摘要：推動能源高質量發(fā)展，保障能源安全，需要在安全監(jiān)管工作上久久為功。隨著中國石油天然氣的儲運量日益增加，油氣管道行業(yè)的規(guī)模日益擴大，管道安全監(jiān)管問題也日漸突出，現(xiàn)階段完善中國油氣管道安全監(jiān)管法律制度是保障油氣管道安全的必要之舉。美國和加拿大的油氣管道安全監(jiān)管法律制度較為成熟，在對其進行考察分析后，結合實際情況提出完善中國油氣管道安全監(jiān)管法律制度的建議。建議增設油氣管道安全監(jiān)管專章，推動《石油天然氣管道保護法》更名，設立專門的油氣管道安全監(jiān)管部門并明確該部門分工，推動完整性管理納入《石油天然氣管道保護法》，提升完整性管理標準水平，規(guī)范應急預案制度，健全應急信息化制度，以此來建立符合中國國情的油氣管道安全監(jiān)管制度，推動能源高質量發(fā)展。

關鍵詞：油氣管道；安全監(jiān)管；完整性管理；應急管理

中圖分類號：F206

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2024）02-0059-08

一、引言

油氣是現(xiàn)代能源體系的重要組成部分，事關國計民生。管道作為油氣行業(yè)承上啟下的關鍵一環(huán)，發(fā)揮著輸送油氣資源、連接供需兩端的紐帶作用，因此，保證油氣管道行業(yè)安全運行是保障能源安全的必然要求。20世紀早期，美國的管道問題就已受到國會的重視。［1］1906年，美國監(jiān)管機構開始發(fā)展，之后美國的油氣管道安全監(jiān)管法律制度日益成熟。加拿大是世界第四大原油生產(chǎn)國，產(chǎn)量占全球總供應量的5.9%。原油產(chǎn)量平均為每天490萬桶，或每天78.4萬立方米。［2］其大部分原油出口都是通過管道運輸，現(xiàn)有的油氣管道形成了一個貫通加拿大東西、有效連接北美地區(qū)的完善的管網(wǎng)系統(tǒng)，其聯(lián)邦能源監(jiān)管也有著近60年的歷史。在中國，2017年5月19日，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，統(tǒng)籌規(guī)劃、加快構建油氣管網(wǎng)體系，大力發(fā)展天然氣管網(wǎng)。［3］2019年4月，國家發(fā)展改革委、國家能源局、住房城鄉(xiāng)建設部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》，落實改革要求，推動油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)公平公正地為所有用戶提供油氣管網(wǎng)設施服務；同年12月，國家石油天然氣管網(wǎng)集團有限公司正式成立。2020年10月1日，國家管網(wǎng)集團全面接管原分屬于三大石油公司的相關油氣管道基礎設施資產(chǎn)（業(yè)務）及人員，正式并網(wǎng)運營，這標志著中國油氣管網(wǎng)運營機制市場化改革取得重大成果。［4］隨著油氣管道行業(yè)進入蓬勃發(fā)展階段，油氣管道的安全監(jiān)管問題引起了廣泛重視。2021年國家能源局印發(fā)的《能源監(jiān)管工作要點》中指出，依然要穩(wěn)步推進油氣市場建設，切實加強能源市場監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管，構建安全高效的現(xiàn)代能源體系。2021年8月，油氣管道“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”建設正式啟動，與油氣管道安全生產(chǎn)緊密結合，以提升本質安全為根本出發(fā)點，建設管理平臺，有效提升油氣管道安全管控水平。因此，油氣管道的安全監(jiān)管必須在能源監(jiān)管與安全生產(chǎn)監(jiān)管的大背景下進一步落實。目前中國油氣管道安全監(jiān)管法律制度體系尚不健全，涉及油氣管道安全問題的法律主要包括《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《石油天然氣管道保護法》）、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》以及《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。同時，油氣管道建設與運營還有一系列的行業(yè)標準需要遵循。這些法律、法規(guī)、規(guī)章均涉及油氣管道安全生產(chǎn)管理，但真正觸及安全監(jiān)管方面的規(guī)定仍需要細化完善。

二、美加油氣管道安全監(jiān)管法律制度的考察

（一）美國油氣管道安全監(jiān)管法律制度的考察

1.美國油氣管道安全監(jiān)管法律法規(guī)體系

美國在管道領域建立了較為完善的安全監(jiān)管法律法規(guī)體系，該體系是以聯(lián)邦法律為主、州法律為輔，基于大量協(xié)會技術標準的多層次法律法規(guī)標準體系。

