陳紹軍 張安若

摘要：在可行能力理論和可持續(xù)生計框架的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“返貧風(fēng)險識別-返貧風(fēng)險應(yīng)對-可行能力發(fā)展”的分析框架。在此框架的指導(dǎo)下，基于云南省昭通市M跨縣搬遷安置區(qū)的實地調(diào)研，分析脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險治理中存在的問題，并提出優(yōu)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，脫貧農(nóng)戶面臨多重返貧風(fēng)險，生計轉(zhuǎn)型困難；安置區(qū)產(chǎn)業(yè)與就業(yè)不匹配，脫貧農(nóng)戶缺乏就近就業(yè)機(jī)會；基層網(wǎng)格員數(shù)據(jù)采集困難，動態(tài)監(jiān)測評估指標(biāo)滯后；脫貧農(nóng)戶內(nèi)生動力不足，可行能力發(fā)展困難。針對這些問題，應(yīng)建立“以建立防止返貧動態(tài)監(jiān)測機(jī)制為基礎(chǔ)，以促進(jìn)脫貧農(nóng)戶增收為根本要求，以推動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主攻方向，以增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶可行能力、實現(xiàn)全面發(fā)展為核心”的返貧風(fēng)險治理體系，促進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；返貧風(fēng)險治理；脫貧農(nóng)戶；可行能力發(fā)展

中圖分類號：D422.6；F323.8? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2024）04-0231-07

Governance of the risk of returning to poverty for poverty alleviation farmers in the context of rural revitalization

Abstract： Based on the theory of viable capacity and the framework of sustainable livelihoods， an analytical framework of “poverty return risk identification-poverty return risk response-viable capacity development” was constructed. Under the guidance of this framework， based on the field research in the M cross-county relocation resettlement area of Zhaotong City， Yunnan Province， the problems in the management of the risk of returning to poverty for poverty alleviation farmers were analyzed and optimization paths were proposed. The study found that the poverty alleviation farmers faced multiple risks of returning to poverty and had difficulties in livelihood transformation； the industry and employment in the resettlement area did not match， and poverty alleviation farmers lacked nearby employment opportunities； data collection by grassroots grid clerks was difficult， and dynamic monitoring and evaluation indicators lagged； and poverty alleviation farmers had insufficient endogenous motivation， and the development of viable capacities was difficult. To address these problems， a poverty return risk management system should be established， that was “based on the establishment of a dynamic monitoring mechanism to prevent the return of poverty， with the promotion of income generation of poverty alleviation farmers as the fundamental requirement， the promotion of industrial development in the county as the main focus， and the enhancement of the viable capacity of poverty alleviation farmers to realize comprehensive development as the core”， so as to promote the effective connection between consolidating and expanding the results of poverty eradication and rural revitalization.

Key words： rural revitalization； governance of the risk of returning to poverty； poverty alleviation farmers； viable capacity development

2016年全面脫貧攻堅以來，中國有960多萬易地搬遷建檔立卡貧困人口，新建安置區(qū)3.5萬個。但絕對貧困現(xiàn)象的消除并不意味著中國扶貧工作任務(wù)的結(jié)束，而是轉(zhuǎn)向了新的發(fā)展階段。作為易地扶貧搬遷的一種特殊方式，跨縣域搬遷能有效解決生計資源匱乏、環(huán)境承載力有限、就業(yè)機(jī)會不足等現(xiàn)實問題。但是，跨縣搬遷因空間“脫嵌”使得搬遷群眾面臨物理空間集聚化整合、生產(chǎn)空間多元化轉(zhuǎn)型、生活空間社區(qū)化重塑等實踐困境，并進(jìn)一步誘發(fā)返貧風(fēng)險。因此，加大返貧風(fēng)險防范力度，堅持鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，不發(fā)生規(guī)模性返貧對推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕意義重大。

