[收稿日期] 2024-02-16

[作者簡介]劉越，上海立達學院副教授，研究方向：老年學與銀發(fā)經濟。

[摘要]人口老齡化趨勢的逐漸加深和老年人對特定產品及服務的需求不斷增長，為銀發(fā)經濟創(chuàng)新發(fā)展提供了挑戰(zhàn)和機遇。本文以國際視野下的銀發(fā)經濟發(fā)展為視角，將國外銀發(fā)經濟演變歸納為從“社會壓力到經濟活力”的認識轉變、從“寡頭推進到多元并進”的機制轉變、從“物理調整到數智融合”的技術轉變、從“條塊分割到部門協同”的政策轉變，并重點論述其政府戰(zhàn)略舉措及其作用，結合中國國情，探討我國銀發(fā)經濟的需求側、供給側和支撐面上存在的問題，提出保障銀發(fā)群體經濟安全、發(fā)展特色適老產品品牌、推進養(yǎng)老服務體系建設、完善銀發(fā)產業(yè)扶持政策等促進我國銀發(fā)經濟全面、有序、健康發(fā)展的路徑建議。

[關鍵詞] 銀發(fā)經濟；人口老齡化；國際視野；發(fā)展戰(zhàn)略；政府行為

[中圖分類號] F062.9? ［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1000-4211（2024）02-0022-15

一、引言

隨著我國社會經濟的快速發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生水平的穩(wěn)步提升，以及最初的“嬰兒潮”一代陸續(xù)步入退休年齡，人口老齡化將成為我國相當長一段時期的社會發(fā)展趨勢和基本國情（馬玥，2022）。據國家統(tǒng)計局2022年度人口抽樣調查推算數據統(tǒng)計，我國65歲及以上人口超2.10億，占年末總人口的14.90%，我國已處于中度老齡化社會。人口老齡化程度的逐漸加深加重了社會保障和醫(yī)療保健系統(tǒng)的負擔，但相對的，老年消費者規(guī)模的擴大及其對相關產品和服務需求的日益增長也為銀發(fā)經濟的發(fā)展創(chuàng)造了條件。《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確要求發(fā)展銀發(fā)經濟，開發(fā)適老化技術和產品，培育智慧養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)。為了推動銀發(fā)經濟發(fā)展壯大，豐富適老產品和服務供給，滿足老年人多樣化、多層次需求，不斷增進老年人福祉，國家發(fā)展改革委也面向社會公開征集“推進銀發(fā)經濟發(fā)展”的建議。發(fā)展銀發(fā)經濟是多數國家為應對人口老齡化帶來的經濟機遇而采取的戰(zhàn)略措施，用比較分析法分析不同國家的銀發(fā)經濟發(fā)展戰(zhàn)略和實施過程，歸納典型國家的銀發(fā)經濟發(fā)展特征，可為推進我國銀發(fā)經濟發(fā)展提供理論與經驗借鑒；在此基礎上，從需求側、供給側和政策支撐三個方面，重新審視我國銀發(fā)經濟現狀及問題，探討我國銀發(fā)經濟健康、有序、全面發(fā)展的路徑選擇，以期促進實現老年人幸福健康養(yǎng)老的社會主義美好愿景。

二、研究綜述

盡管各國政府、學術領域乃至社會各界對“銀發(fā)經濟”的界定存有差異，但其所論所涉均涵蓋以養(yǎng)老服務為核心的關乎老年群體衣、食、住、行、醫(yī)、教等基本需求而形成的一系列產業(yè)集群及形態(tài)，都具有產業(yè)輻射面廣、產業(yè)鏈長、涵蓋門類多、業(yè)態(tài)復雜多樣等特性——因此，全文用“銀發(fā)經濟”指稱“為老年人提供商品和服務的經濟活動”，其內涵為涉及老齡產品及服務的所有經濟活動的總稱，外延涵蓋老齡事業(yè)和老齡產業(yè)的全領域（傳統(tǒng)的衣食住行等實物消費和健康、文化、金融等服務消費及文體娛游智慧產品和服務）。

“銀發(fā)經濟”（Silver Economy）一詞起源于20世紀70年代的日本。1973年，日本全國鐵路首次為銀發(fā)老人和體弱者開通“銀發(fā)座椅”（Coulmas，2008）。“銀發(fā)”從此成為專為老年人設計和迎合老年人需求的機構、活動和產品的特稱，如“銀發(fā)工人”、“銀發(fā)住房”、“銀發(fā)就業(yè)機構”和“銀發(fā)市場”等等。

社會學領域對老齡（Aging）問題的關切可追溯至1935年（Kiser，1935）。長期以來，老齡化一直被視為影響社會各領域發(fā)展的挑戰(zhàn)，相關研究集中在其對負面影響及其可預見地對社會保障的財政壓力（Acemoglu和Restrepo，2017）。國際社會對老齡化的普遍關注始于1978年12月14日聯合國大會通過的第33/52號決議，提出隨著老齡人口占世界人口的比重不斷增長，有必要提請全世界關注老齡化這一嚴重問題——此舉引起多國政府和學者的重視。時隔一年，中文學術期刊《社會科學》刊登國內研究成果（李習，1980），《國外醫(yī)學》同年登載了國內醫(yī)學界對“老年學”和“老齡化社會”等概念界定的相關成果（呂維善等，1980）。

對老年人需求帶來的新市場及其蘊含的經濟潛力和發(fā)展機遇的認知，伴隨著老齡化研究和應對老齡化社會實踐不斷加強（Kubiak，2016），社會各界開始探索“積極老齡化”、“健康老齡化”以及“成功老齡化”的路徑（Foster和Walker，2015）。我國學界很快關注到“積極老齡化”，立足國情、借鑒國外、發(fā)展銀發(fā)經濟戰(zhàn)略及舉措等方面的探討不斷增多（陳友華和孫永健，2024）。

