中之重[2]。厘清三種權(quán)利的內(nèi)涵及邊界，房屋所占用的土地的所有權(quán)歸集體，但修建的房屋院落等所有權(quán)歸屋主；宅基地資格權(quán)在法律上的權(quán)能應(yīng)包含宅基地分配權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)與救濟權(quán)等，宅基地資格權(quán)用于保障農(nóng)村居民從集體經(jīng)濟組織獲取宅基地使用權(quán)的身份專屬性；促進使用權(quán)的優(yōu)化流通制度的落地，宅基地資格權(quán)人以外的第三方通過簽訂合同等其他具備法律效力的手段獲取一定期限內(nèi)的宅基地使用權(quán)。這三種權(quán)利的分置構(gòu)建的是“集體享有宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶享有宅基地資格權(quán)—農(nóng)戶或者流轉(zhuǎn)受讓主體享有宅基地使用權(quán)”的“三權(quán)分置”法理結(jié)構(gòu)。

2 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的目前存在的困境

2.1 農(nóng)村宅基地管理權(quán)行使虛化

根據(jù)《民法典》《土地管理法》等法律法規(guī)，宅基地管理職能由村集體經(jīng)濟組織和村委會行使。首先，村民委員會的管理和經(jīng)營遵循“村民自治”的原則，貫穿在對宅基地的各項管理事宜中，包括監(jiān)督、收回、收益和處分等，要體現(xiàn)村集體意志。但宅基地管理權(quán)存在虛化現(xiàn)狀，一方面，村委會對宅基地的劃分統(tǒng)籌規(guī)劃能力有限，且權(quán)能落實無強制執(zhí)行力保障；另一方面，民主性有待提高，農(nóng)村留守情況嚴(yán)重且農(nóng)民普遍缺乏運營及管理經(jīng)驗，部分農(nóng)村村民無暇或形式主義參與關(guān)于宅基地管理經(jīng)營等事項的決議，因此，由村民委員會或村民小組代替決議的情況時常發(fā)生，集體意志未被充分表達。在實踐中，甚至存在基層政府代替村委會行使農(nóng)村宅基地管理經(jīng)營權(quán)益情形，有悖于通過村民民主決議行使的初衷，甚至存在實際控制權(quán)落到了個別村干部手中的情形，致使出現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理權(quán)益行使虛化局面[3]。

2.2 農(nóng)戶宅基地資格權(quán)確權(quán)存爭議

農(nóng)村宅基地資格權(quán)是本村農(nóng)戶基于自己符合特定身份條件而具有的一項身份權(quán)益，由宅基地使用權(quán)演化分割而來。宅基地資格權(quán)的認(rèn)定涉及集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定、戶的認(rèn)定、一戶一宅、限定面積等各方面。因涉及因素較多，農(nóng)戶宅基地資格權(quán)確權(quán)頒證等政策行為在實務(wù)操作中存在較多阻礙，經(jīng)常面臨一些較為棘手的歷史遺留問題。在資格認(rèn)定方面，因集體經(jīng)濟組織初設(shè)取得、因集體經(jīng)濟組織成員繁衍取得、因法定婚姻和收養(yǎng)關(guān)系遷入取得、因法律或政策規(guī)定遷入取得一般爭議不大，但實際上拆遷搬遷等特殊政策性原因遷入往往難以得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村村集體的認(rèn)可。在成員資格喪失方面，死亡、取得其他集體經(jīng)濟組織成員資格、集體經(jīng)濟組織解散等情形也一般被認(rèn)可；但對于實務(wù)中常見的青壯年進城務(wù)工為子女上學(xué)落戶或購房資格等原因遷戶落戶后，留守農(nóng)村父母老去，祖宅難以再住，子女因種種原因后續(xù)想返鄉(xiāng)定居，原祖宅是否能翻新修繕問題仍存在爭議，在各地的試點經(jīng)驗中也有許多不同的處理方式，存在爭議且難以統(tǒng)一。在戶的認(rèn)定方面，分戶問題也易引起爭議，男性成員達到法定結(jié)婚年齡但未婚是否可以單獨遷戶；女性出嫁實務(wù)一般認(rèn)為資格權(quán)消失，但婚后男方隨女方村居住可否認(rèn)定資格等情況也存在較多爭議。

2.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在阻礙

宅基地使用權(quán)在符合條件情況下進行一定程度的變通流轉(zhuǎn)是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度的關(guān)鍵所在。農(nóng)村宅基地使用權(quán)盤活核心是促進流轉(zhuǎn)增加收益，整合農(nóng)村土地資源，因此如何在保障農(nóng)村的社會穩(wěn)定前提下，有條件地放活使用權(quán)是關(guān)鍵，需要綜合考慮各方面因素。而土地要素是農(nóng)民賴以生存、安家立命的根本，因此農(nóng)村土地制度的改革是關(guān)系到每一位農(nóng)民切身利益的根本改變，實踐過程中矛盾突出，如何既能盤活農(nóng)村閑置宅基地又要預(yù)防“下鄉(xiāng)圈地”等不當(dāng)行為的發(fā)生，需要不斷完善細化流轉(zhuǎn)機