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，返貧率居高不下成為中國新型貧困問題的主要特征之一［1］?，F(xiàn)有返貧研究主要聚焦于3個方面：第一，返貧的概念與內(nèi)涵。返貧是已經(jīng)脫離貧困的群體由于諸多因素交互制約作用，又重新陷入貧困的一種經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象［2］，呈現(xiàn)出突發(fā)性［3］、重復(fù)多發(fā)性［4］、不均衡性［5］等特征。第二，返貧的致因。返貧是內(nèi)因和外因相互作用的結(jié)果［6］，其誘因是綜合性的，包括自然因素［7］、社會因素［8］、歷史因素［9］、經(jīng)濟(jì)因素［10］、制度因素［11］以及貧困者自身因素［12］等方面。第三，返貧風(fēng)險治理路徑。步入新發(fā)展階段，扶貧政策不應(yīng)“斷崖式”退出，而是要建立防止返貧長效機(jī)制的過渡期，建立雙向防治體系［13］。一方面，要將返貧的征兆遏止在萌芽狀態(tài)［14］，落實“回頭看”巡視機(jī)制［15］，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立返貧預(yù)警機(jī)制。另一方面，要通過強(qiáng)化要素支撐、注重保障兜底、深化制度創(chuàng)新［16］，為脫貧群眾創(chuàng)造更多務(wù)工機(jī)會、有機(jī)協(xié)同最低生活保障［17］，建立穩(wěn)定脫貧的長效機(jī)制［18］。

1 脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險治理的分析框架

2014年底，云南省昭通市貧困人口達(dá)185.07萬人，占總?cè)丝诘?4.55%。在昭通市2.3萬km2的國土面積上，嚴(yán)重石漠化的山區(qū)地域高達(dá)96.3%，生存條件十分惡劣。面對生態(tài)承載壓力大、自然環(huán)境復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、生態(tài)敏感脆弱等困境，貧困人口難以立足當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)發(fā)展，為此，昭通市形成了“跨縣搬遷+城鎮(zhèn)化集中安置”的搬遷模式。然而，跨縣搬遷因物理空間變化劇烈，更易導(dǎo)致生產(chǎn)空間的轉(zhuǎn)型和生活空間的重塑。在生產(chǎn)空間上，脫貧農(nóng)戶生計方式由以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑寝r(nóng)為主的多樣化生計；在生活空間上，脫貧農(nóng)戶原本社會網(wǎng)絡(luò)解體、生活方式轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。隨著物理空間的劇烈變化以及生產(chǎn)生活空間的割裂，脫貧農(nóng)戶更容易產(chǎn)生返貧風(fēng)險，返貧風(fēng)險程度更深，也更加多樣化。為深入分析跨縣搬遷安置區(qū)返貧風(fēng)險治理的具體內(nèi)容，本研究借鑒可行能力理論和可持續(xù)生計框架，構(gòu)建了一個“返貧風(fēng)險識別-返貧風(fēng)險應(yīng)對-可行能力發(fā)展”的分析框架。具體內(nèi)容如圖1所示。

1.1 返貧風(fēng)險識別

本研究基于可持續(xù)生計框架，從自然資本、物質(zhì)資本、金融資本、社會資本和人力資本5個維度分析，以脫貧農(nóng)戶個體為中心，認(rèn)為脫貧農(nóng)戶的返貧風(fēng)險包括外部性返貧風(fēng)險和內(nèi)部性返貧風(fēng)險。其中，外部性返貧風(fēng)險需要通過內(nèi)部性因素發(fā)揮作用，因此內(nèi)部性返貧風(fēng)險是影響脫貧人口返貧的根本因素。

外部性返貧風(fēng)險包括政策性返貧風(fēng)險和資源環(huán)境型返貧風(fēng)險。政策性返貧風(fēng)險主要是指在政府保姆式幫扶政策的長期實施過程中，脫貧農(nóng)戶對扶貧政策形成了一定的依賴慣性，一旦政策退出或變更，政策的銜續(xù)不穩(wěn)定，脫貧農(nóng)戶就會存在返貧風(fēng)險。資源環(huán)境型返貧風(fēng)險主要是指脫貧農(nóng)戶搬遷后在安置區(qū)面臨土地資源缺乏、產(chǎn)業(yè)資源不足等問題，這里所說的資源既包括遷出地現(xiàn)有的土地資源，又包括遷入地配備的產(chǎn)業(yè)資源。內(nèi)部性返貧風(fēng)險則包括支出型返貧風(fēng)險和能力缺失型返貧風(fēng)險。支出型返貧風(fēng)險強(qiáng)調(diào)脫貧農(nóng)戶個人客觀條件的不足或為了個人及家庭發(fā)展而付出的代價，主要包括因老因病因殘返貧、因?qū)W因婚返貧和其他支出性返貧。能力缺失型返貧風(fēng)險則強(qiáng)調(diào)脫貧農(nóng)戶個人能力和個人意愿的缺失，生計資本較為脆弱，主要包括就業(yè)技能不足、市場競爭力缺乏和個人內(nèi)生動力缺乏。