銀發(fā)經濟的“國際交響曲”由聯合國第一次老齡問題世界大會上完成（維也納，1982年7月26日～8月6日），通過關于老齡化的第一份國際文書《老齡問題維也納國際行動計劃》（聯合國第37/51號決議認可），奠定了制定應對政策和計劃的國際性基礎。大會認為，老齡問題不僅是發(fā)達國家特有的現象，發(fā)展中國家的人口老齡化無論規(guī)模和速度都將超過發(fā)達國家當時水平。文書包括62項建議，旨在確保老年人獲得經濟和社會保障并有機會為國家發(fā)展作出貢獻：涉及研究、數據收集和分析、培訓和教育，覆蓋健康和營養(yǎng)、保護老年消費者、住房和環(huán)境、家庭、社會福利、收入保障和就業(yè)、教育等領域，文書促進了許多國家的政府、專家學者和社會各界對老齡化關注和政策實施（1982年，我國政府設立“中國老齡問題全國委員會”；90年代中期改為“中國老齡協會”）。

“銀發(fā)經濟”的國際性里程碑是2002年聯合國為回應21世紀工業(yè)化和新興市場化國家面臨的人口老齡化挑戰(zhàn)，就老齡問題通過的《馬德里老齡問題國際行動計劃》（MIPAA）。這份綱領性文件將老齡問題納入全球議程主流，學術界對老年人與發(fā)展、促進老年人的健康和福祉、確保有利的和支助性環(huán)境等一系列問題的探討不斷深入拓展。國際上對老齡化的觀點逐漸改變，日益關注人口老齡化衍生的產品和服務在社會中的結構性再分配體系。我國開始探索銀發(fā)經濟發(fā)展的制度創(chuàng)新，注重老齡政策法規(guī)體系、老年社會保障覆蓋、公共服務質量以及優(yōu)化社會環(huán)境等方面的完善、拓寬、提升。

“銀發(fā)經濟”成為當今社會的一種經濟形態(tài)，客觀因素是老齡化從發(fā)達國家到發(fā)展中國家的迅速蔓延，主觀因素是國際組織對積極應對老齡化的倡導和社會各界的推波助瀾 —— 2014年經濟合作與發(fā)展組織（OECD）與全球老齡化聯盟（GCOA）就“應對人口老齡化的銀發(fā)經濟機遇”發(fā)表了“銀發(fā)經濟作為增長途徑”的五個關鍵性見解，強調必須進行政策改革以應對21世紀的人口變化、建立技術驅動的銀發(fā)經濟生態(tài)系統(tǒng)以支持老齡化的獨特需求、創(chuàng)新金融模式以推動銀發(fā)市場的發(fā)展、改革職業(yè)模式和養(yǎng)老金模式以提升年老者工作參與積極性、建立有力的政策框架以支持社會企業(yè)家對銀發(fā)產業(yè)的投資，將發(fā)展銀發(fā)經濟推升至國家乃至國際層面的戰(zhàn)略。許多國家開始制定銀發(fā)經濟發(fā)展相關戰(zhàn)略，以創(chuàng)造可持續(xù)的經濟增長和就業(yè)機會，發(fā)展銀發(fā)經濟成為各國修復因人口老齡化而導致的經濟秩序失調的可行舉措。2020年，“銀發(fā)經濟”首次出現在中共中央文件（十九屆五中全會提出‘發(fā)展銀發(fā)經濟，推動養(yǎng)老事業(yè)和產業(yè)協調發(fā)展）；2021年，《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出“發(fā)展銀發(fā)經濟，開發(fā)適老化技術和產品，培育智慧養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)”；2022年，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》提出“大力發(fā)展銀發(fā)經濟，發(fā)展壯大老年用品產業(yè)，加強老年用品研發(fā)制造，大力開發(fā)老年生活用品”——國家對“銀發(fā)經濟”的高度重視和銀發(fā)經濟發(fā)展的戰(zhàn)略緊迫性，有力促進了不同學科領域學者對我國銀發(fā)經濟發(fā)展的廣泛探討和深入研究。

三、日本銀發(fā)經濟演進及政府舉措

日本作為全球老齡化程度最高的國家（日本總務省2023年9月數據：65歲以上老年人占總人口比例29.1%，位列世界第一），預計到2040年第二次生育高峰期（1971—1974年）人口（年齡超65歲）將占總人口比例近35%（陳益彤，2024）。我國65歲以上人口占比接近日本28年前水平，中日在銀發(fā)經濟發(fā)展關鍵期（1980年—-20世紀90年代）的人口結構密度和地緣文化等方面的相近性，使其政府舉措對我國銀發(fā)經濟發(fā)展戰(zhàn)略研究具有較大的借鑒意義。

（一）日本銀發(fā)經濟的發(fā)展歷程

1.日本銀發(fā)產業(yè)的地位、形態(tài)、情勢

日本經濟經歷1980年代長達十年的牛市之后資產泡沫開始破滅，反映日本經濟發(fā)展的日經225指數持續(xù)下行（“銀發(fā)經濟”指數成分股的大部分標的在20世紀90年代并未上市，不具備產業(yè)代表性），到2012年前后才緩慢復蘇（2008年金融危機影響至深）——“銀發(fā)經濟”主題指數則提前兩年企穩(wěn)，2010年“銀發(fā)經濟”進入加速增長通道，對整體經濟的貢獻率迅速增加。

日本銀發(fā)產業(yè)服務端上市公司則涉及護理人員人力資源和老年人餐飲等領域，生產端上市企業(yè)則來自三大產業(yè)鏈（國信證券研究報告《老齡化時代下銀發(fā)經濟的投資機會》），一是養(yǎng)老院和老年人住房管理，含老年住宅、付費養(yǎng)老院、醫(yī)療養(yǎng)老中心等十余類；二是與養(yǎng)老院和老年住宅市場相輔相成的服務配套，含護理、康復等；三是護理設備租賃和制造，含護理床、助行器等。服務端上市公司則涉及護理人員人力資源和老年人餐飲等領域。日本銀發(fā)經濟的業(yè)態(tài)情勢是：服務端圍繞老年人衣食住行、康復護理的各類消費場景應運而生，順應老年人健身休閑、文化旅游、金融支持等多方服務需求的產品快速增長；生產端加快數字工具和技術開發(fā)及實施步伐，促進老年勞動力更好地參與生產和分享智慧養(yǎng)老福利。日本適老化產品和服務的供給居世界前列，其發(fā)展方向已逐漸由“適老化”升級轉變?yōu)椤盁o齡感”。

