劉寶麟 祝樂意 田恬

【摘要】文章基于云南省審計(jì)廳2018—2022年度開展的預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)，分析財(cái)政資金統(tǒng)籌管理存在的主要問題與成因，探索強(qiáng)化財(cái)政資金統(tǒng)籌增效的路徑。研究認(rèn)為按照財(cái)政資金統(tǒng)籌問題的形成原因和來源，可以將財(cái)政資金統(tǒng)籌劃分為：已納入預(yù)算形成的存量資金統(tǒng)籌和未充分納入預(yù)算使用的財(cái)政資金統(tǒng)籌?；凇伴_源節(jié)流”的視角，從結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)存量資金的統(tǒng)籌、財(cái)政資金流入統(tǒng)籌和財(cái)政資金流出增效三個(gè)方面提出預(yù)算體制改革強(qiáng)化財(cái)政資金統(tǒng)籌增效的具體路徑。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算體制改革；財(cái)政資金統(tǒng)籌增效；路徑

【中圖分類號】F812.7

一、引言

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?！笆奈濉睍r(shí)期，財(cái)政部加快建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，在管理方面，持續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，提升財(cái)政資源配置效率和資金使用效益。黨的十九屆五中全會(huì)對深化預(yù)算管理制度改革作出部署。2021年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），指出我國財(cái)政目前和以后較長時(shí)間將處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，預(yù)算統(tǒng)籌和資源配置效率等問題影響了財(cái)政資源的統(tǒng)籌和可持續(xù)性，亟需進(jìn)一步深化制度改革。

政府政策的落實(shí)需要財(cái)政資金的支持，而我國財(cái)政資金存在大量盤存閑置的現(xiàn)象。國務(wù)院2015年印發(fā)《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》（國發(fā)〔2015〕35號），財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)地方盤活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕15號），要求盤活各領(lǐng)域“沉睡”的財(cái)政資金統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域。

本文擬基于云南省審計(jì)廳2018—2022年度開展的預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)，分析財(cái)政資金統(tǒng)籌管理存在的主要問題與成因，進(jìn)而提出強(qiáng)化財(cái)政資金統(tǒng)籌增效的具體路徑。

二、財(cái)政資金統(tǒng)籌的概念與分類

（一）財(cái)政資金統(tǒng)籌的概念

財(cái)政資金統(tǒng)籌是指盤活沉淀或閑置的財(cái)政資金，使其重新發(fā)揮效益，或者是將不同來源、不同專戶財(cái)政資金清理整合，更好地發(fā)揮資金效益。學(xué)者們從財(cái)政資金統(tǒng)籌的影響因素、路徑和對策等方面進(jìn)行了研究。例如從主體利益選擇、博弈困境、改革成本等角度，研究阻礙財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的主要因素（李燕等，2018）；從國庫集中支付制度視角研究財(cái)政存量資金盤活的問題（溫凡，2023）；從強(qiáng)化預(yù)算管理的視角，分析了盤活財(cái)政存量資金的路徑（曹靜，2023；顏素珍，2022）以及盤活財(cái)政存量資金的對策等（周宇宏，2017；王曉英，2023）。

也有學(xué)者從具體存量資金來源的視角研究了財(cái)政資金統(tǒng)籌的問題，如傅光明等（2021）認(rèn)為重點(diǎn)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)四本預(yù)算及各項(xiàng)專項(xiàng)支出，段國海（2018）重點(diǎn)分析了行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等的統(tǒng)籌管理，還有學(xué)者關(guān)注涉農(nóng)涉企財(cái)政資金的統(tǒng)籌問題（孫波，2019；劉純陽，2020；孫秀忠等，2021）。但鮮有研究基于審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注財(cái)政資金統(tǒng)籌問題的視角，本文將從審計(jì)視角出發(fā)，基于審計(jì)發(fā)現(xiàn)對財(cái)政資金統(tǒng)籌問題的現(xiàn)狀、原因和完善路徑方面進(jìn)行探討。

