畢陳帥 戴光宇

（1.天津市特種設備監(jiān)督檢驗技術研究院 天津 300192）

（2.國家市場監(jiān)管重點實驗室（特種設備數(shù)字孿生共性技術） 天津 300192）

1 問題提出

特種設備檢驗檢測報告（證書）是指特種設備檢驗檢測機構根據(jù)客戶（政府部門亦視為客戶）的要求或委托,依據(jù)相應的標準方法、技術規(guī)范或協(xié)議,對檢測對象實施檢驗檢測后出具的一種客觀證明,是檢驗檢測結果、結論等信息的載體,是特種設備檢驗檢測機構的有形“產(chǎn)品”（無形“產(chǎn)品”是服務）。檢驗檢測報告（證書）的真實性、準確性和有效性事關檢驗檢測報告（證書）的質(zhì)量[1,2],其重要性不言而喻。就檢驗檢測報告（證書）及其載明信息而言,為了界定和區(qū)分重大違法違規(guī)行為與一般違法違規(guī)行為,通常冠以“不實”“失實”“嚴重失實”“虛假”等形容詞來對其進行屬性歸集和描述。所謂“虛假”是指沒有客觀依據(jù)、憑空臆造,例如檢驗檢測機構根本沒有真正實施檢驗檢測活動,憑空捏造一份檢驗檢測報告,其中的檢驗檢測結果和鑒定結論必然是虛假的。所謂“不實”或“失實”,與“虛假”不同,“不實”或“失實”并非完全沒有客觀依據(jù),是指檢驗檢測結果和鑒定結論與客觀事實存在不同程度的偏差,而出現(xiàn)偏差的原因往往是檢驗檢測機構及其檢驗檢測人員行為和工作不負責任。具體表現(xiàn)為：在CMA 資質(zhì)認定領域和CNAS 實驗室認可領域,依據(jù)《檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第39 號）（以下簡稱39 號令）,主要有“不實檢驗檢測報告”和“虛假檢驗檢測報告”兩種檢驗檢測報告違法違規(guī)類型,二者是側重于從檢驗檢測報告整體性而言；在特種設備檢驗檢測領域,依據(jù)《中華人民共和國特種設備安全法》《特種設備安全監(jiān)察條例》,主要有“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”和“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”兩種檢驗檢測報告違法違規(guī)類型,其主要是側重于從檢驗檢測報告（證書）中的結果、結論等載明的局部信息而言。

為促使法律法規(guī)更具可執(zhí)行性和可操作性,避免基層監(jiān)管實踐層面的自由裁量混亂,在CMA 資質(zhì)認定領域和CNAS 實驗室認可領域,39 號令對“不實檢驗檢測報告”和“虛假檢驗檢測報告”適用情形和范圍予以了界定。而在特種設備檢驗檢測領域,《中華人民共和國特種設備安全法》《特種設備安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)及有關部門規(guī)章未予以界定,以至于在基層監(jiān)管實踐中仍存在如下困惑和疑問：

問題一：“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”及其適用情形和范圍是否適用于特種設備檢驗檢測領域？“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”是否適用于CMA資質(zhì)認定領域和CNAS 實驗室認可領域？

問題二：如問題一的回答是肯定的,那么在特種設備檢驗檢測領域,如何界定“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”的四者范圍？或者“虛假檢驗檢測報告”與“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”有何區(qū)別？“不實檢驗檢測報告”與“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”有何區(qū)別？

問題三：適用于CMA 資質(zhì)認定領域和CNAS 實驗室認可領域的“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”是否能對應地等效視為特種設備檢驗檢測領域的“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”？

上述3 個問題的澄清,有助于更好地指導基層監(jiān)管實踐。為此,本文擬結合CMA 資質(zhì)認定、CNAS實驗室認可和特種設備檢驗檢測領域相關法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范或準則和標準,嘗試對相關問題予以剖析和討論。