2.日本銀發(fā)經濟演化的主要階段

在日本的人口老齡化進程和經濟格局變遷中，以物質生產為主的制造業(yè)和建筑業(yè)開始加入銀發(fā)經濟行列，促進了銀發(fā)產業(yè)鏈條及其規(guī)?；某醪叫纬桑航洑v了銀發(fā)服務和銀發(fā)產業(yè)發(fā)展，形成了包括服務業(yè)、產業(yè)、金融業(yè)在內的銀發(fā)經濟發(fā)展的路徑。

（1）發(fā)展初始階段——養(yǎng)老需求與養(yǎng)老服務興起（1970年至20世紀80年代）

這一時期的特征是老齡人口不斷增加導致的適老產品及服務的需求為世界石油危機重創(chuàng)下的經濟提供了產業(yè)結構調整空間。日本政府這一階段頒布實施了一系列法律法規(guī)，各級政府的舉措和社會各界的參與推動日本養(yǎng)老服務迅速興起。

養(yǎng)老需求與結構調整——1970年，日本進入輕度老齡化社會，以老年人為主要需求和消費者的產品和服務逐漸出現（彭希哲和陳倩，2022）。1973年，第一次世界性石油危機嚴重沖擊了制造業(yè)為主要經濟支柱的日本經濟，開發(fā)服務業(yè)成為調整產業(yè)結構應對經濟危機的重要路徑，銀發(fā)服務業(yè)正是這一背景獲得新的發(fā)展空間。

法律保障與政策導向——1980年起，日本陸續(xù)出臺《老年人保健法》和《關于確保老年人醫(yī)療的法律》（1982年）、《社會福祉士和介護福祉士法》（1987年）、《高齡老人保健福利推行10年戰(zhàn)略計劃》（“黃金計劃”，1989年），提出實現保健、醫(yī)療、養(yǎng)老服務的一體化，完善“在宅養(yǎng)老”社會志愿體系。這些法律法規(guī)體系和戰(zhàn)略規(guī)劃引導日本銀發(fā)經濟快速發(fā)展。

政府推動社會參與——1985年11月，日本厚生省社會局設置銀發(fā)經濟行業(yè)發(fā)展行政窗口（銀發(fā)服務振興指導室）；1986年6月，內閣府頒布《長壽社會政策大綱》（提出發(fā)展銀發(fā)服務規(guī)劃）；1987年3月，成立民間自治團體“銀發(fā)服務振興會”；1987年，各都道府縣開始成立促進長壽基金會，在資金上扶持私營民間機構參與銀發(fā)服務行業(yè)；1988年，日本建立銀發(fā)服務機構認定制度以保證銀發(fā)服務質量。

日本銀發(fā)服務發(fā)展時期的產品和服務的供給側由市場供應商、互助組織及公共服務合作組織構成，需求側主要來自基本生活、文化娛樂和介護等方面。

（2）產業(yè)整合階段——跨界跨業(yè)融合發(fā)展（20世紀90年代）

1995年，日本在進入中度老齡化社會（老齡人口率突破14%）時逢經濟泡沫破裂 —— 此前，頒布《關于生活輔助用具研究開發(fā)及促進普及的法律》（1993年）以確保老年人能夠更好在居家養(yǎng)老，頒布《中心建筑法》（1994年）推動老年住宅發(fā)展和無障礙化設計，特別是制定了“新黃金計劃”《新老年人保健福祉推進十年戰(zhàn)略》（1994年）；引導日本銀發(fā)經濟快速發(fā)展并使其在日本整體經濟的貢獻率迅速增加。強化公共福利設施基礎建設促進良性循環(huán)并解決老齡化問題成為產業(yè)經濟發(fā)展的重要一環(huán)，各地政府積極改建養(yǎng)老福利設施，大力促進養(yǎng)老護理和旅游業(yè)發(fā)展。新興養(yǎng)老產業(yè)與養(yǎng)老服務為經濟提振注入活力，日本“銀發(fā)經濟”指數于2010年企穩(wěn)走強，先于日經225指數兩年（2012年）走出低谷。

1996年頒布《老齡社會對策大綱》直到2000年推進“長期護理保險制度”期間，日本完成了從政府購買和財政援助等方面的政策建構，并破除了社會團體和個人介入銀發(fā)產業(yè)的限制。以養(yǎng)老院建設、適老改造和無障礙公共設施改造等為核心的產業(yè)獲得發(fā)展機遇并與銀發(fā)服務接軌，奠定了銀發(fā)經濟領域擴張和拓展的基礎。民間資本開始關注養(yǎng)老領域，吸引大批民間制造業(yè)、服務業(yè)、金融業(yè)進入養(yǎng)老領域。

（3）全方位發(fā)展階段——大格局逐漸形成（2000年至今）

日本《介護保險法》于2000年開始實施（1997年制定），以其為核心的長期護理體系經歷了5次改革：2005年改革加強“護理預防”應對老年人日益增長的對“支援”和“護理”需要，2008年改革強調“監(jiān)督與管理”以規(guī)范不法規(guī)行為；2014年改革加強養(yǎng)老的綜合性和養(yǎng)老、醫(yī)療和介護之間的協調并保障介護人才隊伍穩(wěn)定，促進服務質量的提升、抑制保費的過快增長；2017年改革重視“介護狀態(tài)重度化的預防”和“高齡老人自立支援”，以很好地適應養(yǎng)老服務發(fā)展的新情況和新需求（陳娜和王長青，2019）。

長期護理制度的不斷改革完善，使更多營利性私營企業(yè)和非營利性社會組織參與到養(yǎng)老照護產業(yè)。介護保險負擔老年人90%介護費用，把12種生活輔助用具租賃與5種生活輔具購買納入保險支付范圍，促進了生活輔具產業(yè)的發(fā)展（和君健康養(yǎng)老事業(yè)部，2019）。

