〔摘要〕近年來，一些地方部分基層干部日趨忙碌且避責行為日益常見，消極主義傾向明顯，這已是不爭的治理事實。既有研究的個體視角和抽象的結構視角，難以對十八大以來廣大基層干部“行為積極而心態(tài)消極”這一行為悖論做出充分解釋。引入“國家治理轉型”視角，基于各地基層治理實踐考察，研究發(fā)現：當前階段，國家治理轉型明顯，集中體現在治理目標全面提高、治理事務密集下沉和治理過程高度規(guī)范上，與位于科層體制末梢、權責倒掛明顯和干部分化嚴重的基層治理體系張力較大，基層超載問題突出。為了推動各項工作落實，“問責推動”日益成為常態(tài)化工作推動手段和機制。適度的工作推動，可較好調動廣大基層干部積極性；濫用問責卻極大挫傷基層干部主體性，影響工作落實，反而助長了基層干部消極行為再生產?；诖?，亟待建立健全權責相當的基層治理事務清單制度、面向工作內容和工作形式的合理性識別機制以及面向基層干部的精準問責機制。

〔關鍵詞〕國家治理轉型；基層超載；基層干部；消極行為；問責推動

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）03-0113-10

一、問題提出

近年來，從筆者在各地基層調研來看，基層工作發(fā)生了較大變化，主要集中體現在以下兩點：一是工作內容由少變多，發(fā)展面向突出；二是工作過程逐步走向規(guī)范化，自主空間收縮明顯。與此同時，各地基層干部行為也隨之發(fā)生了較大轉變。一是工作狀態(tài)從清閑到忙碌，甚至是異常忙碌。基層干部自嘲從前多是“上午一杯茶，下午一杯酒，晚上一支歌”或“三桌麻將、兩副撲克”，目前普遍是“周六保證不休息，周日休息不保證”。二是工作心態(tài)從敢于擔當到安全優(yōu)先?；鶎痈刹科毡榉从常肮ぷ髦杏龅絾栴}，在合法依規(guī)的前提下，基層干部往往愿意充分發(fā)揮個體能動性，敢于動真碰硬，靈活應急處突，但近年來發(fā)生了明顯轉變，即在做具體工作之前，基層干部普遍首先要考慮是否觸碰底線和紅線、是否會被問責、如何保證自身安全?；诖?，筆者發(fā)現，近年來一些基層干部出現以下行為悖論：一方面，從行為表現上看，工作節(jié)奏高度緊張，日常狀態(tài)非常忙碌，普遍比較積極；但另一方面，從行為動機上看，基層干部多認為工作內容缺乏內在價值感和意義感，心態(tài)普遍比較消極，且在具體工作中首要考慮如何規(guī)避風險和責任，以免動輒得咎。以上心態(tài)消極而行為不得不積極的矛盾狀態(tài)，始終在撕扯著廣大基層干部身心，嚴重影響基層干部干事創(chuàng)業(yè)主體性。針對這一狀態(tài)，筆者稱之為行為主義、工具主義意義上的積極行為，本質上是缺乏內在價值感和個體能動性支撐的消極行為。近年來，基層干部這一消極行為特征和趨勢，大有愈演愈烈之勢，這與黨中央多次強調并反復提倡的充分調動廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性嚴重不符。如何理解近年來基層干部這一行為積極而心態(tài)消極悖論？這正是本文要研究的主要問題。

二、文獻綜述與研究視角

（一）文獻綜述

黨的十八大以來，中國特色社會主義步入新時代，基層治理迎來強國家時代。如何充分激發(fā)廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為是一個迫切的重大現實問題。關于基層干部行為轉變，既有研究已有豐富積累，主要從以下角度做出解釋。