美國早在1968年便頒布了第一部與油氣管道相關的法律法規(guī)——《天然氣管道安全法案》，該法案標志著美國管道保護立法的起步，自那時起，國會每年都會通過相關管道安全法案，并且法案內容均列入了《美國法典》第49卷第8分冊。自1968年以來，美國國會為了適應油氣管道系統(tǒng)發(fā)展的需求，減輕公眾對油氣管道系統(tǒng)安全的擔心，不斷對管道安全法進行修改和完善。2002年修訂的《管道安全改進法案》是美國最早提出“管道完整性管理”模式的立法，該法案要求對管道完整性管理進行研究并提供資金，還規(guī)定了管道操作人員的資格認證，以及對于管道的風險分析和完整性處理規(guī)劃要求。①2006年，《管道檢驗、保護、強制執(zhí)行與安全法案》首次授權美國交通部處理防止挖掘損壞管道的問題，并將防止第三方挖掘損壞管道程序提升到聯(lián)邦一級水平［5］，還提及了在管道被損壞時，挖掘者應當及時撥打911，同時授權美國交通部為國家直呼系統(tǒng)提供資金支持。2011年，《管道安全、監(jiān)管確定性和就業(yè)創(chuàng)造法案》頒發(fā)，旨在檢查和改進管道安全監(jiān)管的狀況，該法案規(guī)定了針對管道和危險材料安全管理局的新授權，包括啟動天然氣輸送和危險液體管道活動的規(guī)則制定、擴大過流閥的使用范圍、對操作員資格審查、成本回收和事故通知等方面②，提高了國家能源產(chǎn)品通過管道運輸?shù)目煽啃浴?012年美國頒布《危險材料運輸安全改進法案》，該法案重點關注所有運輸方式下的危險材料安全運輸，并為管道和危險材料安全管理局提供資源。為了加強對管道安全的重視和保護，2016年頒布了《保護我們的管道基礎設施增強安全（PIPES）法案》，該法案增強了管道和危險材料安全管理局的權威性，重點關注管道和危險材料安全管理局工作人員資格審查、信息共享系統(tǒng)以及管道安全監(jiān)管數(shù)據(jù)庫等方面的內容。③2020年頒布的《保護我們的管道基礎設施和加強安全（PIPES）法案》相關條款進一步幫助管道和危險材料安全管理局推進了能源和其他危險材料的安全運輸。為了響應國會的要求，聯(lián)邦相應機關也頒布了一系列聯(lián)邦行政命令、行政法規(guī)和規(guī)章，如管道和危險材料安全管理局制定的《管道安全：輸氣管道的安全：MAOP重新確認、擴大評估要求和其他相關修正》（2019）、《管道安全：危險液體管道的安全》（2020）、《管道安全：天然氣管道監(jiān)管改革》（2021）、《管道安全：集氣管道的安全：報告要求的擴展、大型高壓管線的監(jiān)管以及其他相關修正案》（2022）、《管道安全：輸氣管道安全：修復標準、完整性管理改進、陰極保護、變更管理和其他相關修正案》（2023）等。美國州制定法是由當?shù)氐闹萘⒎C關制定的地方性法律，涉及油氣管道安全監(jiān)管方面的州制定法包括《特拉華州水隙國家娛樂區(qū)天然氣管道擴大法案》（2005）、《阿拉斯加天然氣運輸》（2012）、《阿拉斯加天然氣管道法案》（2014）等。

2.美國油氣管道安全監(jiān)管關鍵法律制度

（1）權責分配制度

美國是一個聯(lián)邦制國家，其油氣管道安全監(jiān)管工作主要以聯(lián)邦政府為主，負責省際和跨國油氣管道的安全監(jiān)管工作；以各州政府為輔，承擔對其轄區(qū)內油氣管道的安全監(jiān)管工作。

在聯(lián)邦層面，對美國的油氣管道安全進行監(jiān)管的主要機構為美國交通部下設的管道和危險材料安全管理局，該機構負責確保管道安全、可靠和無害環(huán)境，監(jiān)督有關管道建設、維護和運營的法規(guī)的制定和實施，與州監(jiān)管合作伙伴共同承擔這些責任。管道辦公室隸屬于管道和危險材料安全管理局，成立于1968年。管道和危險材料安全管理局的監(jiān)管范圍涵蓋了管道設計、管道施工、管道運營、管道維護、應急響應等方面，進一步實現(xiàn)了包括頒發(fā)美國交通部特別許可證和批準、合規(guī)性檢查、發(fā)布糾正措施令等監(jiān)管措施。還有一些其他機構對油氣管道安全起著監(jiān)管作用，例如，美國能源監(jiān)管委員會，負責對跨州管道建設的地點選擇和放棄運營后的設施清除進行審查和監(jiān)督，并對跨州管網(wǎng)運輸公司的運輸服務質量、數(shù)量、標準和服務費率進行審查和監(jiān)督；美國國家運輸安全委員會，承擔對重大事故的調查，并對全行業(yè)提供避免類似事故的建議［6］；運輸安全管理局、土地管理局、環(huán)保署，在管道安全監(jiān)管中均承擔相應的職能。