制[4]。目前，宅基地使用權(quán)限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，雖然政策層面鼓勵適當(dāng)放活，但是從2015年試點至今并沒有得到國家層面具體系統(tǒng)規(guī)范的法律條文的規(guī)范，沒有出臺專門的法律來調(diào)整規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等問題，目前的規(guī)定仍然較為籠統(tǒng)，而各地的試點面臨問題各不相同，阻礙重重。同時宅基地的流轉(zhuǎn)還面臨手續(xù)較為繁瑣、手續(xù)費用較高等一系列農(nóng)民實實在在需要面對的問題，因此，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)效率并不高，阻礙因

素較多。

3 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實現(xiàn)路徑探析

3.1 提高宅基地管理職能參與度

為解決農(nóng)村宅基地村集體管理職能流于形式虛化問題，促進落實村集體經(jīng)濟組織或村委會發(fā)揮“自治”精神，積極履行管理職能，推動新型農(nóng)村治理，農(nóng)村宅基地的監(jiān)督、收回、處分和收益等各項權(quán)益都要集體參與決議，切實履行決議，健全集體經(jīng)濟組織、村民小組的議事規(guī)則，村委會出臺相關(guān)的規(guī)章制度需經(jīng)過村民集體大會，提高村民實際參與度。宅基地所有權(quán)的使用要體現(xiàn)集體民主意志，決議形成過程中既要保證集體成員的知情權(quán)通知到位；組織村委會人員進行宅基地管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保村都有管理事項“明白人”；注意程序的合法實體合理，建立民主議事程序保障集體大會的有效決議，設(shè)置公示期，保障救濟反饋程序，引入村委會居中調(diào)解機制，促進集體組織更好履職，村集體民主意志更好凸顯[5]。進一步細化宅基地管理規(guī)則，進行規(guī)范化整治，可以通過加強落實對本村宅基地超出標(biāo)準(zhǔn)面積違規(guī)占用的宅基地進行征稅收費等政策措施進行調(diào)整規(guī)范。落實確權(quán)登記制度，明確宅基地所有權(quán)形式的主體唯一性，避免其他機構(gòu)或者組織的過多干預(yù)，地方政府等可進行適當(dāng)指導(dǎo)和建議但需要避免“代辦”行為。通過進一步落實登記確權(quán)等形式進一步規(guī)范和約束農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)。

3.2 明確宅基地資格權(quán)保障功能

推進資格權(quán)確權(quán)頒證制度，進一步完善資格權(quán)認(rèn)定機制，落實資格權(quán)登記制度，合理規(guī)范本村集體村民認(rèn)定方式，合理界定“一戶一宅”面積標(biāo)準(zhǔn)，明確分戶和立戶條件，按照“老事老政策，新事新政策”，妥善處理村集體歷史遺留問題，靈活解決資格權(quán)爭議問題。政策落實過程中農(nóng)村集體中的矛盾具有特殊性，因此需要加大對于村干部的培訓(xùn)指導(dǎo)，發(fā)揮其主觀能動性解決每村每戶可能存在的資格權(quán)確權(quán)的矛盾，進行合理協(xié)調(diào)和引導(dǎo)。

健全資格權(quán)確權(quán)機制的同時需完善資格權(quán)退出機制，可以建立資格權(quán)有償退出機制和資格權(quán)退出反悔機制，落實宅基地資格權(quán)的保障功能，原農(nóng)村集體組織成員后因進城務(wù)工等原因退出原村集體可以申請有償退出機制，如若反悔則有相應(yīng)的反悔機制，符合一定條件則可以重新申請資格權(quán)，但原先獲得補償應(yīng)合理退回，給失地農(nóng)民一個機會再次“葉落歸根”、建設(shè)鄉(xiāng)村家園的機會。資格權(quán)的確權(quán)加大保障規(guī)范力度，同時，健全有償退出以及符合條件重新申請機制的協(xié)調(diào)機制[6]。

3.3 激活使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制內(nèi)生動力

作為宅基地“三權(quán)分置”改革中的核心問題，如何在保障村民居住權(quán)的前提下，整合本村集體土地資源，統(tǒng)一規(guī)劃集約規(guī)劃、合理利用，將統(tǒng)籌后結(jié)余的宅基地，以及部分本村村民自愿退出放棄老宅等情形收回的宅基地進行盤活流轉(zhuǎn)是重中之重。參考借鑒海南農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點經(jīng)驗，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策滿足農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的用地需求。農(nóng)民從盤活宅基地使用權(quán)中真的吃到甜頭，提高了經(jīng)濟收益便會更為積極地推進流轉(zhuǎn)機制，形成良性循環(huán)，尤其是在鄉(xiāng)村旅游資源豐富地區(qū)，促進農(nóng)村土地資源整合，激活使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制內(nèi)生動力[7]。

使用權(quán)流轉(zhuǎn)底線紅線問題需牢抓，不僅要嚴(yán)格控制整村撤并，嚴(yán)打強制流轉(zhuǎn)宅基地行為，不得強迫農(nóng)民“進城上樓”，堅守“自治”原則，尊重村民真實意愿才是保障農(nóng)民的基本權(quán)益的底線。同時，堅決防止借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地等不當(dāng)行為，引發(fā)“變相圈地”等違背政策本意的行為的發(fā)生，違背農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策改革的初衷。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革任重而道遠，需總結(jié)試點經(jīng)驗不斷完善健全機制。

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