日本養(yǎng)老照護產業(yè)成為日本銀發(fā)經濟的重要組成部分，也成為刺激日本經濟發(fā)展的主要動力。長期護理保險制度推行的當年，銀發(fā)經濟市場規(guī)模便從5，267億日元（1989），快速增長至3.6兆日元（2000）；到2014年，市場規(guī)模突破了9兆日元；預計到2025年，市場規(guī)模將成倍增長，將增至18兆日元以上。

（二）日本政府在銀發(fā)經濟發(fā)展中的作用

日本政府在銀發(fā)經濟發(fā)展中出臺的政策旨在應對老齡化壓力，并非旨在規(guī)劃“銀發(fā)經濟”為某種形態(tài)；以下均使用日本政府的“行動”而非“戰(zhàn)略”。

1.行動的基礎——托底性養(yǎng)老保障制度不斷完善

日本政府在銀發(fā)經濟初期行動的基礎，是人口老齡化到來之前就已建立起來的法律體系和行動規(guī)劃。《國民健康保險法》（1958-1959）和《國民年金法》（1961）實現醫(yī)療保險和養(yǎng)老金的全面覆蓋，《老年人福利法》（1963）進一步擴大了對老人的社會援助的社會化（Nakatani，2019）。這些托底性養(yǎng)老保障構成日本進入老齡化社會之初（1982-1989年）推出“健康老齡化”項目和國民健康保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、看護保險等社會保障制度的地基和支撐，老年人得到必要的資金保障使銀發(fā)經濟由單純服務業(yè)向生產與服務的兩側擴展。

2.行動的持續(xù)性——從“黃金計劃”到“新黃金計劃”

日本政府關乎銀發(fā)經濟的規(guī)劃性動作始于為保障老年人社會福祉制定的“黃金計劃”《高齡老人保健福利推行10年戰(zhàn)略計劃》（1989年），同年實施的《社會福祉士及介護福祉士法》（1987年頒布）則標志著日本養(yǎng)老服務業(yè)人才培養(yǎng)體系和官方認證機制的形成，確立了養(yǎng)老服務隊伍專業(yè)化發(fā)展方向和護服務人員（介護福祉師和社會福祉師）國家資格考試制度。1994年，日本出臺“新黃金計劃”《新老年人保健福祉推進十年戰(zhàn)略》，隨之將“銀發(fā)人力資源中心”納入法律認可（1995）并頒布了《老齡化社會對策基本法》，強調通過提高老年人工作參與積極性和確保多樣化的工作機會、建立全面提供適當醫(yī)療衛(wèi)生服務和福利服務的制度、確保終身學習機會、促進適合老年人順利使用的公共設施的發(fā)展等措施以推進經濟社會健康發(fā)展。

3.行動的里程碑——從《介護保險法》到長期護理體系改革

日本政府在銀發(fā)經濟發(fā)展中的標志性策略是《介護保險法》實施以來，通過對長期護理體系的一系列改革，不斷加寬、加長、加強著銀發(fā)經濟的范疇輪廓、產業(yè)鏈條、連接網絡——僅就長期護理體系最近一次改革（2017年）的次年（2018年）而言，日本居家護理服務機構數量便達到43，333家（參考《護理服務設施/事業(yè)所調查》），為《介護保險法》實施之前十年的40多倍（1990年1，078家）。

長期護理體系促進了日本銀發(fā)經濟中的生產要素所有權和產品分配權的重塑，供給側兩端（服務端和生產端）在新開拓的護理保險市場中交叉和重組，將銀發(fā)經濟推向邊界更加模糊、領域越發(fā)寬廣、競爭更加充分的產業(yè)格局，大力促進了銀發(fā)產業(yè)的全方位發(fā)展和市場規(guī)模的迅速擴大。此外，長期護理體系改革推進了各地政府因地制宜地推動以社區(qū)為單位的醫(yī)療護理合作體系，吸引民間資本參與銀發(fā)經濟的方方面面，營造具有公共性格的銀發(fā)經濟氛圍。

4.行動的新靶向——從智慧養(yǎng)老到積極養(yǎng)老

日本銀發(fā)經濟已經形成了較為成熟的商業(yè)體系，在商品消費上，有細致入微的商業(yè)服務和精益求精的商品；在場景打造上，關切老年人的心理狀態(tài)；在客群細分上，注重年齡段和多元化的價值觀及個體偏好。在AI技術不斷發(fā)展的進程中，日本政府加強對提供老年人產品服務行業(yè)尤其是智慧養(yǎng)老服務行業(yè)的稅收減免政策（如初創(chuàng)企業(yè)在開發(fā)老年人使用的夜燈、緊急呼叫設施等智能家居設備時，可以申請政府的研發(fā)補助資金），對“智慧型”產品和服務給予在稅收優(yōu)惠和補貼。日本企業(yè)更加重視養(yǎng)老輔助機器人、網絡服務、VR技術、監(jiān)控設備領域的研發(fā)和投入。

2021年4月開始實施的《老年人雇傭安定法》（修訂）要求企業(yè)為希望工作到70歲的員工提供機會，還設立“繼續(xù)雇傭補貼金”激勵企業(yè)繼續(xù)雇傭老齡員工。修訂后的《老年人雇傭安定法》主觀上為緩解養(yǎng)老金財政緊張等問題（將退休年齡從65歲推延到70歲，并將伴隨人口壽命增長繼續(xù)推延），客觀上既有滿足有事業(yè)情懷且身體健康的老人群體再就業(yè)意愿（使其老年生活從“享老”方式轉向“樂老”模式），也通過增加了部分老年人可支配收入以保障養(yǎng)老產品及服務供需兩側；其對“積極養(yǎng)老方式”的促進作用毋庸置疑。日本在探索適合老年人就業(yè)的路徑方式并努力打造“終生勞動”制度的社會環(huán)境（丁英順，2019），修訂后的《老年人雇傭安定法》是否得以促進此愿景之實現則有待檢驗。