在州層面，各州內部負責管道監(jiān)管的機構，除少數(shù)幾個州外，一般都隸屬于各州的公共事業(yè)委員會。同時，管道和危險材料安全管理局設有5個辦事處，分別位于新澤西州特倫頓、佐治亞州亞特蘭大、密蘇里州堪薩斯城、德克薩斯州休斯敦和科羅拉多州丹佛市，這些辦事處分管各州的油氣管道運輸，對轄區(qū)內油氣管道的建設和運行進行監(jiān)管。

（2）完整性管理制度

管道的完整性管理是指在管道全生命周期的各個階段，不斷識別和評估各種危害因素，開展風險分析，根據(jù)評價結果采取預防措施，將管道風險水平控制在合理的可接受范圍之內，以期減少和預防管道事故發(fā)生，保證管道安全運行。［7］美國是最早提出管道完整性管理的國家，已有較為完善的管道完整性管理體系。一方面，《美國聯(lián)邦法規(guī)》第49篇第190—199部分，涵蓋了任何輸氣管道完整性管理程序的最低要求?！豆艿腊踩倪M法案》（2002）中對試行管道“完整性管理”模式進行了立法，對油氣管道開展風險分析并執(zhí)行一體化管理程序規(guī)定要求，管道系統(tǒng)在整個生命周期中都應具有完整性。另一方面，美國國家標準協(xié)會批準了一系列完整性管理標準化文件，如《天然氣管道的完整性管理系統(tǒng)》（2014）、《危險液體管道系統(tǒng)完整性管理》（2013）等。管道的完整性管理制度主要關注以下幾個方面。首先，完整性管理程序的定制需要照顧到每個運營商的特殊情況，其中誠信管理是重點。其次，風險評估的準備和執(zhí)行。美國的管道風險評估技術，可以指導政府和管道企業(yè)在不同風險級別下采取相應的防范措施。［8］操作人員需要收集數(shù)據(jù)以識別完整性威脅，識別對關鍵位置的潛在管道影響，并根據(jù)收集到的數(shù)據(jù)評估風險和分級分段，制定或修訂管道完整性評估計劃。最后是操作人員的操作規(guī)范，要求操作人員所遵循的工作流程合法合規(guī)，即一個全面的完整性計劃應該涉及人員、程序和設施。④

（3）應急管理制度

美國作為最早使用油氣輸送管道的國家，有著健全的油氣管道應急管理制度。在應急預案的編制與修訂方面，美國要求管道運營商必須按照規(guī)定向指定監(jiān)管機構提交應急響應計劃，負責重大危險物質運輸?shù)墓艿肋\營商必須準備計劃并將其提交給管道和危險材料安全管理局審查。每個運營商都需要提交一份聲明及相應計劃，確定響應區(qū)內的哪些線路可能會在石油排放或進入時對環(huán)境造成重大和實質性損害。除此之外，美國聯(lián)邦政府還制定了《應急計劃與社區(qū)知情法》（1986），主要涉及應急計劃以及公眾知情權的相關問題，該法明確了國家應急委員會的職責，明確了各地方應急計劃委員會的審查職責，落實管道安全風險防范職責，既保障了公眾的知情權，又提高了相關技術人員的應急能力。在應急管理信息化方面，管道辦公室建立了國家管道地圖系統(tǒng)，作為國家管道緊急響應等基本決策的支持工具，它在事故應急決策與救援方面發(fā)揮著預防性作用，其中的

管道、天然氣設施等數(shù)據(jù)，可以為預警、應急提供有力的支持。此外，美國還建立了統(tǒng)一直呼系統(tǒng)，也就是現(xiàn)在的“811”電話，各方當事人均可快速撥打811直呼系統(tǒng)向美國的國家應急響應中心匯報相關信息，由其統(tǒng)一協(xié)調；該系統(tǒng)還在管道安全事故及事故通知方面存在一些細化規(guī)定，為相關主體準確判斷事故嚴重程度，進而做出合理的處理措施提供信息基礎。⑤

（二）加拿大油氣管道安全監(jiān)管法律制度的考察

1.加拿大油氣管道安全監(jiān)管法律法規(guī)體系

加拿大油氣管道行業(yè)的法律體系是以聯(lián)邦制定法為主、各?。ǖ貐^(qū)）制定法為輔。從立法主體上來看，加拿大油氣管道行業(yè)法規(guī)主要分為聯(lián)邦層面和省（地區(qū)）層面。從立法層級上來看，聯(lián)邦制定了一系列法律法規(guī)來規(guī)范油氣管道安全監(jiān)管，包括法律、法規(guī)、指南等多個層次，各?。ǖ貐^(qū)）制定該轄區(qū)內油氣管道安全監(jiān)管的法律法規(guī)，也包括法律、法規(guī)、指南等多個層次。［9］