一是個體視角。顧愛華、周環(huán)認為，懶政是對公務員為官不為的一種描述，認為干部消極是責任擔當意識不足的具體體現。^〔1〕張露露指出，當前我國處在戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存的疊加期，全體黨員干部應該擔當履責，主動防范化解風險，謹防避責行為的滋生。然而，一些基層黨員干部卻存在向內避責、向下避責、向同級避責、向上避責、向條件和環(huán)境避責等不同形式的避責行為。^〔2〕張書維指出，年輕干部是黨和國家事業(yè)發(fā)展的生力軍，是實現基層治理現代化的主體力量。當前，少數基層年輕干部出現了“心態(tài)老化”問題，主要表現為底線心態(tài)下的少做意向和倦怠心態(tài)下的緩做意向。^〔3〕不少學者對當前基層干部具體行為表現已達成高度共識——消極心態(tài)和避責行為普遍。張麗、陳志廣指出，關系導向型領導風格有助于促進基層干部的創(chuàng)新擔當行為，進一步研究揭示，關系導向型領導風格通過培育積極氛圍對基層干部創(chuàng)新擔當行為產生影響。^〔4〕以扶貧外包為例，楊宇等指出，基層官僚在目標沖突的結構背景及權責分立、發(fā)展要素缺乏的情境制約下，對產業(yè)扶貧結果產生了消極的預期，進而選擇了外包模式來完成產業(yè)扶貧任務。^〔5〕劉幫成、陳鼎祥以公共服務動機為中介變量，探索高承諾工作系統(tǒng)對公共服務導向的組織公民行為產生的心理機制，并指出可通過激發(fā)基層干部的公共服務動機來提升其干事創(chuàng)業(yè)積極性和主動擔當作為意識。^〔6〕吳少微等指出，提高效能預期能夠顯著抑制干部避責行為的發(fā)生，且相較于組織資源，個體資源對提高干部效能預期的作用更大，自我效能感在專業(yè)能力、技術治理與避責之間起著完全中介作用。^〔7〕

二是結構視角。在層級眾多、規(guī)模龐大的超大國家治理體系中，如何使官員行為符合國家要求，進而加強對基層代理人的監(jiān)督，是國家治理必須面對的難題。田先紅認為，督查強化在提升基層治理合規(guī)化水平的同時，也還存在機械執(zhí)行、制造景觀和形式主義等個別避責行為。^〔8〕在后續(xù)研究中，田先紅、劉天文進一步指出，由于職責不斷向基層下移、中心工作的擴大化、基層監(jiān)督與問責的強化等原因，基層干部的避責行為呈蔓延之勢，“循證式治理”正是當前鄉(xiāng)村干部的避責行為塑造出來的一種治理樣態(tài)，“行動前尋找合法性依據”，“行動中堅持按章程辦事”，“行動后積極制造證據”。^〔9〕王銳、倪星指出，由于實踐中問責政治屬性的強化，以及問責的泛化、簡單化造成的非對稱性風險、不穩(wěn)定預期、選擇性適用等問題，致使部分基層干部傾向于以不充分的努力來執(zhí)行其任務，將資源從高質量的行政活動轉向沒有生產性但風險較低的活動。^〔10〕胡春艷、周付軍也認為，動態(tài)問責壓力情境和責任感知過程的不確定性，共同形塑基層干部多樣的避責策略，表現為異質性的避責邏輯。^〔11〕張力偉、張迪進一步揭示了當前基層干部“偽忙碌”狀態(tài)，并指出基層干部“偽忙碌”的癥結在于復雜環(huán)境加壓下行政行動者實際角色邊界泛化，進而導致行政風格“潛在異變”，使其間歇遺忘自身行政責任。^〔12〕李敏、岳奎認為，當前影響基層干部擔當作為的主要因素有一些地方選人用人導向不夠鮮明、考核評價手段較為單一、容錯糾錯機制不夠健全、持續(xù)激勵效果不明顯等。^〔13〕任兵等指出，干部污名對基層干部形象帶來直接威脅進而影響其工作態(tài)度和行政績效。^〔14〕王向陽認為，在國家治理轉型的當前階段，工作面向與工作方法本身與基層治理社會性特征和廣大群眾內生性需求不匹配，也是影響基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的重要影響因素。^〔15〕

綜觀既有研究，個體視角下的相關研究將基層干部消極行為多歸納為個體因素，忽略了近年來基層干部行為轉變這一顯著變化背后所反映出來的國家治理轉型這一結構性因素影響；結構視角下的相關研究認識到當前基層干部出現的明顯消極行為及其背后的監(jiān)督、考核、治理情境等制度性、結構性或情境性因素，但對國家治理轉型背景下基層干部行為悖論缺乏充分探討和必要反思?；诖耍槍陙硪恍┗鶎痈刹砍霈F的明顯行為悖論，我們有必要引入新的研究視角，以對當前基層干部行為轉變做出充分合理解釋。