2 分析與討論

2.1 關于問題一：四種檢驗檢測報告違法違規(guī)行為在不同領域的適用性分析

從基層監(jiān)管實踐來看,仍然存在不少基層特種設備安全監(jiān)察機構的從業(yè)人員,以及經(jīng)市場監(jiān)管部門核準但未取得CMA資質(zhì)認定行政許可的特種設備檢驗、檢測機構及其從業(yè)人員,對39 號令是否適用于特種設備檢驗檢測領域這一問題感到困惑和存在疑問。對此持肯定觀點的人是基于“特種設備檢驗檢測機構是檢驗檢測機構的一類分支的專業(yè)技術組織”的前置語境下,則很自然就得出39 號令適用于特種設備檢驗檢測機構的結論。然而,事實并非如此,筆者總結如下3點原因：

1）從制定依據(jù)來看,39 號令第一條明確其制定依據(jù)是“《中華人民共和國計量法》及其實施細則、《中華人民共和國認證認可條例》等法律、行政法規(guī)”,其明確了39 號令作為部門規(guī)章的上位法的法律法規(guī)淵源是《中華人民共和國計量法》及其實施細則、《中華人民共和國認證認可條例》等法律、行政法規(guī)。依據(jù)TSG Z7001—2021《特種設備檢驗機構核準規(guī)則》[3]、TSG Z7002—2022《特種設備檢測機構核準規(guī)則》[4],特種設備檢驗檢測機構監(jiān)督管理依據(jù)的上位法的法律法規(guī)淵源是《中華人民共和國特種設備安全法》《特種設備安全監(jiān)察條例》等。因此,筆者有充分理由認為特種設備檢驗檢測機構并非《中華人民共和國計量法》及其實施細則、《中華人民共和國認證認可條例》、39 號令等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章框架下的檢驗檢測機構的一類分支,而是《中華人民共和國特種設備安全法》《特種設備安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)框架下設立的一類專業(yè)技術組織,其獨立于CMA 資質(zhì)認定領域和CNAS 實驗室認可領域外的特種設備檢驗檢測機構。

2）從官方答復來看,可以從國家市場監(jiān)督管理總局（簡稱總局）公眾留言回復得到進一步的印證,經(jīng)檢索輸入“關于總局39 號令的咨詢”內(nèi)容,得到“《檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法》不適用于特種設備檢驗檢測工作”答復。

3）從既定監(jiān)管實踐來看,具體到特種設備檢驗檢測領域,舉例來說,鍋爐作為典型的高能耗特種設備,對鍋爐進行能效測試是開展特種設備節(jié)能監(jiān)管工作的重要抓手,為此總局相繼分期分批公布了在用工業(yè)鍋爐能效測試機構名單[5],其前提條件之一是檢驗檢測機構需要取得覆蓋鍋爐能效測試項目的CMA 資質(zhì)認定。換言之,即便取得了鍋爐能效測試能力的CMA資質(zhì)認定的檢驗檢測機構,仍需要經(jīng)總局準行政許可意義上的形式審查且批準后方可依據(jù)TSG 91—2021《鍋爐節(jié)能環(huán)保技術規(guī)程》[6]、GB/T 10180—2017《工業(yè)鍋爐熱工性能試驗規(guī)程》[7]等安全技術規(guī)范或標準開展鍋爐能效測試。而對不在經(jīng)批準的鍋爐能效測試機構名單,但依據(jù)RB/T 214—2017《檢驗檢測機構資質(zhì)認定能力評價 檢驗檢測機構通用要求》[8]取得GB/T 10180—2017 檢測標準或方法的資質(zhì)認定的檢驗檢測機構,僅從《中華人民共和國計量法》及其實施細則、《中華人民共和國認證認可條例》、39 號令、《檢驗檢測機構資質(zhì)認定管理辦法》（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第163 號）（以下簡稱163 號令）等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章令框架來看,其開展鍋爐能效測試工作理應合法合規(guī)。從這個意義上來看,特種設備檢驗檢測和資質(zhì)認定檢驗檢測領域雖然同屬市場監(jiān)管部門具體職能工作內(nèi)容的兩個不同方面,由此導致的實質(zhì)上的兩者不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的表象,既令人費解,也浪費了有限的行政資源。換言之,兩者應區(qū)別看待,不能等同視之。