從《國家能源委員會法》到《加拿大能源監(jiān)管法》，加拿大聯(lián)邦能源監(jiān)管歷經(jīng)多次變革，2019年6月，加拿大聯(lián)邦議會通過了《加拿大能源監(jiān)管法》，2019年8月，加拿大能源監(jiān)管局取代國家能源委員會正式成立?！都幽么竽茉幢O(jiān)管法》就油氣管道的建設、運營、廢棄、分授權的工作和活動以及廢棄的設施進行監(jiān)督，并且對能源監(jiān)管機構的內部設置以及職責進行了詳細的規(guī)定。⑥《加拿大石油和天然氣運營法》于1985年頒布，主要涉及監(jiān)管機構保障工作、活動的安全措施、對油氣管道泄漏的應急措施，最新修訂版本已經(jīng)在2022年7月生效。1985年，為了管理邊疆地區(qū)的石油資源，加拿大頒布了《加拿大石油資源法》《加拿大能源管理法》。國家相應機關也制定了一系列相關法規(guī)、規(guī)范性文件以及指南，例如，國家能源委員會制定的《加拿大能源監(jiān)管機構陸上管道法規(guī)》（1999），規(guī)定了加拿大能源監(jiān)管局對管道運營商制定設計、程序、手冊、措施等進行監(jiān)管，同時管道運營商應將該法規(guī)規(guī)定的標準的設計、規(guī)格、程序、手冊、措施或計劃提交給加拿大能源監(jiān)管局批準⑦，還規(guī)定了確保管道的設計、建造、運營或廢棄符合法律規(guī)定及相關標準，管道運營商應當制定員工培訓計劃、施工安全手冊，完善管道控制系統(tǒng)，制定安全管理、損害預防和環(huán)保計劃，制定管道事件匯報制度和定期審核制度⑧;其他還有《加拿大陸上管道條例》（1999）、《加拿大能源監(jiān)管機構管道損壞預防法規(guī)——授權》（2016）、《加拿大能源監(jiān)管機構管道損壞預防法規(guī)——義務》（2016）等；還有加拿大能源監(jiān)管局發(fā)布的《管道性能指標》，規(guī)定了管道運營商每年應當提交的績效指標和數(shù)據(jù)。加拿大的地方性立法主要有《阿爾伯塔省油氣保護法》（2000）、《不列顛哥倫比亞油氣活動法》（2008）、《薩斯喀徹溫省石油天然氣保護法》（2012）等。

2.加拿大油氣管道安全監(jiān)管關鍵法律制度

（1）權責分配制度

加拿大油氣管道的監(jiān)管模式也是以聯(lián)邦政府為主，各?。ǖ貐^(qū)）政府部門為輔。聯(lián)邦政府能源主管部門負責對省際和跨國油氣管道的建設和運行進行監(jiān)管，各省（地區(qū)）能源主管部門負責對轄區(qū)內的油氣管道建設和運行進行監(jiān)管。［10］

在聯(lián)邦層面，加拿大主要的監(jiān)管機構為加拿大能源監(jiān)管局，對油氣管道進行全生命周期監(jiān)管。根據(jù)《國家能源委員會法》，加拿大在1959年成立了國家能源委員會，負責加拿大的能源監(jiān)管工作。2019年6月，加拿大聯(lián)邦議會通過了《加拿大能源監(jiān)管法》，取代了《國家能源委員會法》，2019年8月，加拿大能源監(jiān)管局取代國家能源委員會正式成立。［11］12加拿大能源監(jiān)管局的監(jiān)管范圍包括管道規(guī)劃（申請）、建設、運行、應急、事故調查以及退役和廢棄，與聯(lián)邦政府的其他相關部門相互配合，共同對油氣管道的全生命周期進行監(jiān)督管理；跨越省界或國際邊界的管道必須由加拿大能源監(jiān)管局監(jiān)管，對于不跨越省界或國際邊界的管道，除管道公司是聯(lián)邦企業(yè)外，則屬于省級監(jiān)管機構的管轄范圍。除此之外，加拿大聯(lián)邦政府的其他部門也依照相關的法律，與加拿大能源監(jiān)管局一同承擔相應的監(jiān)管職責，如加拿大自然資源部、環(huán)境部、漁業(yè)與海洋部、交通部、印第安人和北方事務部等。

在地方層面，加拿大聯(lián)邦和省級政府都擁有獨立立法權限，聯(lián)邦和省級機構按各自法律法規(guī)行使職權。加拿大7個主要礦業(yè)大省分別設立了油氣資源管理和監(jiān)管機構，這些機構隸屬于省級主管部門，但獨立行使權力，與聯(lián)邦能源監(jiān)管機構分工協(xié)作。［11］11