（二）研究視角：“國家治理轉型”視角

干部行為是體制環(huán)境塑造的具體產物。國家治理現代化，包括國家治理體系和治理能力的現代化，是治理制度、組織結構、干部隊伍、方式方法等各要素的有機統(tǒng)一。^〔16〕本文提出的國家治理轉型，是一個歷時性比較分析視角^〔17〕，為方便分析，筆者將其簡要劃分為前后兩個階段：一是十八大之前的傳統(tǒng)治理時期；二是十八大以來的新時代，即現代治理時期。需要特別說明的是，之所以選取十八大作為劃分的時間節(jié)點，是因為從國家治理安排和一線治理實踐雙重角度看，十八大前后，基層治理出現明顯變化。^〔18〕

具體來講，從各地田野觀察來看，對基層干部而言，近年來所面臨的體制環(huán)境發(fā)生了重要轉變。一是國家治理目標，從常規(guī)維持轉向超常規(guī)發(fā)展，發(fā)展面向尤為突出；二是治理事務，從少變多，由稀疏轉向密集，條線工作全面下沉，多中心工作特征鮮明，基層治理創(chuàng)新工作明顯增多；三是治理過程，從有限規(guī)范逐步走向規(guī)范化，甚至要求高度規(guī)范。在治理事務密集下沉且要求全面規(guī)范化的體制環(huán)境下，如何確保各項治理任務得以符合規(guī)范地全面落地呢？指標分解、工作排名、督導督查、考核、問責等一系列工作任務推動機制必不可少。更關鍵的是，近年來，并非少數或部分工作落實如此安排，而是幾乎所有的工作安排均匹配了以上工作推動機制，導致各地基層干部普遍陷入治理事務密集、治理過程規(guī)范、工作壓力彌散且容易招致問責的具體情境當中?；诖耍行┗鶎痈刹空J為“多干多錯、少干少錯、不干不錯”，如此一來，便形塑了基層干部一系列消極避責而非積極擔當的普遍行為，心態(tài)消極，但在“問責推動”等各類工作任務推動機制加持下，具體行為卻又不得不積極回應上級工作部署，行為悖論明顯（參見表1）。

本文經驗材料主要來自筆者近年來在各地基層的田野調查。調研期間，筆者主要采用半結構式訪談法和參與式觀察法，向各地鄉(xiāng)村兩級一線干部、退休老干部深入請教近年來基層工作具體變化，從而獲得了大量第一手素材。在對近年來國家治理轉型做出梳理基礎上，全面呈現當前基層治理超載狀態(tài)，進而具體分析部分基層干部“行為積極而心態(tài)消極”這一行為悖論的結構性因素和影響機制。

三、國家治理轉型：從“常規(guī)維持”到“超常規(guī)發(fā)展”

回顧改革開放以來基層治理四十余年的豐富實踐，我們不難發(fā)現，基層治理相繼經歷了差異顯著的前后兩個階段：傳統(tǒng)治理時期（1984—2012）和現代治理時期（十八大以來）。當然，也有不少學者將改革開放以來的鄉(xiāng)村治理劃分為稅費時期、后稅費時期和十八大以來的新時代^〔19〕。以上劃分，大都是以國家資源流向和流量為依據，但如果拉長時間來看，我們必須承認以下治理事實：十八大之前，鄉(xiāng)村治理實踐中國家滲透有限，治理目標不高，治理能力有限，自上而下的治理事務下沉同樣不多；而十八大以后，尤其是自脫貧攻堅工作開始，國家力量全面下沉，治理目標由低轉高，發(fā)展面向突出，匹配治理資源海量下沉和治理規(guī)范化要求空前提高，基層治理事務全面增加?；诖耍P者以十八大作為劃分時間節(jié)點，將基層治理簡要劃分為傳統(tǒng)治理時期和現代治理時期?；鶎又卫砭唧w演變過程，和不同歷史時期國家治理目標、國家治理能力密切相關，進而深刻影響基層治理事務、治理過程、治理資源流向等關鍵因素，并最終一一反映在各地基層干部具體工作場景當中。