1.2 返貧風(fēng)險應(yīng)對

識別出脫貧農(nóng)戶的返貧風(fēng)險，接下來就要對不同類型的返貧風(fēng)險采取有針對性的應(yīng)對舉措。本研究認(rèn)為返貧風(fēng)險的應(yīng)對需要搬遷安置區(qū)多主體參與，包括政府主導(dǎo)、社區(qū)動員激勵、社會廣泛參與、脫貧農(nóng)戶自主努力。政府具有資源動員和配置的能力，在返貧風(fēng)險防范中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。社區(qū)是搬遷脫貧農(nóng)戶重塑新生產(chǎn)生活秩序的基礎(chǔ)單元，在小范圍風(fēng)險分擔(dān)方面扮演重要的角色。社會力量在返貧風(fēng)險防范中起到重要的補(bǔ)充作用，在資金支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)驗交流、人員培訓(xùn)等方面投入資源，積極支持安置區(qū)后續(xù)扶持工作。

具體而言，政府、社區(qū)、社會力量、脫貧農(nóng)戶等主體力量主要是在經(jīng)濟(jì)-社會-文化維度上采取相關(guān)舉措來應(yīng)對脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險。在經(jīng)濟(jì)層面，一方面通過創(chuàng)新“黨組織+基地+公司+合作社+農(nóng)戶”等模式，建立穩(wěn)固的“雙綁”利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，積極發(fā)展長效產(chǎn)業(yè)，培育挖掘高原特色產(chǎn)業(yè)；另一方面，完善安置區(qū)就業(yè)管理臺賬，鼓勵搬遷脫貧農(nóng)戶“盡可能外出就業(yè)、盡可能原崗返崗就業(yè)、盡可能到珠三角長三角地區(qū)就業(yè)”。在社會層面，開發(fā)智慧社區(qū)管理平臺，形成“線上紅黃藍(lán)+線下網(wǎng)格化”的精細(xì)化管理服務(wù)體系，對搬遷脫貧農(nóng)戶進(jìn)行紅黃綠分類、標(biāo)簽化識別、數(shù)字化建檔、動態(tài)化調(diào)整，幫助搬遷脫貧農(nóng)戶實現(xiàn)農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。在文化層面，一方面通過落實社會服務(wù)保障，建立遷出地與遷入地的常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，抓好戶籍遷移政策宣傳，通過戶籍遷移實現(xiàn)身份認(rèn)同，增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶文化適應(yīng)性；另一方面通過開展系列社區(qū)活動、鼓勵脫貧農(nóng)戶參與公共事務(wù)、搭建脫貧農(nóng)戶交流平臺，營造良好的生活融入氛圍，增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶文化融合能力。

1.3 可行能力發(fā)展

在返貧風(fēng)險治理的末端，需關(guān)注脫貧農(nóng)戶可行能力的發(fā)展，為此，本研究基于可行能力理論的分析框架，參考阿瑪?shù)賮啞ど瓨?gòu)建的“資源稟賦-生產(chǎn)能力-可行能力-實現(xiàn)發(fā)展”分析思路［19］，認(rèn)為可行能力的不斷提升才是改變貧困狀態(tài)的根本舉措。可行能力是人們生存和發(fā)展能力的集合體，是人們具有的真實的生活實踐能力，基于此思考，阿瑪?shù)賮啞ど岢隽舜龠M(jìn)可行能力發(fā)展的5種工具性自由，即政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會機(jī)會、透明性保證、防護(hù)性保障。這些工具性自由作為一個整體，相互聯(lián)系，有助于人們提高其可行性能力。盡管安置區(qū)形成了“產(chǎn)業(yè)帶動+就業(yè)服務(wù)+社區(qū)重建+公共服務(wù)”的返貧風(fēng)險防范體系，但在實際治理過程中極易陷入“貧困-減貧-返貧”的惡性循環(huán)，面對此困境，應(yīng)在可行能力理論的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)脫貧農(nóng)戶家庭和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，加大返貧風(fēng)險防范力度，有針對性地完善返貧風(fēng)險治理措施，堅持鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，加大對易地搬遷集中安置區(qū)支持力度，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕。