（二）財(cái)政資金統(tǒng)籌的分類

本文按照財(cái)政資金統(tǒng)籌問題的形成原因和來源兩個(gè)角度，將財(cái)政資金統(tǒng)籌劃分為：已納入預(yù)算形成的存量資金統(tǒng)籌和未充分納入預(yù)算使用的財(cái)政資金統(tǒng)籌。其中，已納入預(yù)算形成的存量資金統(tǒng)籌主要包括：（1）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的收回統(tǒng)籌；（2）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金納入下期統(tǒng)籌；（3）已收回的存量資金統(tǒng)籌。未充分納入預(yù)算使用的財(cái)政資金統(tǒng)籌主要包括：（1）預(yù)算單位的自有資金統(tǒng)籌；（2）教育收費(fèi)等專戶收入統(tǒng)籌；（3）政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌；（4）國有資本經(jīng)營預(yù)算統(tǒng)籌；（5）上級專項(xiàng)資金統(tǒng)籌。

三、財(cái)政資金統(tǒng)籌存在的主要問題與原因分析

（一）已納入預(yù)算形成的存量資金統(tǒng)籌問題

年終，已納入預(yù)算的財(cái)政資金如果未按預(yù)算批復(fù)使用完，將形成“結(jié)余資金”或限制用途的“結(jié)轉(zhuǎn)資金”。這些資金如果不妥善統(tǒng)籌處理，可能形成財(cái)政沉淀資金，產(chǎn)生財(cái)政存量資金的統(tǒng)籌問題。從云南省2008—2022年財(cái)政審計(jì)的情況來看，這些結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金主要存在“未收回統(tǒng)籌”“未納入下期統(tǒng)籌”和“收回后二次沉淀”的問題。

1.結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金未收回統(tǒng)籌

針對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的統(tǒng)籌問題，國務(wù)院、財(cái)政部和地方政府均作了明確要求。形成結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的原因主要有：項(xiàng)目執(zhí)行率低形成資金結(jié)存、專項(xiàng)項(xiàng)目資金未及時(shí)清理整合、專項(xiàng)債券資金閑置等。

（1）項(xiàng)目低執(zhí)行率問題

從項(xiàng)目資金的預(yù)算執(zhí)行率來看，存在重點(diǎn)項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)項(xiàng)目執(zhí)行率低形成資金結(jié)存的情況。如年初預(yù)算安排的重大項(xiàng)目專項(xiàng)資金，截至次年5月30日，執(zhí)行率僅為33.15%和5.82%。

（2）專項(xiàng)項(xiàng)目長期未清理整合問題

專項(xiàng)項(xiàng)目存在長期未清理未整合的現(xiàn)象，如設(shè)立期限超過5年的6項(xiàng)重點(diǎn)專項(xiàng)資金未按規(guī)定及時(shí)清理退出；部分使用性質(zhì)、管理特點(diǎn)類同，支持對象相近的專項(xiàng)資金未及時(shí)進(jìn)行清理歸并。

（3）專項(xiàng)債券資金閑置問題

由于項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分、實(shí)施方案變動(dòng)大、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，進(jìn)而導(dǎo)致專項(xiàng)債券資金未及時(shí)安排使用而閑置。

2.結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金未納入下期統(tǒng)籌

當(dāng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金還繼續(xù)使用時(shí)，應(yīng)當(dāng)在次年一并納入預(yù)算安排。審計(jì)發(fā)現(xiàn)存量資金存在未納入下期統(tǒng)籌安排的情況，當(dāng)上年結(jié)存資金規(guī)模較大時(shí)，并未適當(dāng)核減當(dāng)年預(yù)算數(shù)進(jìn)而導(dǎo)致結(jié)存資金的規(guī)模逐年增大。

另外，也可能預(yù)算批復(fù)不及時(shí)導(dǎo)致上年結(jié)轉(zhuǎn)資金未能納入下期的預(yù)算統(tǒng)籌安排。

3.已收回的存量資金未統(tǒng)籌：“二次沉淀”