（一）傳統(tǒng)治理時期：常規(guī)維持

改革開放以來，黨的十八大之前，在約三十年的基層治理實踐中，國家治理能力總體有限，尚不具備將國家職能全面向基層延伸的基礎能力，對基層治理的目標定位以常規(guī)維持為主，集中體現在“不出事”等底線治理邏輯上。反映在治理事務上，前期以計劃生育、稅費征收等階段性中心工作為主，稅費取消之后，計劃生育工作也相對放松，后期以新農村建設等有限項目分配和落實工作為主。在傳統(tǒng)治理時期，治理事務以常規(guī)的階段性中心工作為主，條線工作下沉并不明顯，對基層治理創(chuàng)新要求也不高，因此，這一時期，基層治理事務相對稀疏，基層干部相對清閑。在治理事務總量不多的情況下，國家對基層治理具體過程、干部方式方法等具體規(guī)定同樣不多，因此治理過程相對靈活。^〔20〕因此，傳統(tǒng)治理時期，基層工作最突出的特征是靈活，但問題也恰恰來源于此。靈活，一方面帶來基層工作的高效自主完成，但另一方面，也確實出現了村集體三資使用不規(guī)范、村干部侵犯村民利益等不規(guī)范、甚至違法犯罪問題。這構成了國家治理轉型的重要現實背景。基于此，我們發(fā)現，傳統(tǒng)治理時期，其關鍵詞是常規(guī)維持，對基層治理的普遍要求是完成計生、稅費征收等階段性任務，同時保證各地基層社會廣大群眾基本生產生活秩序穩(wěn)定。

（二）現代治理時期：超常規(guī)發(fā)展

得益于新中國成立后、尤其是改革開放以來我國綜合國力的持續(xù)積累和全面提升，加之進入新時代，新一屆黨和國家領導人對國家治理現代化提出了更高要求。基于此，十八大以來，我國正式邁入基層治理的強國家時代^〔21〕，超常規(guī)發(fā)展成為新時代國家治理鮮明特征。這反映在基層治理目標定位上，主要體現在以下兩個方面。一是鮮明的發(fā)展導向，而不局限于先前的維持型治理特征，而且有較為明確的目標時限；二是要求全面規(guī)范化，具體體現在治理全過程上。換言之，步入新時代，國家試圖要求基層治理在短時間內走向合乎規(guī)范的發(fā)展型治理或面向發(fā)展的規(guī)范型治理。結合二者特征，筆者稱之為超常規(guī)發(fā)展。國家治理目標發(fā)生轉換以后，直接體現在基層治理事務上，先有脫貧攻堅，后有鄉(xiāng)村振興。相比傳統(tǒng)治理時期的計生工作和稅費工作，新時代基層治理事務呈現出明顯的發(fā)展導向，且綜合性、系統(tǒng)性突出，而非專門條線下的具體業(yè)務工作。圍繞脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等超常規(guī)性中心工作，層層分解到基層，具體轉變成黨建、人居環(huán)境整治、產業(yè)發(fā)展、集體經濟增收、廁所革命等多項中心工作，多中心工作特征突出，且圍繞中心工作，條線工作全面下沉，治理創(chuàng)新要求增多，治理事務密集出現。此外，在治理事務密集下沉的情況下，國家對治理過程的規(guī)范化同步提出了更高要求，輔以技術手段監(jiān)管、督查、問責、黨委巡視巡察等多種手段，以確?；鶎又卫砗弦?guī)化。^〔22〕

此外，為了匹配超常規(guī)發(fā)展治理目標，近年來國家同步安排了大量財政資金下鄉(xiāng)進村。^〔23〕為了確保項目資金安全規(guī)范有效使用，政府部門、尤其是財政系統(tǒng)設計了一系列流程、標準、規(guī)范、制度，以實現項目安全規(guī)范落地和基層小微權力規(guī)范行使。由此，進一步強化了基層治理的規(guī)范化程度。自此，規(guī)范化成為國家治理現代化的重要價值目標和實踐導向。

總體而言，國家治理從常規(guī)維持到超常規(guī)發(fā)展轉型，其特點集中體現在以下兩個方面。一是治理目標向高標準轉變，匹配治理資源密集下沉，導致治理事務密集出現。二是治理過程要求高度規(guī)范化，循證式治理特征突出。在我國黨政科層體制內部督查、問責等各項工作推動機制的加持下，與之相伴隨的，各地基層治理、尤其是基層干部心態(tài)與行為也發(fā)生重要變化，亟待全面呈現并做出合理解釋。