綜上所述,從特種設備檢驗檢測機構和CMA 資質(zhì)認定領域檢驗檢測機構的監(jiān)管依據(jù)的上位法淵源來看,顯然問題一所述的4 個術語不能兩兩交互適用。然而,一方面,從既定的基層實踐層面來看,同時存在如下兩種混用的情形：情形一是在特種設備檢驗檢測領域使用“不實檢驗檢測報告”和“虛假檢驗檢測報告”的情形[9-11]；情形二是在CMA 資質(zhì)認定和CNAS 實驗室認可領域也存在使用“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”和“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”的情形[12-13]。另一方面,從術語學角度來看,無論“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”,還是“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”,四者均是對檢驗檢測報告（證書）及其載明信息違法違規(guī)行為的一種歸集性地凝練描述而已,四者以及以“虛假”和“不實”或“失實”或“嚴重失實”等用來修飾和界定檢驗檢測報告（證書）及其載明信息違法違規(guī)行為屬性的形容詞,在術語學意義上具有普適性,術語本身并不存在適用領域的區(qū)別和差異。正如前文指出,側重整體性或局部性的歸集性描述并不影響四者在不同領域的適用性,四者能否交互適用主要取決于他們適用的上位法法律淵源對四者范圍的界定。

2.2 關于問題二：四種檢驗檢測報告違法違規(guī)行為適用范圍的區(qū)別

基于2.1 節(jié)對問題一的分析,本節(jié)試圖在特種設備檢驗檢測領域的語境下對“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”四者適用情形和范圍予以回答。正如前文指出,前兩者側重對檢驗檢測報告（證書）的整體性描述,后兩者側重對檢驗檢測報告（證書）中載明信息的局部性描述,且后兩者中“檢驗、檢測結果和鑒定結論”是前兩者“檢驗檢測報告”的必不可少的組成內(nèi)容,換言之,前、后兩者是整體與局部的關系。就整體性而言,39 號令中第十三條、第十四條對“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”具體適用情形予以了明確；就局部性而言,雖然特種設備相關法律法規(guī)未對“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”予以進一步的界定,但“檢驗、檢測結果和鑒定結論”語義本身的含義已經(jīng)很明確,似無進一步細化的必要性。

既定的基層監(jiān)管實踐表明,仍存在如下疑慮：1）“檢驗、檢測結果和鑒定結論”中的“結果”和“結論”是否僅為安全技術規(guī)范中規(guī)定的某一具體檢驗項目的結果和結論？2）對于除39 號令中第十三條、第十四條中規(guī)定之外的非檢驗項目“結果”和“結論”的信息或內(nèi)容,如使用未經(jīng)檢定或者校準的儀器、設備、設施等情形,該如何界定其違法違規(guī)行為的類型？針對疑慮1）,結論需要從結果中總結提煉得出,是對整個被檢對象檢驗結果的定性。顯然,術語學意義上的“結果”和“結論”較為狹義,雖然規(guī)避了法律法規(guī)中涉及該術語條款的誤判,但并不能涵蓋除檢驗檢測報告中檢驗項目“結果”和“結論”外的其他信息或內(nèi)容,這同樣會給基層監(jiān)管實踐帶來實質(zhì)上的困惑。針對疑慮2）,基于2.1 節(jié)分析和疑慮1）的分析,39 號令中第十三條、第十四條對“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”具體包含情形對特種設備檢驗檢測具有重要的借鑒和參考意義,正是基于此,同時結合特種設備檢驗檢測工作實際,重點分析和參考《遼寧省特種設備檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法（試行）》（遼市監(jiān)發(fā)〔2023〕37 號）在第十八條、第十九條中引入了“不實檢驗檢測報告”和“虛假檢驗檢測報告”術語（經(jīng)文獻檢索和考證,目前僅有遼寧省出臺了《遼寧省特種設備檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法（試行）》這一地方行政法規(guī),且涉及本文重點討論的“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”兩類檢驗檢測報告違法違規(guī)行為內(nèi)容）,并對其適用的情形予以定性描述。