四、歐美國家銀發(fā)經濟的演進及政府舉措

日歐盟委員會早已注意到了銀發(fā)經濟對創(chuàng)造就業(yè)和提升經濟的作用，愛爾蘭、法國和西班牙等國實施了推動銀發(fā)經濟發(fā)展的國家或地區(qū)戰(zhàn)略；美國國家科技委員會技術委員會下設機構發(fā)布了《支持人口老齡化的新興技術》，Intel公司等業(yè)已實現或進行銀發(fā)產業(yè)線的轉型及發(fā)展。

（一）歐盟及其成員國的銀發(fā)經濟

歐盟嬰兒潮群體總體上比之前的群體更健康、所持有資本及受教育程度比更好，老齡產品和服務需求的質量就越高（Klimczuk，2016），使得促進積極健康老齡化比以往更加重要。迄今為止，歐盟有關銀發(fā)經濟的倡導常以積極應對老齡化政策中的一個發(fā)展目標或戰(zhàn)略而被強調；《歐盟基本權利憲章》第25條承認并尊重老年人過上有尊嚴的生活以及參與社會和文化生活的權利，此即歐盟應對人口老齡化的決策基調。

2007年，歐盟理事會通過《歐洲人口變化的機遇和挑戰(zhàn)：老年人對經濟和社會發(fā)展的貢獻》，指出老年人對某些產品和服務的需求不斷增長，強調增加老年人積極參與的可能性。老年人作為積極的形象逐漸出現在公眾視野，為銀發(fā)經濟創(chuàng)新發(fā)展提供了機會。歐洲議會和歐盟理事會將2012年指定為歐洲積極老齡化和代際團結年，并引入“積極老齡化指數”用于衡量老年人獨立生活、參與有償就業(yè)和社會活動的水平，以及他們積極老齡化的能力——新興并充滿活力的銀發(fā)經濟成為經濟的主要驅動力之一，這一觀點逐漸被認可。

歐盟委員會于2018年再次解釋銀發(fā)經濟概念，將其視為滿足50歲及以上人群需求的所有經濟活動的總和，包括他們直接購買的產品和服務以及因此消費而產生的進一步的經濟活動。據2018年歐盟委員會進行的一項關于銀發(fā)經濟（50歲及以上人群）的研究，2025年歐盟銀發(fā)經濟對GDP的貢獻將達到6.4萬億歐元和8800萬個就業(yè)崗位，相當于歐盟GDP的32%和歐盟就業(yè)的38%；歐盟于2070年的老齡化總成本將占歐盟GDP的26.7%。銀發(fā)經濟在創(chuàng)造就業(yè)機會和提升經濟增長點方面發(fā)揮著重要作用，相關概念或模式逐漸為歐盟社會各界探討。

發(fā)展銀發(fā)經濟已經成為歐盟社會和文化進步的標志，一些成員國也實施了相關的推動銀發(fā)經濟發(fā)展的國家或地區(qū)戰(zhàn)略。愛爾蘭提出智能老齡化戰(zhàn)略，通過實施相關政策確保智能老齡化產品和服務為創(chuàng)造新業(yè)務、增加出口和就業(yè)提供平臺；法國簽署了一項銀發(fā)產業(yè)發(fā)展協議，旨在將銀發(fā)經濟作為一項產業(yè)活動來構建，并創(chuàng)建一個具有相當規(guī)模的市場，以促進能夠產生價值的法國產業(yè)的發(fā)展；西班牙將部分與老年人有關的服務政策和戰(zhàn)略委托給了老年人和社會服務研究機構。該機構通過制定相關方案促進積極老齡化，嘗試采用信息和通信技術解決方案以延長老年人的獨立生活，以及促進老年人的國內旅游和經濟活動。

整體而言，盡管人口快速老齡化和預期壽命延長趨勢，導致長期護理需求、醫(yī)療保健和養(yǎng)老金系統(tǒng)的壓力多重增加，歐盟已經找到了一條發(fā)展新業(yè)務、新就業(yè)和新合作的形式以及促進社會經濟發(fā)展的機會。歐盟理事會在“人口挑戰(zhàn)-未來之路”的結論中，呼吁各成員國加強知識基礎，在經濟與需求平衡的基礎上理解并提高對銀發(fā)經濟的重要性以及其產生的積極的整體影響的機會的認識。

（二）美國的銀發(fā)經濟

美國政府很少使用“銀發(fā)經濟”一詞，但很早就關注到了老年人群體?！渡鐣Ｕ戏ā罚?935）確立了社會保障制度，此后很長一段時期老人收入被描述為“三足鼎立”（社會保障、養(yǎng)老金、個人儲蓄）。美國《醫(yī)療保險法》、《醫(yī)療補助法》和《美國老年人法案》（1965）塑造和定義了美國應對日益增長的老年人口的方法依據（Hudson，2016）。1973年修訂的《老年人法案》強調建立全國性老齡服務網絡（Niles-Yokum和Wagner，2018），網絡由聯邦、州和地方機構組成，通過規(guī)劃和提供服務幫助老年人在家中和社區(qū)能夠獨立生活。截至2023年7月，美國已經建立了由56個州老齡機構、618個地區(qū)老齡機構、近20，000個服務提供者、281個部落組織和代表400個部落的夏威夷原住民組織，共同構成的全國性老年人綜合服務網絡體系。

美國社會對老年需求認識的日益加深，村對村網絡、綠屋計劃、長者聯合宿舍等特色養(yǎng)老社區(qū)逐漸發(fā)展并成熟。企業(yè)和投資者很早就注意到老年人口增加帶來的發(fā)展?jié)摿Γ袌龅尿寗哟龠M極其細化的養(yǎng)老服務分工。市場為居家養(yǎng)老提供了包括短期聘用護理人員的個人護理服務、提供財務支持的資金管理服務、支持出行的交通工具購買和志愿者護送服務等等；為社區(qū)養(yǎng)老提供獨立住房（房屋或公寓）、輔助生活和熟練的護理、醫(yī)療保健服務和娛樂計劃；對仍有工作意愿的老年人，聯邦授權一個明確針對低收入老年人的就業(yè)計劃——老年社區(qū)服務就業(yè)計劃（SCSEP）——為55歲及以上的失業(yè)低收入成年人提供培訓、就業(yè)安置援助和其他支持服務（將老年人安排到當地的合作組織，獲得工作經驗和工作技能并給予工資補貼直到退出計劃）。