2 脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險治理的現(xiàn)實困境

本研究在構(gòu)建返貧風(fēng)險治理分析框架的基礎(chǔ)上，基于M跨縣搬遷安置區(qū)的調(diào)查，分析脫貧農(nóng)戶在返貧風(fēng)險識別、返貧風(fēng)險應(yīng)對和可行能力發(fā)展方面存在的問題。M安置區(qū)位于云南省昭通市，地處烏蒙山腹地，由于生態(tài)承載壓力大、自然環(huán)境復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、生態(tài)敏感脆弱等因素，脫貧農(nóng)戶很難立足當(dāng)?shù)貋韺崿F(xiàn)發(fā)展。因此，2019年12月，M安置區(qū)舉行搬遷啟動儀式，按照“不是建一個安置區(qū)、而是建一座新城”的定位，一次性規(guī)劃新城區(qū)3.31 km2，分層次布局6個居住片區(qū)，建設(shè)安置房66棟，承接5個縣46個鄉(xiāng)鎮(zhèn)296個村（社區(qū)）的9 100戶39 106人搬遷入住。以下將結(jié)合M安置區(qū)的調(diào)查資料，分析脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險治理的問題，為提出完善返貧風(fēng)險治理機(jī)制的建議奠定基礎(chǔ)。

2.1 脫貧農(nóng)戶面臨多重返貧風(fēng)險，生計轉(zhuǎn)型困難

云南省昭通市是全國貧困人口最多、貧困程度最深、脫貧任務(wù)最重、攻堅壓力最大的地級市。作為昭通市易地扶貧搬遷的典型代表，M安置區(qū)盡管已經(jīng)實現(xiàn)“挪窮窩” “斷窮根”的脫貧目標(biāo)，但仍存在多重返貧風(fēng)險，如表1所示。

第一，政策性返貧風(fēng)險。依據(jù)貧困縣摘帽后的“四個不摘”原則，即摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶和摘帽不摘監(jiān)管，M安置區(qū)相關(guān)干部應(yīng)持續(xù)履行崗位職責(zé)，加強(qiáng)對脫貧農(nóng)戶的幫扶工作。然而，由于長期在各項幫扶政策的指引下，脫貧農(nóng)戶對政策已產(chǎn)生一定依賴，一旦“斷奶”后，脫貧農(nóng)戶的發(fā)展便存在一定困難與乏力，返貧風(fēng)險隨之產(chǎn)生。除此之外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著時間的推移，搬遷群眾逐步適應(yīng)在安置區(qū)的生活，因此社區(qū)工作人員走訪社區(qū)模式逐漸固化，針對就業(yè)格外困難搬遷群眾的培訓(xùn)與幫扶沒有與時俱進(jìn)，無法滿足就業(yè)困難群眾的現(xiàn)實需求，從而造成返貧風(fēng)險。

第二，資源環(huán)境型返貧風(fēng)險。對于M安置區(qū)而言，資源環(huán)境型返貧風(fēng)險主要指脫貧農(nóng)戶搬遷后在安置區(qū)面臨土地資源缺乏、產(chǎn)業(yè)資源不足等問題。一方面，跨縣搬遷物理空間的劇變使得遷出地的土地資源無法得到脫貧農(nóng)戶個人的有效利用，再加上遷出地多是深山石山，土地細(xì)碎化現(xiàn)象嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)較為困難，加劇了土地廢棄現(xiàn)象。另一方面，跨縣搬遷安置區(qū)多為城鎮(zhèn)化集中安置，屬于無土安置，安置區(qū)內(nèi)部僅能為脫貧農(nóng)戶提供居住空間和休閑活動空間，無法提供大量的土地資源供脫貧農(nóng)戶使用?；诖?，脫貧農(nóng)戶搬遷后缺乏土地資源，從而限制了農(nóng)村合作社和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，資源環(huán)境型返貧風(fēng)險隨之產(chǎn)生。