（2）應急管理制度

加拿大聯(lián)邦和各省均設有應急管理機制，更好地對加拿大油氣管道進行監(jiān)管，維護油氣管道的安全運行。在應急預案的編制和修訂方面，首先，加拿大能源監(jiān)管局要求受聯(lián)邦政府監(jiān)管的管道公司制定相應的應急管理計劃，并定期審查和更新⑨；還確定了每個相關責任人承擔的角色和責任，并規(guī)定了公司如何與相關政府機構合作。［12］其次，省級監(jiān)管管道的運營商必須具有經(jīng)過批準的應急響應計劃，并在相關監(jiān)管機構或部門注冊。最后，加拿大還要求管道公司編寫一份繼續(xù)培訓計劃，將管道的位置、潛在的與管道有關的緊急情況以及在緊急情況發(fā)生時所要遵循的安全程序告知相關執(zhí)法組織和機構。［13］在事故發(fā)生后的補救和調查方面，聯(lián)邦和省級法規(guī)規(guī)定了進行現(xiàn)場補救以及事故調查的機制。在聯(lián)邦監(jiān)管管道發(fā)生泄漏時，加拿大能源監(jiān)管局將會任命一名環(huán)境專家作為責任方的聯(lián)絡人，核實是否完成了相應的補救。對于在管道建設運行等過程中發(fā)生的人身傷亡、爆炸、著火、管道斷裂等問題，管道公司必須及時通知聯(lián)邦和省級監(jiān)管機構。管道在運行時發(fā)生的事故需直接報告到加拿大運輸事故調查與安全局，同時也需報告到加拿大能源監(jiān)管局，少量的氣體泄漏、溢油事故且未造成人員傷亡的，直接由加拿大能源監(jiān)管局負責，但需要向運輸事故調查與安全局提交報告；加拿大能源監(jiān)管局在接收事故報告后，會和管道公司大范圍召開會議研究解決方案；若運輸事故調查與安全局決定對該事故調查，則不允許加拿大能源監(jiān)管局再進行調查；待調查結束后，運輸事故調查與安全局提出減少該隱患的建議，加拿大能源監(jiān)管局根據(jù)建議可以作出改進計劃，并采取相應的管理行動；加拿大能源監(jiān)管局還要跟進涉及聯(lián)邦監(jiān)管管道事故的后續(xù)工作。因此，加拿大能源監(jiān)管局會監(jiān)督管道公司在嚴重事故期間是否及時響應，并及時按照規(guī)定采取適用適當?shù)男迯头椒ā?/p>

（3）責任與賠償制度

為了督促管道公司積極履行其職責，同時也為了幫助事故發(fā)生后的受害人員可以及時得到賠償，加拿大聯(lián)邦政府與加拿大能源監(jiān)管局制定了責任與賠償制度，以此來維護公眾的合法權益。首先，當發(fā)生油氣管道泄漏時，加拿大能源監(jiān)管局要求管道公司需采取一切必要措施確保管道安全，清理泄漏并修復環(huán)境，無論該公司是過失還是疏忽，都對損害結果負有絕對責任。其次，加拿大能源監(jiān)管局可命令管道公司向受損害方支付賠償，若對方對該賠償不滿意，可以通過談判或者起訴尋求賠償。加拿大能源監(jiān)管局可以命令某一管道運營商采取委員會認為必要的任何措施，也可以授權第三方或監(jiān)管機構雇員（或監(jiān)管機構某類雇員）使用全部或部分資金或擔保來支付相關的任何成本和費用。⑩最后，確保經(jīng)營者有足夠的財務能力是責任與賠償制度成功的關鍵所在。加拿大能源監(jiān)管局要求管道公司保持足夠的財務資源來支付泄漏的費用，即保證公司的財務能力。加拿大能源監(jiān)管局要求管道公司存在可以隨時使用的資金，以便公司立即支付清理的費用，若公司無法支付相應費用時，加拿大能源監(jiān)管局可以先承擔控制泄漏的費用，待公司有財務能力之后再收回資金。［14］因此，加拿大政府還提議實施一項政府財政支持，以確保加拿大能源監(jiān)管局可以在特殊情況下應對事故。

（三）對美加油氣管道安全監(jiān)管法律制度的評價

總體上看，美國、加拿大的油氣管道安全監(jiān)管法律制度既有各自的特色，也存在共同特征。首先，美國、加拿大的油氣管道安全監(jiān)管法律法規(guī)體系都相對成熟完善，均分為聯(lián)邦層面和州（?。用妫揖劢褂蜌夤艿腊踩O(jiān)管的法律法規(guī)多而細，體現(xiàn)了對管道各個階段安全的高度重視；在立法中對于監(jiān)管部門的權利與責任規(guī)定較為明確，主要監(jiān)管部門與其他監(jiān)管部門分工明確、相互配合。其次，在應急管理制度方面，美國對于群眾的知情權、加拿大對于應急響應計劃的要求等相關規(guī)定較為詳細且可行；在完整性管理制度方面，美國對于油氣管道全生命周期的危險與風險的評估、與管道企業(yè)之間的管理配合、對于管道完整性管理標準化文件的要求和技術的要求等經(jīng)驗相對豐富且成熟；在責任與賠償制度方面，加拿大為保障公眾合法權益出臺了一系列措施。以上這些都值得我們關注與借鑒。