四、基層超載：國家治理轉型的意外后果

隨著國家治理轉型進程的持續(xù)推進，基層工作發(fā)生了較大轉變。一是治理事務由少變多，多中心工作特征突出，條線工作全面下沉到基層；二是治理過程逐步走向全面規(guī)范化。尤其值得一提的是，近年來基層治理創(chuàng)新成為顯著特征。自上而下推崇創(chuàng)新，基層領導干部也希望推陳出新，力求“常規(guī)工作不出錯、創(chuàng)新工作多出彩”。在此邏輯驅動下，基層治理創(chuàng)新成為基層干部負擔的重要來源。近年來，社會各界對基層負擔問題多有關注，從2019年開始，中央一號文件連續(xù)多年要求為基層減負，背后反映出的突出問題便是基層超載，集中體現在密集下沉的治理事務和全面規(guī)范的治理過程，與基層干部有限的時間精力和工作能力、基層政府稀缺的治理資源和治理權限以及絕大多數地區(qū)持續(xù)收縮的治理基礎不匹配。

在國家治理發(fā)生明顯轉型之前的傳統(tǒng)治理時期，自上而下的治理事務有限，治理過程規(guī)范化程度要求不高，面向常規(guī)維持的簡約治理特征突出，各地基層干部主要集中精力完成部分階段性中心工作即可，條線工作下沉較少。加之在較長時間內國家沒有能力或手段對基層干部工作過程進行全面監(jiān)督，因此治理過程也相對靈活。在治理事務有限、治理過程靈活的情況下，基層干部工作本身比較輕松且靈活。這一歷史時期，基層干部自嘲當時狀態(tài)如下。

“十八大之前，我們這里（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）上午一杯酒，下午一杯茶，晚上一支歌！”（訪談記錄：20210506GX）

“整個鄉(xiāng)政府，上午把工作干完，下午就沒人了，三副麻將、兩副撲克比較常見！”（訪談記錄：20231218GD）

“十八大之前，我們當時主要做兩項工作，一是新農村建設，二是信訪維穩(wěn)，而且臺賬材料要求不多，沒有那么多條線工作需要做?，F在各個部門都安排工作下來，怎么做也做不完！”（訪談記錄：20230715SX）

調研期間，各地基層干部普遍提到一個共同的時間節(jié)點，一致認為十八大后，基層工作發(fā)生了明顯變化：基層工作越來越多，要求越來越高，規(guī)范化程度越來越強，基層干部越來越忙碌。何以如此呢？從國家治理轉型角度看，治理目標和要求明顯變高后，必將轉化為一項又一項具體的基層工作。單就鄉(xiāng)村振興工作一項，本身綜合性和系統(tǒng)性極強，不僅分解為人居環(huán)境整治、基層黨建、產業(yè)發(fā)展等多項中心工作，而且驅動幾乎所有職能部門將工作分解并下沉到基層，而后通過考核等形式要求基層予以貫徹落實。因此，近年來，各地多有“圍繞中心才能找到位置，服務大局方能體現價值”的說法。在工作內容大量增多的情況下，近年來對工作形式要求也日益嚴格。幾乎每一項工作，都涉及信息報送、材料撰寫、臺賬整理，這些成為基層文牘負擔的重要來源。也正是從這個角度看，工作形式本身是匹配工作內容而產生的，現在反而越來越成為工作內容的重要組成部分。因此，基層文牘負擔很難在短時間內有效根除，筆者稱之為基層減負的不可能悖論^〔24〕。