在美國銀發(fā)經濟的發(fā)展進程中，政府部門和企業(yè)界都其代表性成就。美國國家科技委員會技術委員會下設的支持老齡成人的技術研發(fā)特別工作組為保障老年人的主要功能能力，即獨立生活的能力、認知能力、溝通和與社會聯系的能力、個人行動能力、交通出行能力、獲得醫(yī)療保健的能力，鑒于新興技術解決老年問題的可行性，通過研究技術的潛力以保持老年人健康、獨立和社會參與，最大限度地提高美國老年人的獨立性，發(fā)布《支持人口老齡化的新興技術》（2019）并提出了相對應的新興技術發(fā)展方案。Intel公司認識到老齡化帶來的經濟發(fā)展機會并著手銀發(fā)產業(yè)線發(fā)展的企業(yè)，實現了從芯片公司到技術和醫(yī)療保健公司的轉型。

五、國外銀發(fā)經濟發(fā)展的演變特征

縱觀國際社會從被動應對老齡化壓力，到積極推進銀發(fā)經濟發(fā)展的一系列轉變過程，可歸列為四大方面：

（一）從“社會壓力”到“經濟活力”的認識轉變

老齡化過去常被認為是社會問題或挑戰(zhàn)，老年人口的增加會對醫(yī)療保健和預算等方面帶來額外的負擔。醫(yī)療保險和養(yǎng)老金制度的完善不斷提升老年群體的經濟水平，其生活方式和消費行為都發(fā)生了重大改變。人口老齡化影響著醫(yī)療、社會、經濟、家庭，充分理解人類文明的許多方面有利于發(fā)展新型社會樣態(tài)。對成功老齡化、健康老齡化和積極老齡化等老齡化模式探索，體現了老齡化意識形態(tài)的科學定位（López-López和Sánchez，2020）。老齡化進程的不可避免和不可逆轉特征已經成為國際共識，許多國家關于銀發(fā)經濟的戰(zhàn)略都將老年人視為資源與財富，既為社會做出貢獻也為創(chuàng)新就業(yè)機會并促進經濟的發(fā)展提供可能（Lipp和Peine，2022）?！般y發(fā)經濟”概念涵蓋了不同種類及其相互聯系，老年群體日益成為勞動力市場的重要資產；同時，日益增長老齡產品及服務需求又推進了經濟增長和市場結構改革。

對老年概念的理解趨向多維化，個體是否處于老年狀態(tài)的判斷從單純物理或生物劃分擴展到心理、社會和經濟多角度（Moody和Sasser，2018）。各國銀發(fā)經濟發(fā)展戰(zhàn)略中逐漸認識到老年群體的特殊性，供給側根據不同類型老年群體的需要提供相應的產品和服務（Niemczyk，2023）。銀發(fā)經濟發(fā)展戰(zhàn)略強調對不同類型的群體制定適當的、可調整的、高精準度的定位戰(zhàn)略，建立更加靈活的、對老年人友好的生活場所、工作場所和社區(qū)場所。

（二）從“寡頭推進”到“多元并進”的機制轉變

各國與銀發(fā)經濟相關戰(zhàn)略舉措的初衷，大都為應對老齡化需求強調完善醫(yī)療保健市場和長期護理機制。老年群體的不斷增加及其對相關市場需求的多樣化，導致銀發(fā)經濟擴展到多個不同質的細分市場，如健康、住房、教育、服務、交通、投資、旅游、休閑娛樂和新技術等領域。銀發(fā)經濟的蓬勃發(fā)展和多元并進，數字健康、無障礙住房、老年友好大學、服務機器人、自動駕駛汽車等新興技術和服務的開發(fā)（Le?na-Wierszo?owicz，2018）為創(chuàng)造老年人友好的無障礙環(huán)境提供了解決方案（Bogataj等，2023）。應對老齡化逐漸融入城市化進程，建立老年人友好城市對生活環(huán)境、工作環(huán)境、交通系統(tǒng)、社區(qū)空間、購物設施、公共機構等環(huán)境提出了更高的無障礙要求，促進銀發(fā)經濟與城市文明共同發(fā)展。

然而，銀發(fā)經濟市場的多元化發(fā)展依賴于勞動力市場與消費者市場的平衡，有必要制定相應政策以保障勞動力市場的供給與銀發(fā)群體的消費潛力。OECD強調人口老齡化和服務相對價格上漲等長期趨勢對政府預算繼續(xù)增加的壓力（受不可控外力沖擊的債務融資臨時支持計劃導致公共債務負擔進一步增加）；倘若不改變現行政策、公共服務標準和福利、公共債務比率，經合組織中等收入國家的財政壓力在2021—2060年間增加近8個百分點——有必要繼續(xù)進行勞動力市場和退休政策的改革，以提高銀發(fā)群體的生活水平并緩解未來的財政壓力。

（三）從“物理調整”到“數智融合”的技術轉變

各國政府日益強調技術和創(chuàng)新是應對不斷增加的老年人群體可能構成的挑戰(zhàn)的潛在解決方案（Zsarnoczky，2016），努力嘗試將技術和創(chuàng)新能力轉向與應對人口老齡化挑戰(zhàn)和機遇相關的更具經濟效益和社會效益的領域；不同于以往為解決老年人生活問題而提供的如增加護理人員服務市場、改善生活場所結構等物理調整方案。老年技術創(chuàng)新已然成為銀發(fā)經濟的重要生產力，信息和通信技術、大數據處理技術與人工智能技術可幫助老年人提高生活質量，過上無障礙的、獨立自主的生活。技術創(chuàng)新作為維持老年人健康和認知的潛在解決方案備受重視，在電子醫(yī)療、遠程護理、智能家居等方面規(guī)模性和系統(tǒng)性顯現出巨大的市場潛力，顯著節(jié)約經濟成本并提升醫(yī)療、長期護理和老人日常生活的效率。引入新技術可以滿足老年人多個層面的需求，例如通過物聯網，老年人可以繼續(xù)住在家里，同時通過各種連接的傳感器監(jiān)控他們的健康狀況（Majumder等，2019），或者通過可穿戴傳感器技術實現對銀發(fā)群體遠程的隨時的健康監(jiān)測（Al-Khafajiy，2019）；其他可能性包括幫助跟蹤老年人生命體征的移動健康應用程序（Lee等，2023）、護理機器人（Vercelli等，2018）等新型信息通信技術產品。