云南省審計(jì)廳發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在已收回的存量資金未及時(shí)統(tǒng)籌形成“二次沉淀”的情況。收回資金按權(quán)責(zé)發(fā)生制核算事項(xiàng)存在連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)2年以上未安排使用的情況。收回的項(xiàng)目結(jié)余資金在預(yù)算應(yīng)付款中核算，未及時(shí)統(tǒng)籌安排使用；財(cái)政往來款清理不及時(shí)，預(yù)算應(yīng)付款未及時(shí)統(tǒng)籌安排使用；代管的資金專戶存在長期結(jié)存現(xiàn)象，未及時(shí)統(tǒng)籌安排使用。

（二）未充分納入預(yù)算使用的資金統(tǒng)籌問題

未充分納入預(yù)算使用的財(cái)政資金統(tǒng)籌問題主要包括：預(yù)算單位的自有資金未統(tǒng)籌、教育收費(fèi)等專戶收入未統(tǒng)籌、政府性基金預(yù)算未統(tǒng)籌、國有資本經(jīng)營預(yù)算未統(tǒng)籌和上級專項(xiàng)資金未統(tǒng)籌等問題。

1.預(yù)算單位的自有資金未統(tǒng)籌

審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注了財(cái)政撥款與單位資金統(tǒng)籌結(jié)合情況，重點(diǎn)揭示在事業(yè)收入、經(jīng)營收入、非同級財(cái)政撥款可以滿足支出需求時(shí)，仍安排財(cái)政撥款的問題。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)由于監(jiān)督審核不嚴(yán)，部分省級預(yù)算單位編制年初預(yù)算時(shí)與自有資金統(tǒng)籌結(jié)合不夠，50%的單位和資金未統(tǒng)籌納入預(yù)算安排。部分財(cái)政全額保障的事業(yè)單位，其自有收入未清理未上繳國庫。因事業(yè)單位分類改革不到位，事業(yè)單位劃分、財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障及績效工資政策未有效銜接，公益一類事業(yè)單位取得的自有收入一直未按規(guī)定上繳國庫，未實(shí)行“收支兩條線”管理。

2.教育收費(fèi)等專戶收入未統(tǒng)籌

教育收費(fèi)等專戶資金具有專門的使用范圍和方向，凡符合相應(yīng)范圍的項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用該項(xiàng)專戶資金。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算安排教育性支出未與教育專戶結(jié)存資金統(tǒng)籌結(jié)合。在教育收費(fèi)專戶結(jié)存規(guī)模逐年增加的情況下，省級財(cái)政安排學(xué)校教育性支出事項(xiàng)未優(yōu)先使用教育收費(fèi)專戶資金，而是從公共財(cái)政預(yù)算安排教育支出。

審計(jì)還發(fā)現(xiàn)其他代管專戶資金未及時(shí)清理，結(jié)存資金未繳入國庫統(tǒng)籌安排使用。

3.政府性基金預(yù)算未統(tǒng)籌

財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)清理政府性基金年末結(jié)轉(zhuǎn)資金，嚴(yán)格按規(guī)定比例納入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，強(qiáng)化政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接。審計(jì)發(fā)現(xiàn)政府性基金未按規(guī)定納入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌。

4.國有資本經(jīng)營預(yù)算未統(tǒng)籌

預(yù)算管理制度要求按規(guī)定的比例，將國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算，強(qiáng)化國有資本經(jīng)營預(yù)算的統(tǒng)籌銜接。云南省審計(jì)廳發(fā)現(xiàn)2020年國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入比例僅為16.88%。

5.上級專項(xiàng)資金未統(tǒng)籌

審計(jì)重點(diǎn)揭示了財(cái)政部門未將本級財(cái)政資金與上級轉(zhuǎn)移支付一并研究預(yù)算安排和資金使用，導(dǎo)致上級轉(zhuǎn)移支付資金大量結(jié)存等問題。