從基層干部工作反饋來看，近年來，一些基層干部反映一個基本事實，即工作忙碌，忙到難以復加，導致不少年輕干部越發(fā)頻繁地“逃離”基層，一些中老年干部則選擇策略性“躺平”。對于工作內容、工作責任遠超基層干部承載能力的這一突出現象，筆者稱之為基層超載?；鶎映d，主要分為以下兩種情況。一是角色超載，指在基層干部權責范圍內，工作任務繁多，不斷擠壓或逼近基層干部時間精力和工作能力的極限。調研中，有不少基層干部反映自己在重點任務期間，連續(xù)加班數月、每天工作十多個小時，身心俱疲、疲于應付是常態(tài)。二是責任超載，指不少工作任務，本身責任界定比較模糊，但限于黨政科層體制末梢位置，往往通過屬地管理轉化為基層干部責任，加之近年來不少追責是用現在的規(guī)則來衡量過去產生的問題，而一些基層干部既要為上級責任“背鍋”，又要為多年前的歷史遺留問題“買單”，嚴重傷害基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。而尤其值得一提的是，除了密集下沉的治理事務和全面規(guī)范的治理過程所要求的合規(guī)化工作形式，目前基層治理創(chuàng)新，正在成為一些地方基層干部新型工作負擔。圍繞中心工作，包括婦聯、老齡委、工會等在內的幾乎所有的職能部門均具有強烈的工作創(chuàng)新沖動，試圖在常規(guī)工作之外有創(chuàng)新、多出彩，因此多授意或要求基層干部上報典型案例，并將“創(chuàng)新”明確列入基層干部考核當中。這是國家治理轉型的意外后果。之所以稱之為意外后果，主要在于國家治理的超常規(guī)發(fā)展這一轉型本身并沒有錯，問題關鍵在于較高的治理目標定位和密集下沉的治理事務，與權責倒掛的基層干部群體實際承受能力本身難以匹配，且工作內容剛性越強，導致基層干部韌性越差，長此以往，勢必影響廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性和整個基層政權正常運轉。值得注意的是，目前，對廣大傳統(tǒng)農區(qū)而言，在打工經濟和城鎮(zhèn)化大背景下，人口外流是長期趨勢，在地常住人口以留守人口為主，內生性治理需求集中，經濟社會基礎持續(xù)收縮，基層工作能否與自上而下的國家治理目標、治理資源有效對接，始終是國家治理現代化的重要現實挑戰(zhàn)。

五、基層干部行為悖論的產生及其解釋

近年來，在國家治理轉型的大背景下，治理事務密集下沉，治理要求全面提高，包括鄉(xiāng)村兩級干部在內的基層干部群體普遍忙碌已是不爭的治理事實。從各地調研觀察來看，普遍忙碌的工作狀態(tài)背后，基層干部行為悖論主要集中體現在以下方面。從具體行為來看，一些地方基層干部普遍積極，無比忙碌；而從內在動機來看，卻又普遍消極，疲憊倦怠，充滿委屈和心累，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的價值感和意義感。以上“行為積極而心態(tài)消極”的身心割裂、甚至心態(tài)撕扯狀態(tài)，常常令一些基層干部自我懷疑、痛苦不堪，筆者稱之為基層干部行為悖論。這一局面如不及時調整，必將嚴重影響基層干部身心健康、干事創(chuàng)業(yè)狀態(tài)和基層治理事業(yè)成效。而如欲對這一明顯行為悖論做出合理充分解釋，我們必須回答好以下兩個問題。一是近年來一些基層干部在行為表現上為什么普遍積極、無比忙碌，或者為什么不得不積極應對？二是從干部心態(tài)或內在動機上看，在承擔或落實了較多治理任務的情況下，各地基層干部又為什么缺乏內在價值感、意義感和成就感，反而充滿疲憊倦怠，甚至滿腹委屈？

針對一些“基層干部行為普遍忙碌且不得不積極應對”這一問題，我們必須充分認識到“國家治理轉型”這一大背景的結構性影響。國家治理發(fā)生明顯轉型之前，對基層治理目標定位較低，要求不高，因此治理事務比較少，治理過程也較為靈活。這一階段鄉(xiāng)、村兩級干部整體上比較清閑，以少數常規(guī)性中心工作開展時的階段性忙碌為主。而黨的十八大以后，國家治理發(fā)生明顯轉型，對基層治理目標提出了全面要求。一要有發(fā)展；二要保證高度規(guī)范，即上文提到的面向發(fā)展的規(guī)范型治理，或合乎規(guī)范的發(fā)展型治理。在此轉型背景下，圍繞脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署，產生了人居環(huán)境整治、產業(yè)發(fā)展、基層黨建、廁所革命等多項中心工作，又有幾乎所有的職能部門下沉的條線工作，再加之近年來日益突顯的基層治理創(chuàng)新工作，基層治理事務本身增量明顯。自上而下密集下沉的各項工作，最終均需要基層干部一一落實到位，而且要求必須按照規(guī)范動作來開展工作。這些要求，既是對廣大基層干部的基本要求，也是他們常常面臨的突出挑戰(zhàn)，與既往相對靈活自主的治理過程形成明顯反差，不少基層干部經歷了一個比較復雜的適應過程。調研期間，有多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長坦言：