2.3 關于問題三：四種檢驗檢測報告違法違規(guī)行為在不同領域的對應性分析

基于2.1 節(jié)、2.2 節(jié)分析,拋開“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”適用領域屬性與以“虛假”和“不實”或“失實”或“嚴重失實”等修飾檢驗檢測報告（證書）及其載明信息的形容詞不談,“不實檢驗檢測報告”與“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”不能等效視之,同理“虛假檢驗檢測報告”與“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”也不能等效視之。從整體與局部關系視角來看,整體自然覆蓋局部,“報告”整體是其“結果”“結論”等局部組成要素的集合,但整體的“虛假”或“不實”必然是因為存在局部的“虛假”或“不實”,局部的“虛假”或“不實”能夠推導出整體的“虛假”或“不實”。換言之,“不實檢驗檢測報告”包含但不限于“檢驗、檢測結果和鑒定結論嚴重失實”等信息,“虛假檢驗檢測報告”包含但不限于“虛假的檢驗、檢測結果和鑒定結論”等信息。

3 不實和虛假特種設備檢驗檢測報告（證書）適用情形初探

在《特種設備安全監(jiān)督檢查辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第57 號）（以下簡稱57 號令）實施前,《中華人民共和國特種設備安全法》《特種設備安全監(jiān)察條例》中提到的“重大違法行為”“嚴重事故隱患”兩個術語并未做出進一步細化,使得基層監(jiān)管實踐對具體的違法違規(guī)行為和事故隱患程度難以做出準確判定。為彌補這一疏漏,總局在《市場監(jiān)管總局關于進一步加強特種設備安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作的意見》（國市監(jiān)特設〔2020〕）198 號）[14]中明確“在國家標準或規(guī)范性文件發(fā)布前,特種設備安全隱患的分級參照標準T/CPASE GT 007—2019《特種設備事故隱患分類分級》[15]”,且最終在部門規(guī)章（57號令第二十四條、第二十五條）對“重大違法行為”“嚴重事故隱患”適用范圍和情形予以明確規(guī)定。類比于“重大違法行為”“嚴重事故隱患”在制度上的完善過程,從制度層級來看,建議采用①行政法規(guī)（《特種設備安全監(jiān)察條例》）或②部門規(guī)章（借鑒57 號令對“重大違法行為”“嚴重事故隱患”適用范圍的界定）或③安全技術規(guī)范1：依據(jù)《關于公布現(xiàn)行有效規(guī)范性文件和廢止部分規(guī)范性文件的公告》（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局公告2011 年第71號），《特種設備檢驗檢測機構管理規(guī)定》（國質(zhì)檢鍋〔2003〕249 號）已于2011 年5 月24 日廢止，被TSG Z7001—2004《特種設備檢驗檢測機構核準規(guī)則》及其第1、2、3 號修改單和TSG Z7005—2015《特種設備無損檢測機構核準規(guī)則》代替。目前，后兩者相繼被TSG Z7001—2021 和TSG Z7002—2022 代替（綜合性安全技術規(guī)范TSG Z7001—2021、TSG Z7002—2022 等）或④安全技術規(guī)范+引用推薦性標準（《中華人民共和國特種設備安全法》賦予安全技術規(guī)范的法律效力,在安全技術規(guī)范中引用推薦性標準,使之強制執(zhí)行）等四種方式對不實和虛假特種設備檢驗檢測報告（證書）的適用情形和范圍予以明確。綜合上下文來看,②或③或④均具有可執(zhí)行性和可操作性。

為給出不實和虛假特種設備檢驗檢測報告（證書）的適用范圍,在參考和借鑒39 號令基礎上,同時結合特種設備相關法律法規(guī)和監(jiān)管實際,現(xiàn)做如下分析：