三、美加油氣管道安全監(jiān)管法律制度對中國的啟示

美國、加拿大的油氣管道安全監(jiān)管體制權責分明，以國家法律為主，以州（省）法律為輔，制度設計上高度重視油氣管道的完整性管理與應急管理，是其油氣管道安全監(jiān)管制度成熟的筑基之舉，也是中國油氣管道安全監(jiān)管應該借鑒之處。目前，中國油氣管道安全監(jiān)管法律制度與美國、加拿大相比，還有一定的差距。中國雖然已初步形成了監(jiān)管法律體系，但關鍵法律依據(jù)《石油天然氣管道保護法》中相關規(guī)定粗糙；雖然確定了主要部門之間的職責分工，但涉及油氣管道的監(jiān)管部門及其權責分配界限不明；雖然制定了配套機制，但完整性管理、應急管理等制度的細節(jié)規(guī)定依然需要加強?？v然西方發(fā)達國家有著較為成熟的油氣管道安全監(jiān)管法律制度，值得中國學習與借鑒，但中國有著自己的國情和體制機制，有著區(qū)別于其他國家的優(yōu)勢與特點，由此，中國法律的制定應取其精華，將吸收的經(jīng)驗中國化，才能切實做到符合中國國情和需要。

（一）健全油氣管道安全監(jiān)管法律體系

1.增設油氣管道安全監(jiān)管專章

目前，中國的《石油天然氣管道保護法》雖然是油氣管道安全領域的權威性法律，但其中涉及安全監(jiān)管的規(guī)定過于模糊，條文過于概括。《中華人民共和國特種設備安全法》雖將油氣管道納入特種設備管理，但是在操作性方面與石油石化行業(yè)長輸油氣管道標準的要求依然存在一定差異［15］，油氣管道并不能完全適用。因此，應當對《石油天然氣管道保護法》進行完善修改，在其中增加有關安全監(jiān)管的規(guī)定，具體而言，應在第五章法律責任前增設石油天然氣管道安全監(jiān)管專章，對油氣管道安全監(jiān)管作出系統(tǒng)且完整的規(guī)定，包括明確的油氣管道安全監(jiān)管機構、監(jiān)管分工與范圍、規(guī)定管道整個生命周期的監(jiān)督等內容。

2.推動《石油天然氣管道保護法》更名為《石油天然氣管道法》

中國的《石油天然氣管道保護法》中不僅規(guī)定了管道運行中的保護，還涵蓋了管道規(guī)劃與建設、管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理以及法律責任，所以《石油天然氣管道保護法》中“保護”一詞并不足以概括該法的全部內容與中心主旨，容易造成對該法的定位模糊、理解偏差等問題。建議將《石油天然氣管道保護法》更名為《石油天然氣管道法》，更名后該法涵蓋的內容在原有基礎上可以繼續(xù)擴充，更符合該部法律保障石油天然氣安全與公共安全的主旨。

（二）明晰油氣管道安全監(jiān)管主體及職責

1.設立專門的油氣管道安全監(jiān)管部門

美國的管道安全監(jiān)管機構特點就是權力較為集中，對于管道的安全監(jiān)管基本上都由管道和危險材料安全管理局負責。加拿大也設有能源監(jiān)管局，對油氣管道的全生命周期進行監(jiān)管。而在中國，應急管理部和發(fā)改委下設的能源管理局是主要的油氣管道保護主管單位，在權力分配上，應急管理部、發(fā)改委為主，其余部門為次；在監(jiān)管層級上，主要是國、省、市、縣四級多頭監(jiān)管，這樣的分級監(jiān)管體制易導致監(jiān)管權責不清。

綜合美國和加拿大油氣管道安全監(jiān)管的經(jīng)驗，中國應考慮設立專業(yè)的油氣管道監(jiān)管機構——國家油氣管道安全監(jiān)察局，該機構由應急管理部管理，屬于應急管理部的組成機構。國家油氣管道安全監(jiān)察局集中統(tǒng)一領導，貫徹落實黨中央關于油氣管道安全監(jiān)管的方針政策和決策部署，有關石油天然氣管道安全監(jiān)督管理的職責由其承擔。同時，撤銷發(fā)改委下設的能源管理局中有關油氣管道安全監(jiān)管職責。國家油氣管道安全監(jiān)察局為應急管理部的部屬單位。地方設立地方油氣管道安全監(jiān)察局，由國家油氣管道安全監(jiān)察局統(tǒng)一領導管理。