“目前書記和鎮(zhèn)長，都快成‘會長了，幾乎天天開會，甚至一天幾個會，幾乎所有的工作部署均要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導參會，以此來體現重視程度。我們現在不是在開會，就是在去開會的路上！”（訪談記錄：20231218GD）

一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導從縣級黨委政府領受完工作任務以后，會召集班子成員開會就工作任務做進一步安排部署，而后由班子成員根據工作分工分頭落實。在此過程中，隨著國家對基層治理規(guī)范化程度要求的提高，以及對基層工作問責、考核壓力的加大，基層文字工作與日俱增。這類工作，一線中老年干部并不擅長，一般多由年輕干部承擔，因此，我們多看到年輕干部幾乎不分晝夜坐在辦公室電腦前整理各類臺賬報表等文字工作。調研期間，有多位年輕干部反饋：

“這段時間以來，我最懷念的，就是新冠疫情期間感染，躺在床上、待在家里，不用加班！我現在最期待的，就是媳婦生孩子時，可以居家辦公，當然，很可能是家里和辦公室兩邊跑！”（訪談記錄：20231220GD）

基層工作任務比較多，時間一長，基層干部難免心生倦怠、甚至厭煩，問題是，為什么不得不積極應對呢？關鍵在于基層工作推動落實機制。近年來，各地基層常見的工作推動落實機制是“督查和問責推動”。一些地方為了推動干部落實各項工作任務，存在“濫用問責”傾向。調研期間，某地分管耕地保護工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職被免職，原因是其審批程序把關不嚴，造成較大負面輿情。當地干部直言，這類“先把干部免了來回應輿情”的現象屢見不鮮，先追責往往能很快平息輿情。但過度問責會挫傷基層干部的積極性。除此之外，精細考核、跨級直考、現場拉練、擂臺賽等做法，也構成了各地基層常態(tài)化工作推動落實機制的重要組成部分?；诖耍趪抑卫磙D型大背景下，一些地方基層干部普遍比較忙碌且不得不積極應對自上而下的工作任務。

針對一些“基層干部心態(tài)普遍比較消極”這一問題，我們必須深入考察近年來基層干部具體工作情景。在國家治理轉型的當前階段，基層干部通常會遭遇以下情景。一是治理事務密集下沉，工作內容空前增多，長期忙碌導致內心倦怠，這屬于正常心理反應，并不構成心態(tài)消極的充分理由。二是治理要求全面提高，既體現在較高的治理目標，也體現在較為規(guī)范的治理過程上。治理目標較高，有時脫離當地基層實際，導致工作落實起來不好干或干不好；規(guī)范化要求，往往要求各類臺賬資料自證清白，適度的規(guī)范化要求是必要的，但往往過猶不及，導致一些地方形式主義泛濫，這是導致基層干部自我懷疑、心態(tài)消極的重要成因。調研期間，有基層干部向筆者講述了以下典型情況：在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興銜接期，按照上級要求部署，當地需要將一部分農戶納入防返貧監(jiān)測戶系統(tǒng)，當地基層干部堅決反對，反而愿意自掏腰包解決這部分農戶的返貧風險問題。因為一旦納入監(jiān)測戶系統(tǒng)，就意味著當地干部需要承擔數不勝數的臺賬工作負擔。經歷過精準扶貧工作的他們，對臺賬工作負擔具有刻骨銘心的記憶。以上案例，是較好的反證案例，充分說明一些基層干部，并非不愿意積極擔當作為，而是不愿意在脫離本地實際的較高的治理目標或與工作內容關聯不大的、甚至過度的形式主義工作中耗散有限稀缺的時間、精力和資源。三是在治理事務和治理要求適中的情況下，工作內容本身和基層廣大群眾內生合理需求不匹配或錯位，導致基層干部工作對上不對下，注定難以得到廣大群眾的積極反饋和充分認可，使得基層工作本身難以為基層干部提供充分飽滿的內在價值感和意義感。調研期間，一些基層干部反映，目前自上而下分解到基層的不少工作，將他們人為地推到了群眾的對立面，與黨和政府工作宗旨背道而馳，例如國土部門的圖斑整治工作、城市管理部門的“穿衣戴帽”工作等。四是治理事務和治理要求適當，工作內容本身也與廣大群眾需求相契合，但工作推動的方式方法不合理，同樣會導致基層干部心態(tài)消極。過度問責是個問題。一方面，絕大多數基層干部不得不選擇積極工作，另一方面，難免有部分干部因為工作落實不到位或工作過程不規(guī)范或工作后出現問題而被紀委問責。也正是這類被處理的部分基層干部，不在于人數多少，關鍵是對其他干部在心理上造成極大影響。部分干部自認工作比較積極，結果卻背了處分，因此認為多干多錯，不如不干；對于可干可不干的工作，不少干部往往出于安全起見，盡量少干或者不干。因此，一些地方的濫用問責，產生了一個意想不到的悖論性后果：原本初衷是調動干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，結果卻導致不少干部選擇風險規(guī)避優(yōu)先，而不是積極擔當作為。這一心理，在上文提及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中老年干部群體中尤為普遍。

