尹稚

2023年底召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，要把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結(jié)合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

在今年的全國兩會上，積極推進新型城鎮(zhèn)化，亦被政府工作報告多次提及。如“把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結(jié)合起來，加快構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟格局”“深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略行動，促進各類要素雙向流動，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”……

縣城更像是“鐵打的營盤流水的兵”

新型城鎮(zhèn)化的上半場，解決了農(nóng)民進城打工的問題，創(chuàng)造了渠道、改善了待遇，農(nóng)民工進城更容易。但在下半場，城市的各類生產(chǎn)力要素如何暢通無阻地回到鄉(xiāng)村去，以及農(nóng)民如何就近創(chuàng)業(yè)、城市人如何回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的關(guān)鍵問題之一。

曾經(jīng)的拉美模式，在經(jīng)濟高速增長期，有大量農(nóng)民放棄了農(nóng)村土地進城。但在新自由主義的影響下，經(jīng)濟在波動后出現(xiàn)下滑趨勢，這些人無法再回農(nóng)村，拉美貧民窟問題就此產(chǎn)生。這種城鎮(zhèn)化并非我們想要的。

農(nóng)村的繁榮并非將農(nóng)村變成一個個小型城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是曾經(jīng)走出農(nóng)村、擁有城市生活經(jīng)驗的人，帶著在城市產(chǎn)業(yè)以及城市文化中的財富、知識積累，回歸農(nóng)村，進而帶動農(nóng)村的發(fā)展。城市不斷從農(nóng)村吸引人才，而農(nóng)村也可以將成熟的城市人引入，如果這個鏈條能夠運轉(zhuǎn)起來，鄉(xiāng)村才能夠具有自我造血的可能性，并走向真正意義上的繁榮，這可以理解為全生產(chǎn)要素的雙向流動。如果沒有進城渠道，就無法實現(xiàn)這種雙向流動，農(nóng)民就無法接受先進的文化和生產(chǎn)力，沒有與之相關(guān)聯(lián)的經(jīng)營圈、朋友圈和文化圈。簡而言之，就是沒有資源。

相對于城鎮(zhèn)來說，雖然農(nóng)村有居住空間寬松、生態(tài)環(huán)境普遍優(yōu)于大都會地區(qū)的優(yōu)勢，但公共服務(wù)的弱勢成為其吸引城市人返鄉(xiāng)的重要阻礙。

中央提出，“縣城是新型城鎮(zhèn)化的重要載體”。可能未來在人口分布中，縣城所占城市化人口比例并不是最高，但它具有重要的節(jié)點作用。這也是為什么這兩年政府在鄉(xiāng)村全面振興中投入了大量資金，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

從成本角度考慮，農(nóng)民提高自身的首選是進入縣城，在縣城生活一段時間后，隨著對醫(yī)療、教育等公共服務(wù)需求的進一步提高，可能會再流向地級市、省會城市。在這一過程中，縣城是農(nóng)民從鄉(xiāng)到城非常重要的節(jié)點和中轉(zhuǎn)站。你無需期望他進入縣城后一生都留在縣城。人口可以有增有減，10萬人的縣城，每年可能有一兩萬人進入這個地區(qū)，同時又有一兩萬人離開這個地區(qū)?？h城更像是“鐵打的營盤流水的兵”。完善了縣城的建設(shè)，農(nóng)村人進城的速度、城里人返鄉(xiāng)速度都會加快，全生產(chǎn)要素的雙向流動也會加快。

新型城鎮(zhèn)化，一方面是宏觀意義上的雙向流動建立，另一方面強化了縣城的重要載體作用和縣域經(jīng)濟的重要支撐作用。我們已經(jīng)鼓勵發(fā)展縣域經(jīng)濟很多年，一系列政策文件也涉及縣城和縣域的發(fā)展，這些都是為了在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興之間形成密切結(jié)合的重要轉(zhuǎn)接點。

應(yīng)該進行差異化考核

中國國土面積遼闊，近年來，隨著西部大開發(fā)、中部地區(qū)崛起、東北全面振興等一系列國家戰(zhàn)略的實施，經(jīng)濟發(fā)展水平差距整體縮小，但各地具體情況還存在巨大差異，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象依舊存在。

國家主體功能區(qū)將全國國土分為三大類，第一類是城市化地區(qū)，第二類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，第三類是重點生態(tài)功能區(qū)。這三類地區(qū)所依賴的投資強度差異非常大。在考核體系上，如果使用“一把尺子”測量這三種地區(qū)，這就可能導(dǎo)致基層目標確定和追求存在盲目性，進而導(dǎo)致大量投資資源的錯配，也是形成不良債務(wù)的來源。

中國最終追求的目標是一個相對均衡的國土，但這并非一步就能到位。先做哪些、后做哪些，與我國經(jīng)濟實力、當前的發(fā)展階段、不同地區(qū)的情況都有關(guān)系。

中國最小的縣可能只有幾千人，大城市則有上千萬人口，同級別轄區(qū)人口規(guī)模最大的差距可達數(shù)十倍。此前，我們的資金有很多按照行政級別進行管理，補貼是按照“磚頭”（基建）補項目，未來可能會逐漸轉(zhuǎn)向“補人”——隨著人口流動進行差異化管理。另外，老工業(yè)基地、老少邊窮地區(qū)、邊境地區(qū)以及革命老區(qū)等特殊政策地區(qū)，也需要將分區(qū)施策落到實處。

地方發(fā)展如何解決資金問題

無論是加強縣城的支撐作用，還是推進鄉(xiāng)村全面振興，都涉及大量的資金投入。近些年，一些地方基層財力比較緊張。推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，就必須解決資金問題。

這兩年大家都說缺錢，我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方財政有幾類問題：第一類是發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財政支出較多，第二類是短債長用形成資金錯位，第三類是非正常政績觀導(dǎo)致的亂花錢。

第一類在云貴川比較典型，源于他們交通設(shè)施的造價水平與平原地區(qū)不可以同日而語。

第二類源于短債長用，與金融工具缺乏有關(guān)，例如一些公共設(shè)施可能需要20年、30年甚至50年才可以攤平成本，甚至永遠攤不平，像文化館、圖書館、博物館等，若只有3年、5年、10年期的短期融資，無法支撐這類設(shè)施。

第三類源于有很多面子工程。例如某地級市，早年間曾請我們規(guī)劃歌劇院。當?shù)鼐用駭?shù)量很多，但居民構(gòu)成不足以支撐歌劇院的運營費用。因此，我們建議其引進美式集成影院，最終的結(jié)果是，影院非常受歡迎。規(guī)劃時，一些地方官員沒有考慮到當?shù)氐木唧w情況，易導(dǎo)致出現(xiàn)不良資產(chǎn)，尤其是個別人口流出地區(qū)，還存在盲目放大土地和各種生產(chǎn)要素資源投入規(guī)模的問題。

因此，建議細分地方收支情況，查清哪些支出是合情合理的，哪些融資的支撐工具、金融工具不足。對于合理的支出，若暫時無法償還，可以發(fā)放專項債，拉長融資周期。但對于亂花錢的行為，應(yīng)嚴厲打擊。

無論推進新型城鎮(zhèn)化，還是鄉(xiāng)村全面振興，都需要精準施策，分區(qū)、分類、分能級，做到政策的精細化和精準化。

（作者系清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長、清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院創(chuàng)始人，由《中國經(jīng)濟周刊》記者周琦采訪整理）