四、預(yù)算體制改革強(qiáng)化財(cái)政資金統(tǒng)籌增效的路徑分析

深化預(yù)算體制改革促進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌增效，基于“開源節(jié)流”的視角，可以從結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)存量資金的統(tǒng)籌、財(cái)政資金流入統(tǒng)籌和財(cái)政資金流出增效三個(gè)方面來探討，如圖1所示。

（一）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的統(tǒng)籌方面

1.加強(qiáng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類存量資金的收回與統(tǒng)籌管理

嚴(yán)格落實(shí)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類資金的收回制度。國務(wù)院、財(cái)政部和地方政府均對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)類資金的收回統(tǒng)籌做了明確規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)。

加強(qiáng)財(cái)政往來款項(xiàng)的清理。除了直接表現(xiàn)為結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)的存量資金，還有部分資金結(jié)存在財(cái)政往來款項(xiàng)中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)往來款項(xiàng)的清理力度。

加強(qiáng)收回存量資金的安排力度，充分發(fā)揮資金使用效益，杜絕資金“二次沉淀”。

2.強(qiáng)化上年結(jié)存情況與下期預(yù)算的統(tǒng)籌安排

一方面，財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束力，加強(qiáng)年初預(yù)算安排與上年度資金結(jié)存情況的統(tǒng)籌銜接，對上年度結(jié)存資金規(guī)模較大的部門和預(yù)算項(xiàng)目，應(yīng)適當(dāng)核減其下年度預(yù)算資金安排規(guī)模。

另一方面，財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定將上年結(jié)轉(zhuǎn)資金完整、準(zhǔn)確、及時(shí)批復(fù)給預(yù)算部門，確保預(yù)算部門將所有收入編入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)年初預(yù)算與上年結(jié)轉(zhuǎn)資金的統(tǒng)籌結(jié)合。

（二）財(cái)政資金流入統(tǒng)籌方面

1.強(qiáng)化全口徑預(yù)算管理，全面統(tǒng)籌單位自有資金

各預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化全口徑預(yù)算管理制度，將預(yù)算單位依法取得的非同級財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、依托行政權(quán)力和國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入、特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等各項(xiàng)收入納入預(yù)算管理。財(cái)政部門和審計(jì)部門應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注上述收入是否全口徑納入預(yù)算，以及是否存在未列入預(yù)算的收入違規(guī)安排支出等問題。另外，各預(yù)算單位還應(yīng)當(dāng)將單位的存量資金納入預(yù)算管理。

財(cái)政部門應(yīng)組織開展對預(yù)算單位自有資金的專項(xiàng)清理，掌握資金管理情況和資金規(guī)模，嚴(yán)格預(yù)算單位年初預(yù)算的編報(bào)和審核，督促預(yù)算單位有效推動(dòng)財(cái)政撥款與單位資金的統(tǒng)籌結(jié)合。

2.加強(qiáng)財(cái)政撥款與財(cái)政專戶資金統(tǒng)籌結(jié)合

財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政撥款與財(cái)政專戶資金的統(tǒng)籌力度，優(yōu)先使用財(cái)政專戶資金，避免專戶資金長期沉淀閑置，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政保障能力。同時(shí)，各部門在進(jìn)行任務(wù)考核時(shí)，應(yīng)同時(shí)包含使用的專戶資金和一般公共預(yù)算資金，將兩部分資金統(tǒng)籌使用和考核。

財(cái)政部門應(yīng)深化預(yù)算體制改革，凡符合政府性基金、專項(xiàng)收入等使用范圍和方向的支出，都優(yōu)先安排使用各項(xiàng)資金。

為了更好地掌握財(cái)政專戶資金的規(guī)模與管理情況，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對非稅收入等專戶的監(jiān)管，按要求設(shè)立專戶并歸口國庫統(tǒng)一管理，嚴(yán)格規(guī)范核算事項(xiàng)，建立相互協(xié)調(diào)、相互制衡的內(nèi)部工作機(jī)制，確保財(cái)政資金安全、高效。