第三，支出型返貧風(fēng)險。支出型返貧風(fēng)險主要是脫貧農(nóng)戶個體層面的返貧風(fēng)險，包括因老、因病、因殘、因?qū)W、因教等返貧。首先，由于脫貧農(nóng)戶搬遷前生活條件較差，基礎(chǔ)公共設(shè)施供給不足，加之醫(yī)療條件落后或經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，造成脫貧農(nóng)戶的一些疾病無法及時得到治療。搬遷后，盡管配套醫(yī)療等公共服務(wù)更加完善、醫(yī)療保險報銷服務(wù)也更加全面，但對家庭非勞動力人口占比較高的家庭而言，仍然存在很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，容易產(chǎn)生返貧風(fēng)險。其次，搬遷后，雖解決了“上學(xué)難”的問題，但是非義務(wù)教育階段的學(xué)費與生活費用也在隨之提高，這對家庭收入水平較低的脫貧農(nóng)戶家庭而言仍然難以承擔(dān)，從而產(chǎn)生返貧風(fēng)險。最后，搬遷之前，大多數(shù)脫貧農(nóng)戶不僅可以依托農(nóng)業(yè)種植、家畜養(yǎng)殖滿足自身生活需求，甚至有部分家庭可以借此進(jìn)行穩(wěn)定增收。搬遷后的無土安置，使得原先依靠土地生存的脫貧農(nóng)戶在搬入城鎮(zhèn)安置區(qū)后消費方式和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，日常生活消費商品化，且收入來源不穩(wěn)定，返貧風(fēng)險大大增加。

第四，能力缺失型返貧風(fēng)險。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，M安置區(qū)采取無土安置方式，這對世代進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕種的脫貧農(nóng)戶而言是一種嚴(yán)峻的考驗。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管安置區(qū)針對生計轉(zhuǎn)型困難的脫貧農(nóng)戶開展了豐富的技能培訓(xùn)，且取得了一定的效果。但對大齡勞動力及受教育程度相對較低的人群而言，學(xué)習(xí)相關(guān)技能知識相對困難。而對有學(xué)習(xí)能力的留守婦女而言，由于長期承擔(dān)家庭照料職責(zé)，其就業(yè)意識及外出就業(yè)可行性相對較弱，且針對婦女的就業(yè)培訓(xùn)與本地需求不匹配，女性就近就業(yè)的需求無法實現(xiàn)?？傮w而言，脫貧農(nóng)戶還存在能力缺失型返貧風(fēng)險。

2.2 安置區(qū)產(chǎn)業(yè)與就業(yè)不匹配，脫貧農(nóng)戶缺乏就近就業(yè)機(jī)會

習(xí)總書記指出，“已脫貧的地區(qū)和人口中，有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，有的產(chǎn)業(yè)項目同質(zhì)化嚴(yán)重，有的就業(yè)不夠穩(wěn)定，有的政策性收入占比高”。M安置區(qū)正面臨此困境，2019年M安置區(qū)借助東西部扶貧協(xié)作機(jī)遇，在“萬企幫萬村”行動的支持下通過產(chǎn)業(yè)振興帶動就業(yè)，但由于安置區(qū)地理位置受限、就業(yè)人員技能不足，安置區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐力有限，甚至出現(xiàn)部分企業(yè)存在不同程度虧損的情況，相應(yīng)帶動就近就業(yè)能力也有所下降。