一些國家的政府部門和公司企業(yè)認識到，將技術引入到解決老年人生活、工作和社區(qū)場所的同時，必須消除用戶群體的技術使用壁壘和數字鴻溝；否則，會導致更大的代際差距，從而影響社會與經濟的可持續(xù)性與包容性（José等，2024）。社會數字化會導致老年人晚年生活經歷的根本性變化，用戶參與、參與式設計和共同創(chuàng)造是老年技術設計的必要條件；有關老齡化的技術議程仍偏向于新技術和創(chuàng)新，對老齡化和技術的生產者與開發(fā)者不應當只將注意力集中在接受度或影響力作為先驗定義的品質上——它們既要適合老年人對產品的技術性需求，也要適宜老年人操作使用的技能素養(yǎng)，應創(chuàng)作適合老人群體可接受的能力與技術技能可達到水平的產品。

（四）從“條塊分割”到“部門協同”的政策轉變

銀發(fā)經濟是一個與人口老齡化休戚相關的經濟體系，相關政策重在平衡將要老去和已經老齡化的一代所需的產品和服務的生產、分配、銷售、消費領域——重中之重是重新塑造生產要素的所有權以及產品和服務的分配權，既需要有法律法規(guī)明確與銀發(fā)經濟相關的產品和服務在社會中的分配關系，也需要有相應的措施保障政策的重新調整和部門間的共同治理（Klimczuk，2021）。此外，還要為部分分散化的銀發(fā)經濟子市場提供專門性的政策支持，為部分系統(tǒng)性的銀發(fā)經濟子市場提供的綜合性政策指導。各級政府以各種跨部門的協同合作支持和公共、商業(yè)、非政府組織和非正規(guī)部門實體的積極參與，是銀發(fā)經濟實現產業(yè)結構升級和快速、健康、有序、全面發(fā)展的必要條件。銀發(fā)市場中有相當一部分屬于公共領域，也為更有效的利用公共投資來培育銀發(fā)市場和提高經濟增長潛力創(chuàng)造了機會。

為推動積極老齡化和技術驅動服務的研究，使銀發(fā)群體過上獨立自主的生活，進一步提高區(qū)域創(chuàng)新能力和可持續(xù)增長，歐盟與波羅的海地區(qū)合作資助了OSIRIS項目。參與該項目的波羅的海地區(qū)國家有愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、芬蘭、丹麥和圣彼得堡，旨在開發(fā)一個名為“數字銀發(fā)中心”的集體智慧平臺促進平臺參與者之間的知識交流、協作和共同創(chuàng)造，為銀發(fā)群體面臨的挑戰(zhàn)提供創(chuàng)新技術解決方案。在數字銀發(fā)中心集體智慧平臺的設計和建設中，有四重螺旋主體參與到項目的創(chuàng)建、運營、管理和使用過程，具體包括公共部門、私營部門、專家學者和銀發(fā)群體。該平臺的有效實施與運營依賴于預期的責任是否能夠在不同主體之間進行合理分配與落實，這既強調了跨國組織的有序合作，也對跨部門組織之間的協同共建提出了更高的要求（Butt，2023）。

六、對我國銀發(fā)經濟發(fā)展的啟示

我國人口老齡化速度過快且規(guī)模過大，從社會層面看是壓力，從經濟角度看是機會，從全球老齡化進程與經濟發(fā)展走向看，則為一個具有充分的國外借鑒和國際發(fā)展空間的經濟領域。國外銀發(fā)經濟的發(fā)展歷程，特別是日本政府在其中出臺和實施的一系列政策及舉措，對中國銀發(fā)經濟發(fā)展大有可借鑒；但是，絕不可以按部就班——避免過多曲折的戰(zhàn)略抉擇來自超越前車之鑒：國家政策層面，要側重鋪就終身幸福的社會主義之路；區(qū)域及地方層面，當著眼于銀發(fā)產業(yè)之特色發(fā)展。

（一）發(fā)展特色適老產品品牌

發(fā)展特色適老產品品牌對解決銀發(fā)產品及服務的供給規(guī)模不足和質量良莠不齊問題具有較好的針對性，不僅需要生產端和服務端企業(yè)的努力，也需要政府及社會各界的參與：

首先，向銀發(fā)經濟產業(yè)轉型的企業(yè)與生產廠商應做好市場定位研究。深入了解不同年齡段、不同收入水平、不同身體狀況的老年群體在健康、生活、文化和社交等方面的需求，結合銀發(fā)市場的供需結構確定相應的品牌定位，并提供精準化的適老產品供給。

其次，應注重保障適老產品的質量。企業(yè)應當建立規(guī)范的質量控制體系，在生產、檢驗、測試適老產品的過程中，嚴格按照國家標準執(zhí)行，以確保產品在安全性、可靠性和性能方面符合法律法規(guī)要求。建立便捷、快速的顧客反饋渠道，迅速解決問題并改進產品。

再次，各級政府應努力促進跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨企業(yè)的合作與創(chuàng)新。老年人的需求往往不僅涉及一個領域，還涉及醫(yī)療、健康、居住、社交等多個銀發(fā)經濟子市場。促進不同區(qū)域和不同行業(yè)的企業(yè)的知識共享和聯合研究開發(fā)適老產品及服務擔當，建立跨領域的合作生態(tài)系統(tǒng)以滿足老年群體多樣化需求。

最后，積極回應老年群體科技創(chuàng)新需求。政府部門和企業(yè)機構都應密切關注科技趨勢，支持和開發(fā)符合老年人需求的創(chuàng)新產品：包括智能健康監(jiān)測設備、智能養(yǎng)老監(jiān)護設備、智能家居解決方案等等；在開發(fā)創(chuàng)新適老產品時，也應將老年人能力納入考慮，確保新開發(fā)產品的可操作和便捷性，避免加重老年人“數字鴻溝”。