2.明確油氣管道安全監(jiān)管部門職責分工

目前中國油氣管道安全監(jiān)管主要機構為應急管理部和發(fā)改委，還有一些部門也涉及對油氣管道安全監(jiān)管的工作，包括公安部、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、國資委以及質檢總局（現(xiàn)市場監(jiān)督管理總局）。B11這就導致油氣管道安全監(jiān)管的部門散亂且職責分工不明確。而美國，對油氣管道的安全監(jiān)管責任大部分都在管道和危險材料安全管理局，小部分如事故調查的責任劃在國家運輸安全委員會，各部門之間相互配合，彼此協(xié)作。

因此，中國應當首先明確油氣管道安全主要監(jiān)管部門的職責分工，然后明晰該部門與其他部門的相關責權關系。第一，設立國家油氣管道安全監(jiān)察局，國家油氣管道安全監(jiān)察局在履行職責過程中要堅持和加強黨對于油氣管道安全監(jiān)管監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領導，主要職責應當包括：擬訂油氣管道安全生產(chǎn)方面的政策、規(guī)劃、標準，起草相關法律法規(guī)草案、部門規(guī)章并監(jiān)督實施；負責國家油氣管道安全監(jiān)察工作，監(jiān)督檢查地方政府油氣管道安全監(jiān)管工作；指導油氣管道安全監(jiān)管工作；參與編制油氣管道安全生產(chǎn)應急預案，指導、組織協(xié)調并參與事故應急救援工作；負責油氣管道安全生產(chǎn)宣傳教育。第二，國家油氣管道安全監(jiān)察局與其他相關部門之間應當既有合作又有分工。例如，國家油氣管道安全監(jiān)察局擬定的相關安全標準，應經(jīng)過能源部門審查核定；國家油氣管道安全監(jiān)察局發(fā)現(xiàn)打孔盜油等破壞油氣管道的違法犯罪行為時，應移送當?shù)毓矙C關進行處理。只有厘清各部門之間的職責分工，才能進一步優(yōu)化行政程序，規(guī)范權力的運行。

（三）優(yōu)化油氣管道完整性管理制度

1.將完整性管理納入《石油天然氣管道保護法》

管道在運輸油氣過程中，安全風險無處不在，通過開展完整性管理可以最大程度地保障管道運輸安全，預防事故的發(fā)生。美國在法規(guī)中對管道完整性管理的相關要求進行了明確規(guī)定，而中國在

相關法律中并未對管道完整性管理進行明確規(guī)定，這就造成中國的管道企業(yè)在推行管道完整性管理時沒有法律依據(jù)，導致中國完整性管理水平較低。

因此，中國應將完整性管理納入《石油天然氣管道保護法》。具體而言，可以設立專章來規(guī)定完整性管理，包括高后果區(qū)識別、基線檢測研究、不同完整性評價方法及其再評價周期以及人員資質要求等。將完整性管理納入法規(guī)，有助于管道企業(yè)對管道完整性管理的推廣應用，使管道企業(yè)在進行完整性管理時有法可依。

2.提升完整性管理的標準水平

美國的管道企業(yè)建立了成熟、完善的油氣管道完整性管理標準體系，其核心文件包括《天然氣管道的完整性管理系統(tǒng)》（2014）和《危險液體管道系統(tǒng)完整性管理》（2013），并配套制定了管道完整性技術支持標準。而中國的完整性管理由于起步較晚，油氣管道完整性管理相關標準規(guī)范缺乏體系化和協(xié)同性，對相關管道安全法的支撐不足。［16］2015年發(fā)布的《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》等標準化文件雖起到了構建完整性管理的框架基本要求的良好作用，但仍然缺乏對完整性管理設計的具體要求。［17］

因此，中國應制定完整性管理的核心標準化文件，提高完整性管理的標準水平。該核心標準化文件需要規(guī)范完整性管理程序，制定完整性管理計劃，從威脅識別開始，然后促進管道運營商采取適當和及時的行動，從而確保管道系統(tǒng)以管理公眾、員工、環(huán)境和客戶風險的方式持續(xù)運行。對操作人員的培訓、管理以及資質評估等方面應進行重點關注，以保障完整性管理計劃的順利實施。

（四）完善油氣管道安全監(jiān)管應急管理制度

1.規(guī)范應急預案制度

規(guī)范的應急預案制度對于油氣管道的應急管理至關重要。在應急預案的編制與修訂方面，美國要求管道運營商按固定要求向管道和危險材料安全管理局提交應急響應計劃，加拿大也要求管道公司制定應急響應計劃，并對其定期審查與更新，且對于應急響應計劃的制定程序與內容有著詳細的規(guī)定。然而由于中國目前并沒有針對油氣管道突發(fā)事件應急的立法，《石油天然氣管道保護法》中有關管道應急預案的條款僅有第36條、第39條和第50條，條款太少且規(guī)定模糊，專業(yè)性與可操作性欠佳，存在應急預案制度無法落實的困境。