根據(jù)M安置區(qū)最新就業(yè)情況數(shù)據(jù)顯示，在轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動力中，以年輕適齡勞動力為主，有近2/3脫貧農(nóng)戶選擇跨市、跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)，主要流向東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。剩余1/3脫貧農(nóng)戶在本縣域就近就業(yè)或跨縣就業(yè)，以留守婦女、老年勞動力為主。這些脫貧農(nóng)戶普遍存在就業(yè)能力不足、受教育程度低、家庭照料壓力、缺乏創(chuàng)新冒險意識等問題，無法加入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)之中。一方面，安置區(qū)內(nèi)脫貧農(nóng)戶文化水平不高，轉(zhuǎn)移就業(yè)后能為脫貧農(nóng)戶提供的就業(yè)崗位主要是建筑工人、一線生產(chǎn)操作工、技術(shù)工等，需要一定學(xué)習(xí)能力的工作，而文化水平不高的脫貧農(nóng)戶學(xué)習(xí)能力較差，接受新事物的能力較弱，缺乏相應(yīng)的就業(yè)競爭力，難以實現(xiàn)面向城鎮(zhèn)的就業(yè)轉(zhuǎn)移。另一方面，脫貧農(nóng)戶職業(yè)技能單一，對于安置區(qū)中開展的培訓(xùn)工作，部分受訪脫貧農(nóng)戶表示開展的相關(guān)技能培訓(xùn)內(nèi)容與他們實際想要從事的工作關(guān)聯(lián)不大，技能培訓(xùn)的匱乏，致使脫貧農(nóng)戶在城鎮(zhèn)就業(yè)市場中缺乏就業(yè)能力和競爭力，難以匹配到合適崗位，就業(yè)穩(wěn)定性較差。

2.3 基層網(wǎng)格員數(shù)據(jù)采集困難，動態(tài)監(jiān)測評估指標(biāo)滯后

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為隨時掌握脫貧農(nóng)戶的最新動態(tài)，M安置區(qū)開發(fā)了智慧社區(qū)管理平臺，將脫貧農(nóng)戶以戶為單位、以人為落腳點按照“紅黃綠”3種顏色進(jìn)行標(biāo)簽化識別，實行分類分級分策管理（表2）。其中，對亮紅燈的特殊困難人群實現(xiàn)特殊需要的保障、對亮黃燈的個別困難問題家庭實現(xiàn)基本保障、對亮綠燈的家庭保持穩(wěn)定和持續(xù)追蹤。目前，共標(biāo)記建檔紅色家庭戶228戶、黃色家庭戶460戶、綠色家庭戶8 412戶，包括5 300余名老年人（其中空巢獨居老人334名）、1.2萬名學(xué)生、1 134名殘疾人、80名孤兒和350名精神病患者等特殊困難群體。

盡管使用數(shù)字化治理手段為M安置區(qū)的社區(qū)治理帶來了諸多便利，但一方面，M安置區(qū)脫貧農(nóng)戶基數(shù)大、“三留守”現(xiàn)象嚴(yán)重，脫貧農(nóng)戶大多來自農(nóng)村，受地域、習(xí)俗影響，法律意識淡薄，思想觀念落后，給基層網(wǎng)格員入戶走訪開展工作帶來諸多不便。此外，M安置區(qū)制定了“一戶一策”幫扶措施，社區(qū)要每月建立綜合臺賬并收集匯總，每月開展入戶后的研判工作，在社區(qū)研判后報街道開展一月一研判，確保幫扶措施落實到位，跟蹤到位，如此龐雜繁冗的工作量使得基層工作人員不堪重負(fù)，極易產(chǎn)生數(shù)據(jù)采集質(zhì)量不高的問題。另一方面，目前M安置區(qū)標(biāo)簽化識別的指標(biāo)還是延續(xù)最開始劃分的標(biāo)準(zhǔn)，主要關(guān)注脫貧農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)、社會方面的問題，并未及時根據(jù)現(xiàn)實情況進(jìn)行調(diào)整更新，因此在執(zhí)行過程中容易遺漏信息導(dǎo)致質(zhì)量不高，影響及時發(fā)現(xiàn)、及時監(jiān)測、動態(tài)清零的結(jié)果。

2.4 脫貧農(nóng)戶內(nèi)生動力不足，可行能力發(fā)展困難

M安置區(qū)承接了云南省昭通市5個縣近4萬名搬遷群眾，社區(qū)人口構(gòu)成極其復(fù)雜。調(diào)研發(fā)現(xiàn)M安置區(qū)為了推動脫貧農(nóng)戶融入，在入住之前采取搖號抽簽的方式分配安置房，以此規(guī)避物理空間導(dǎo)致的“小圈子”的形成。在完成入住后，M安置區(qū)又積極落實社會服務(wù)保障，形成就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)社區(qū)臺賬，并通過戶籍遷移實現(xiàn)脫貧農(nóng)戶身份認(rèn)同。諸如此類的一系列幫扶政策有力地推動了脫貧農(nóng)戶的生計轉(zhuǎn)型與社會適應(yīng)，起到了“扶上馬、送一程”的效果，實現(xiàn)了脫貧農(nóng)戶家庭至少有一人受到政府補(bǔ)貼的目標(biāo)。但問題也相應(yīng)而來，由于受到各項幫扶政策的資助，脫貧農(nóng)戶對政策已產(chǎn)生一定依賴，對政府或社會外界存在過多期待。如果一旦出現(xiàn)政策“斷奶”后，脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險依舊存在。