總體而言，在國家治理轉型的當前階段，基層治理體制轉變明顯，主要體現在治理目標提高、治理事務下沉和治理過程規(guī)范化。為了推動各項工作任務落實，督查和問責推動成為常態(tài)化工作推動機制。為了規(guī)避風險，一些干部選擇安全優(yōu)先，心態(tài)上比較消極，進而采取一系列避責型消極行為，最終形塑出部分基層干部“行為積極但心態(tài)消極”這一治理事實，筆者稱之為“治理體制積極而治理主體消極”，這也是當前階段基層治理重要悖論。

六、結論與建議

近年來，匹配國家治理現代化的基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性高標準要求與國家治理轉型背景下一些地方基層干部心態(tài)比較消極形成鮮明悖論?；诙嗟鼗鶎又卫韺嵺`的考察，研究發(fā)現：黨的十八大以來，國家治理轉型明顯，集中體現在治理目標提高、治理事務下沉和治理過程規(guī)范上，均一一轉化為密集下沉的基層治理事務。在治理事務全面下沉的大背景下，一方面，基層工作任務空前增加，另一方面，對基層干部治理過程規(guī)范化程度要求提高。兩者加總，基于角色超載和責任超載的基層超載問題日趨明顯。為了推動各項任務規(guī)范落實，督查問責推動成為各地基層常態(tài)化工作推動落實機制。中老年干部往往選擇避責優(yōu)先，風險規(guī)避行為普遍，本質上屬于消極行為。一些基層干部行為積極而心態(tài)消極這一行為悖論，并非單純的個體性因素或抽象的結構性因素所致，主要原因來自于國家治理轉型本身。

干部行為是體制環(huán)境塑造的具體產物。在國家治理轉型的當前階段，面向發(fā)展與規(guī)范的國家治理目標，直接決定了基層治理的事務類型與治理過程；動輒問責，既是當前基層治理實踐中的常態(tài)化工作推動機制，也是導致基層干部行為發(fā)生轉變的直接因素。包括督查、問責等在內的適度的工作推動機制的啟用，可較好地調動廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性并推動各項工作落實，但頻繁或不當地使用反而極大挫傷廣大基層干部工作積極性和主體性，進而影響工作落實，并最終影響基層治理成效本身?；诖?，對各級黨委政府而言，需要警惕“問責泛化”問題，審慎啟用督查、問責，如頻繁使用或不當啟用，把握不好干部管理尺度，反而容易極大打擊干部積極性，甚至會影響黨和國家政治工作嚴肅性和認可度。

如欲有效扭轉當前基層干部“行為積極而心態(tài)消極”這一不正常的身心分離狀態(tài)和干事創(chuàng)業(yè)不良局面，筆者認為，需要從以下方面著手改變。一是對權責倒掛而又肩負屬地責任的基層干部而言，首先要解決治理事務全面下沉所導致的角色超載和責任超載問題，針對上級各級黨委政府、尤其是各職能部門，建議建立工作機制以克制住其治理任務和治理責任全面下沉的沖動，如確有需要，亟待建立起權責相當的基層治理事務清單制度。二是我們必須清醒認識到，不合理工作內容或不合理工作方式，勢必對基層干部積極性造成極大挫傷。基于此，要求分解下沉至基層的各項工作任務，務必與各地基層實際、廣大群眾內生需求相結合，做到治理目標、工作內容和工作方式的有機統(tǒng)一，要求我們盡快建立健全起基層工作合理性識別機制。三是在治理目標、治理要求、工作內容等恰當的情況下，及時識別政策執(zhí)行或工作推動過程中明顯挫傷干部積極性的不合理工作機制，建立適度的精準問責機制。

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【責任編輯：朱鳳霞】