3.推進(jìn)四本預(yù)算協(xié)調(diào)銜接

財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)清理政府性基金年末結(jié)轉(zhuǎn)資金，嚴(yán)格按規(guī)定比例調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。嚴(yán)格執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例要求，強(qiáng)化政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接。嚴(yán)格落實(shí)構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算編審體系的相關(guān)要求。

4.加強(qiáng)上級轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌

上級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)提前將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算告知下級政府和部門，避免由于下級政府或部門未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，形成資金沉淀。下級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將本級財(cái)政資金與上級轉(zhuǎn)移支付資金一起統(tǒng)籌安排，避免上級轉(zhuǎn)移支付資金的大量結(jié)存問題。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)上級財(cái)政專項(xiàng)沉淀資金的收回統(tǒng)籌。

另外，政府應(yīng)當(dāng)按規(guī)定編制中長期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束作用，提高財(cái)政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性，進(jìn)而使上級轉(zhuǎn)移專項(xiàng)資金與下級預(yù)算更好的統(tǒng)籌。

（三）財(cái)政資金流出增效方面

1.深化預(yù)算管理，提高項(xiàng)目執(zhí)行率

嚴(yán)控代編預(yù)算事項(xiàng)，加強(qiáng)代編預(yù)算資金管理。一是嚴(yán)控代編預(yù)算事項(xiàng)，除應(yīng)急、救災(zāi)等特殊事項(xiàng)外，能細(xì)化到具體項(xiàng)目、具體地區(qū)、具體實(shí)施單位的支出事項(xiàng)，不再由省級財(cái)政及預(yù)算單位代編，進(jìn)一步提高省級部門預(yù)算及下級財(cái)政年初預(yù)算到位率。二是加強(qiáng)代編預(yù)算項(xiàng)目儲備和監(jiān)管，做實(shí)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，加快代編預(yù)算資金撥付進(jìn)度，提高代編預(yù)算執(zhí)行率、降低代編預(yù)算平衡率。三是規(guī)范代編預(yù)算資金分配行為，確需代編的預(yù)算資金應(yīng)先制定辦法，后分配資金，大額資金支出嚴(yán)格履行集體決策程序，避免財(cái)政資金分配的隨意性。

強(qiáng)化預(yù)算編制的完整、明確與細(xì)化要求，同時(shí)要求編制細(xì)化且明確的項(xiàng)目績效目標(biāo)。必須在預(yù)算編制源頭上進(jìn)行監(jiān)控，使資金預(yù)算能夠細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體執(zhí)行單位，避免“二次分配”和隨意分配，避免預(yù)算執(zhí)行大幅度偏離預(yù)算編制。另外，還必須強(qiáng)調(diào)預(yù)算指標(biāo)下達(dá)的及時(shí)性，加快資金撥付進(jìn)度，充分發(fā)揮資金使用效益。

2.做實(shí)項(xiàng)目準(zhǔn)備和績效管理，提高資金績效

預(yù)算部門和單位應(yīng)提前做好項(xiàng)目庫儲備，做實(shí)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作，加快項(xiàng)目支出進(jìn)度。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行的跟蹤檢查。所有項(xiàng)目應(yīng)納入財(cái)政項(xiàng)目庫管理，制定項(xiàng)目資金管理辦法，加強(qiáng)預(yù)算績效管理。

推進(jìn)預(yù)算績效閉環(huán)管理，加強(qiáng)事前績效評估、績效目標(biāo)審核，完善事中績效運(yùn)行監(jiān)控和事后績效自評與評價(jià)結(jié)果運(yùn)用，提升績效管理的效果。加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目入庫審核、動(dòng)態(tài)調(diào)整和定期清理等相關(guān)規(guī)定，確保項(xiàng)目庫儲備的項(xiàng)目成熟度高、可行性強(qiáng)，有效解決“資金等項(xiàng)目”問題。嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算安排與績效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，削減或取消低效無效的支出，提高財(cái)政資金使用績效。

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責(zé)編：夢超