內(nèi)生動力是個人發(fā)展的內(nèi)因和條件，隨著搬遷后續(xù)扶持體系的完善，脫貧農(nóng)戶可接受各種外部支持。然而經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分脫貧農(nóng)戶仍然處于身份的迷茫期，沒有長遠(yuǎn)的自我發(fā)展意識，對政策的依賴性較強(qiáng)，缺乏獨立自主、積極進(jìn)取的致富精神，只希望政府能夠給予更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。還有部分脫貧農(nóng)戶本身缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，對當(dāng)?shù)胤鲐毊a(chǎn)業(yè)參與意愿較低，最終容易造成脫貧后再次陷入貧困。因此，若無法轉(zhuǎn)變部分脫貧農(nóng)戶存在的“等靠要”思想，將大大降低脫貧農(nóng)戶抵御風(fēng)險的能力，最終再次陷入貧困。

3 脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險治理的優(yōu)化路徑

3.1 以建立防止返貧動態(tài)監(jiān)測機(jī)制為基礎(chǔ)

建立動態(tài)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對精準(zhǔn)脫貧各環(huán)節(jié)的風(fēng)險監(jiān)測，首先必須依托扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)、由下而上的信息傳導(dǎo)渠道和動態(tài)跟蹤監(jiān)測脫貧家庭的發(fā)展來加強(qiáng)政策環(huán)境預(yù)警、實施人員預(yù)警和主體自身預(yù)警。其次需要建立預(yù)警信息處理中心，有效搜集可能導(dǎo)致脫貧農(nóng)戶返貧的信息，加強(qiáng)對潛在返貧因素的信息提取。最后要在此基礎(chǔ)上，與時俱進(jìn)同動態(tài)調(diào)整脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，對貧困現(xiàn)象與扶貧對象返貧原因的全要素識別進(jìn)行精準(zhǔn)設(shè)計，進(jìn)而達(dá)到返貧現(xiàn)象的預(yù)警與防范的目的。脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險存在著復(fù)雜性和多樣性，要充分運用大數(shù)據(jù)手段，不斷更新和完善返貧監(jiān)測指標(biāo)，實現(xiàn)從絕對向相對的轉(zhuǎn)變。M安置區(qū)智慧社區(qū)管理平臺中的返貧監(jiān)測指標(biāo)主要包括就業(yè)、收入等傳統(tǒng)指標(biāo)，為更好地防范脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險，需要考慮脫貧農(nóng)戶職業(yè)技能掌握情況，并在系統(tǒng)中實時更新脫貧農(nóng)戶信息，由工作人員進(jìn)行數(shù)據(jù)的分類處理。同時，脫貧農(nóng)戶親友關(guān)系、社交網(wǎng)絡(luò)以及社會支持體系的穩(wěn)定程度，都會影響其在返貧過程中的成功與否，在更新系統(tǒng)數(shù)據(jù)時也應(yīng)該增加以上因素的考慮。由于性別和年齡差異，脫貧農(nóng)戶中的留守婦女、老人更容易返貧，也要特別關(guān)注這類特殊群體的情況。