（二）推進適老服務體系建設

針對銀發(fā)服務供給不足和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，在高質量全覆蓋的適老服務體系建設的推進中關注以下方面：

在銀發(fā)群體養(yǎng)老服務方面，繼續(xù)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務機構。推動集中運營和標準化管理，建立一批標準化、專業(yè)化的養(yǎng)老照護人才隊伍；強化社區(qū)居家養(yǎng)老服務能力，培育與發(fā)展“互聯網+養(yǎng)老服務”新模式，引導有條件的養(yǎng)老服務機構利用大數據、人工智能技術為老年群體提供一站式便捷服務。

在銀發(fā)群體醫(yī)療服務方面，加快推進老年醫(yī)療和康復護理建設。鼓勵相關醫(yī)療服務向社區(qū)層面延伸，鼓勵為老人提供上門醫(yī)療服務；大力發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結合的服務模式，提倡社區(qū)養(yǎng)老機構與周邊醫(yī)療機構開展相關合作，推進“互聯網+醫(yī)療服務”；完善信息管理系統(tǒng)，實現老年群體的健康數據共享，追求高質的醫(yī)療服務體系建設。

在銀發(fā)群體金融支持服務方面，繼續(xù)推進第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展。引導金融機構開發(fā)科學規(guī)范的符合銀發(fā)群體特點的理財、信托、基金等金融服務產品，嚴厲打擊可能出現的虛假宣傳、張冠李戴、引誘高風險投資等非法行為，促使銀發(fā)群體消費者對金融服務產品保持正向積極的心理預期。

在銀發(fā)群體文體休閑方面，強調擴大老年文化服務供給。改擴建老年公共文體活動場所，加快推進公共環(huán)境無障礙和適老化改造；促進銀發(fā)旅游的發(fā)展，以確保老年人可以更好地參與體育健身和享受休閑活動；探索實施針對銀發(fā)群體的教育計劃和項目，使銀發(fā)群體能夠融入工作，使身心能力保持在最佳狀態(tài)，并根據自身條件獲得技能和能力，產生滿足需求的持續(xù)收入。

（三）完善銀發(fā)產業(yè)扶持政策

現行銀發(fā)產業(yè)扶持政策的不健全是銀發(fā)經濟發(fā)展的制約因素，應注重建立系統(tǒng)性和科學性的扶持政策體系，確保相關戰(zhàn)略及舉措在銀發(fā)產業(yè)的方方面面都得以發(fā)揮其應有的作用：

在政策結構方面，注意不同部門間的政策協調。銀發(fā)經濟涉及醫(yī)療、文化、金融、住房、交通等多個子市場，應注重相關扶持政策的協調性，以完善銀發(fā)市場相關的法律法規(guī)和政策體系，建立良性的銀發(fā)經濟扶持政策發(fā)展格局，引導不同類型的不同子市場的政策資源的合理配置；實現銀發(fā)經濟子市場的分類分層協同發(fā)展，避免銀發(fā)經濟扶持政策在結構上的重疊或沖突。

在政策過程方面，強化銀發(fā)產業(yè)監(jiān)測機制。老齡化是一個動態(tài)的過程，需要全過程動態(tài)管理；做好銀發(fā)經濟發(fā)展評估，結合銀發(fā)市場的供需結構制定相關政策釋放銀發(fā)經濟的發(fā)展?jié)摿?，避免適老產品和服務的結構性錯配導致的資源浪費問題。在政策過程中充分發(fā)揮和強化政府在銀發(fā)經濟發(fā)展中的主導性和統(tǒng)籌性作用，建立包容性的銀發(fā)經濟發(fā)展治理格局。

在政策內容方面，注重激發(fā)實體企業(yè)參與開發(fā)銀發(fā)新產品和新服務的動力。制定金融支持和稅收激勵政策，通過相關補貼和稅收減免舉措鼓勵企業(yè)向銀發(fā)產業(yè)轉型。提高企業(yè)向銀發(fā)市場轉型效率，在精簡銀發(fā)市場準入程序的同時，確保有適當的銀發(fā)產品質量標準監(jiān)管，以保障老年人的合法權益。設立銀發(fā)經濟創(chuàng)新基金，支持致力于通過技術創(chuàng)新賦能優(yōu)質銀發(fā)產品和服務發(fā)展的企業(yè)。對于銀發(fā)市場中屬于公共領域的部分，各級政府應有效利用公共投資以滿足老年人對公共設施、基礎服務和健康保障等日益增長的需求；同時，制定對農村地區(qū)的銀發(fā)產業(yè)扶持政策，緩解因市場規(guī)律導致的城鄉(xiāng)銀發(fā)產業(yè)不平衡的矛盾。

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Research on the Development of Silver Economy under the International Perspective

Liu Yue

（School of Finance and Economics， Shanghai Lida University， Shanghai 201609）

Abstract： The deepening trend of population aging and the increasing demand for specific products and services among the elderly present both challenges and opportunities for innovative development in the silver economy. It discussed the issue of silver economy development from an international perspective， clarified the main stages of the evolution of Japan's silver economy， and focused on its governmental strategic initiatives and their roles; combined with the analysis of the changes in the development of the silver economy in Europe and the United States， the evolution of the silver economy in foreign countries is summarized into the mentality change from social pressure to economic dynamism， the step change from development of a few contents to development of multiple contents， the morphological change from physical adjustment to digital and intellectual integration， and the modal change from compartmentalization to sectoral synergy. Explored the problems in the development of China's silver economy from the demand side， the supply side， and the policy support. Based on the national situation of the silver economy and drawing on foreign experience， it put forward path suggestions to promote the healthy， orderly， and comprehensive development of China's silver economy by ensuring the economic security of the elderly， developing distinctive products tailored to the elderly， advancing the construction of elderly-friendly service systems， and improving policies to support the silver industry.

Key Words：Silver Economy; Population Ageing; International Perspective; Development Strategy; Government Action