3.1 關于不實檢驗檢測報告（證書）

涉及39 號令第十三條共四款。針對第（一）款,《遼寧省特種設備檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法（試行）》未予借鑒和保留,本文建議借鑒和保留,其原因是部分特種設備檢驗項目（如鍋爐水質(zhì)檢驗、設備或其構件的無損檢測、氣瓶制造監(jiān)督檢驗、電梯安全保護裝置和主要部件型式試驗等）存在第（一）款所述樣品管控的情形,且TSG Z7001—2021 附件F5.6和TSG Z7002—2022 附件D5.6 均對樣品管控提出了要求。針對第（二）（三）（四）款,《遼寧省特種設備檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法（試行）》予以借鑒和保留,本文予以采納。對于《遼寧省特種設備檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法（試行）》,涉及其第十七條共六款,其第（一）（二）（三）款等同于39 號令中第（二）（三）（四）款；針對第（四）（六）款（39 號令未作規(guī)定）,本文予以采納,但需結合特種設備檢驗檢測實際予以必要的完善和修正（見表1）；針對第（五）款（39 號令未作規(guī)定）,因其“未按照《遼寧省電梯安全管理條例》等規(guī)定進行全程錄像的”涉及地方性行政法規(guī),但從前文①②③④四個制度層級來看,便于制度在全國范圍的普適性,不應當由地方來立法1：依據(jù)《關于〈遼寧省市場監(jiān)管局關于調(diào)整電梯檢驗和檢測項目的通知〉（征求意見稿）征求意見的通知》，在電梯安全技術規(guī)范中增加若干檢驗和檢測項目。而根據(jù)《中華人民共和國特種設備安全法》第八條“特種設備安全技術規(guī)范由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門制定”之規(guī)定，疑似前者違背《中華人民共和國特種設備安全法》的立法精神和初衷。退一步來講，放在當前全國統(tǒng)一大市場的監(jiān)管理念下，也應當由國家市場監(jiān)督管理總局負責制修訂安全技術規(guī)范,而應當在部門規(guī)章層面來落實。

表1 39 號令、《遼寧省特種設備檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法（試行）》及本文擬建議的不實和虛假檢驗檢測報告（證書）的適用情形

3.2 關于虛假檢驗檢測報告（證書）

針對39 號令第十四條第（一）款～第（五）款,《遼寧省特種設備檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法（試行）》除了對第（四）款未予借鑒外其余條款均予以借鑒,本文予以采納,但需結合特種設備檢驗檢測實際進行必要的完善和修正（見表1）。如39 號令第（四）款中“授權簽字人”這一檢驗檢測領域的術語,在特種設備檢驗檢測領域則由“檢驗檢測機構負責人或者其授權的人員”代替（行業(yè)內(nèi)俗稱報告批準人）。針對《遼寧省特種設備檢驗檢測機構監(jiān)督管理辦法（試行）》第十九條第（五）（六）款（39 號令未作規(guī)定）,本文予以采納。

4 結束語

本文認為,在參考借鑒39 號令基礎上,結合特種設備檢驗檢測領域實際,在法規(guī)標準體系建立層面對特種設備檢驗檢測領域“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”術語概念、適用情形和范圍予以完善和界定,增強法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范的可執(zhí)行性和可操作性,更好地指導基層監(jiān)管實踐。同時為了更為廣義地概括、協(xié)調(diào)統(tǒng)一和規(guī)范檢驗檢測行業(yè)報告違法違規(guī)行為,建議用更具普適性的“不實檢驗檢測報告”“虛假檢驗檢測報告”術語來對特種設備檢驗檢測領域違法違規(guī)行為進行定性描述。更一般地,涉及行政相對人利益的相關法律法規(guī),在立法層面上應當審慎研究、廣泛調(diào)研、綜合考量,不能將事前可合理預知的“先天性”立法缺陷或疏漏遺留到事中或事后的基層監(jiān)管實踐中來發(fā)現(xiàn)。當然,對于局限于立法當時的認知、技術等客觀因素導致的無法事前預知的問題,可通過與基層形成“反饋+回應”常態(tài)化機制[16-17],在合規(guī)審查、征詢意見、過渡試行等階段及時予以修正和完善,增強法律法規(guī)的生命力。