因此，中國應完善油氣管道應急法律法規(guī)，在《石油天然氣管道保護法》中增加應急管理的相關內容，對應急預案的編制和修訂進行明確規(guī)定。落實應急預案制度，一是保證應急預案的專業(yè)性，中國在制定應急響應計劃時，前期的風險評估與數(shù)據(jù)收集應由專業(yè)人員進行操作，并且企業(yè)要適當?shù)嘏c相關機構合作，以保證應急預案的專業(yè)性和可操作性；二是保證應急預案的及時更新，加強相關部門對預案的更新進行監(jiān)督［18］，相關部門應要求管道企業(yè)規(guī)范應急預案的制定與修訂并定期審查與更新，為管道應急工作打好堅實的基礎。

2.健全應急信息化制度

油氣管道應急的信息化可以有效預防或阻止油氣管道事故的發(fā)生，許多發(fā)達國家在此方面都建立了相關的制度體系。例如，美國的《應急計劃與社區(qū)知情權法》（1986），成立了國家應急委員會，由其劃定應急規(guī)劃區(qū)，以便應急預案的編制和實施，還明確了地方應急計劃委員會審查應急計劃的職責，既保障了應急計劃與時俱進，也充分保障了公眾的知情權。同時管道辦公室建立了國家管道地圖系統(tǒng)、國家管道統(tǒng)一呼叫中心，并且各相關方能夠迅速向國家應急中心報告事故情況，以便進行統(tǒng)一協(xié)調和應對。相比之下，中國還缺少一個可覆蓋全國油氣管道的信息響應平臺。

因此，中國應完善并落實油氣管道突發(fā)事故的信息公開制度，由政府落實管道安全風險防范職責，對管道事故情況及時跟進與公開，以保證公眾的知情權。構建中國國家管道地圖系統(tǒng)，實現(xiàn)全國油氣管網(wǎng)的監(jiān)控工作與信息共享，并可以獲取全國范圍內油氣管道的相關數(shù)據(jù)。此外，中國還可以建立類似于美國811直呼系統(tǒng)的警情呼叫號碼，由發(fā)現(xiàn)警情的人直接撥打電話通知專業(yè)的應急部門進行救援，以免因信息層層傳遞而延誤警情；采用現(xiàn)代信息技術手段，充分利用大數(shù)據(jù)等前沿技術開展應急管理。［19］

四、結語

能源安全是關系國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，高效能監(jiān)管推動能源高質量發(fā)展。油氣管道行業(yè)的安全監(jiān)管問題不容忽視。中國應學習和借鑒美國、加拿大的油氣管道安全監(jiān)管法律制度，結合本國的實際情況，在監(jiān)管法律法規(guī)體系層面，增設油氣管道安全監(jiān)管專章，推動《石油天然氣管道保護法》更名為《石油天然氣管道法》；在監(jiān)管主體及職責層面，既要設立專門的油氣管道安全監(jiān)管部門，也要明確油氣管道安全監(jiān)管部門的職責分工；在完整性管理層面，將完整性管理納入《石油天然氣管道保護法》，以提升完整性管理的標準水平；在應急管理制度層面，規(guī)范應急預案制度，健全應急信息化制度。完善的油氣管道安全監(jiān)管制度能夠提高整個安全生產(chǎn)領域的法治水平，為防范重大安全風險，妥善處置安全事故，進一步健全安全責任體系提供了助力。

注釋：

①參見《管道安全改進法案》（2002）第12條、13條、14條。

②參見《管道安全、監(jiān)管確定性和就業(yè)創(chuàng)造法案》（2011）第4節(jié)、8節(jié)、9節(jié)。

③參見《保護我們的管道基礎設施增強安全（PIPES）法案》（2016）第5節(jié)、8節(jié)、9節(jié)、10節(jié)、11節(jié)。

④參見《管道安全改進法案》（2002）第13條。

⑤參見《管道安全、監(jiān)管確定性和就業(yè)創(chuàng)造法案》（2011）第6節(jié)。

⑥參見《加拿大能源監(jiān)管法》（2019）第1節(jié)。

⑦參見《加拿大能源監(jiān)管機構陸上管道法規(guī)》（1999）第5條。

⑧參見《加拿大能源監(jiān)管機構陸上管道法規(guī)》（1999）第6條第1款，第30條、46條、52條、55條。

⑨參見《加拿大能源監(jiān)管機構陸上管道法規(guī)》（1999）第32條。

⑩參見《加拿大能源監(jiān)管法》（2022年修訂）第3節(jié)第242條。

B11參見國務院安全生產(chǎn)委員會關于印發(fā)《油氣輸送管道保護和安全監(jiān)管職責分工》和《2015年油氣輸送管道隱患整治攻堅戰(zhàn)工作要點》的通知。

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責任編輯：代海燕、康雷閃