3.2 以促進(jìn)脫貧農(nóng)戶增收為根本要求

脫貧農(nóng)戶的自我增收能力是其實現(xiàn)可持續(xù)增收的核心因素。著眼于“發(fā)展性”目標(biāo)，一方面要強(qiáng)化安置區(qū)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，著力提升脫貧農(nóng)戶的就業(yè)技能，就業(yè)培訓(xùn)形式要避免表面化。將培訓(xùn)與實際需求相結(jié)合，根據(jù)企業(yè)用工類型展開針對性培訓(xùn)，并有組織進(jìn)行勞務(wù)輸出，擴(kuò)寬脫貧農(nóng)戶就近就地就業(yè)空間，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)增收。另一方面要豐富脫貧農(nóng)戶創(chuàng)收工種，鼓勵脫貧農(nóng)戶自主成立手工作坊，將藤編、刺繡等本土行業(yè)向外拓展延伸，增加留守婦女、大齡勞動力等群體在安置區(qū)的工作收入。此外，還需依托社會組織資源，實現(xiàn)就業(yè)信息共享，擴(kuò)大脫貧農(nóng)戶就業(yè)渠道，為脫貧農(nóng)戶提供詳細(xì)的就業(yè)信息和職業(yè)咨詢，搭建脫貧農(nóng)戶與用工企業(yè)之間的橋梁，促進(jìn)脫貧農(nóng)戶就業(yè)增收。社會組織聯(lián)動志愿者、社會工作者、社區(qū)、公益慈善資源為脫貧農(nóng)戶提供一定程度的物質(zhì)和精神幫助；積極引導(dǎo)社會組織在創(chuàng)業(yè)就業(yè)幫扶、社區(qū)人才培育、社區(qū)融入、特殊人群關(guān)愛等領(lǐng)域重點向易地搬遷安置區(qū)傾斜，開展就業(yè)技能競賽、相關(guān)法律法規(guī)科普等服務(wù)，從內(nèi)源發(fā)展到外源幫扶提升脫貧農(nóng)戶在新環(huán)境的創(chuàng)收能力。

3.3 以推動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主攻方向

有學(xué)者認(rèn)為脫貧的成果能否得到穩(wěn)固和拓展在很大程度上也取決于脫貧群體的收入是否穩(wěn)固提升［20］，而脫貧群體收入能否穩(wěn)固提升則取決于脫貧產(chǎn)業(yè)能否可持續(xù)。因此在防止返貧的基礎(chǔ)上積極推動縣域發(fā)展，以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。一方面，安置區(qū)以鏈條為抓手，通過產(chǎn)業(yè)技術(shù)賦能和品牌創(chuàng)新實現(xiàn)安置區(qū)中產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級，并通過提升產(chǎn)品附加值來降低運輸成本，提高風(fēng)險應(yīng)對能力。同時，加強(qiáng)高原特色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，提升市場競爭力；利用互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)打通線上和線下的銷售渠道，擴(kuò)寬產(chǎn)品銷售渠道，提高脫貧農(nóng)戶收入，為安置區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。另一方面，大力探索搬遷安置區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”新模式，進(jìn)行遷出地與遷入地結(jié)對合作，搭建兩地合作交流平臺，建立安置區(qū)與對口幫扶城市之間共享招商信息、合力落實項目、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式，實現(xiàn)兩地區(qū)優(yōu)勢資源互補(bǔ)、互利共贏發(fā)展。由政府調(diào)配土地、資金等資源，將遷出地豐富的資源與遷入地對接，加快兩地產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.4 以增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶可行能力、實現(xiàn)全面發(fā)展為核心

可行能力是一種特定的發(fā)展觀，即發(fā)展的首要目的是實現(xiàn)人的實質(zhì)性自由，讓人們有能力過上自己想要的生活。在返貧風(fēng)險治理體系中，增強(qiáng)脫貧農(nóng)戶可行能力、實現(xiàn)人的全面發(fā)展是核心要義?？尚心芰Φ陌l(fā)展離不開脫貧農(nóng)戶自身意識的進(jìn)步，因此，安置區(qū)要積極推進(jìn)社區(qū)民主參與，通過建立社區(qū)議事會制度，讓脫貧農(nóng)戶通過會議和討論，參與社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和管理的決策和實施，從而讓脫貧農(nóng)戶了解社區(qū)內(nèi)部的情況，并更好參與社區(qū)建設(shè)和管理。同時，民主參與還可以通過社區(qū)教育、文化活動等多種形式，讓脫貧農(nóng)戶參與社區(qū)生活，切實了解和監(jiān)督社區(qū)建設(shè)和管理的情況，讓脫貧農(nóng)戶逐步擺脫對脫貧政策的依賴。通過自我組織、自我管理去提高脫貧農(nóng)戶的社區(qū)參與感，提升“主人翁”意識，使其在社區(qū)中更加有自信。

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