李 慶，沈 昕

（安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601）

黨的十九屆四中全會指出，要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)”。鄉(xiāng)村社會治理是社會治理體系的重要組成部分，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要依托。鄉(xiāng)村社會居住地過于分散、經(jīng)濟(jì)較為落后、人員素質(zhì)不高、社會組織化程度低、信息化水平低、治理機(jī)制體制不完善等問題的存在，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治理面臨治理環(huán)境“復(fù)雜化”、治理體系“碎片化”、治理技術(shù)“淺層化”的挑戰(zhàn)［1］?；诖耍班忛L制”應(yīng)運(yùn)而生。探討“鄰長制”提出的歷史依據(jù)和理論基礎(chǔ)，深刻把握“鄰長制”的內(nèi)涵和機(jī)制，是推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的時代需求。

一、我國鄉(xiāng)村社會治理模式的嬗變

“皇權(quán)不下縣”是我國古代鄉(xiāng)村社會治理的基本特征。隋唐以前，我國鄉(xiāng)村社會治理模式為“鄉(xiāng)官禮治”，即以戶為基本單元，按照不同規(guī)模劃分成不同層次的政教組織，由鄉(xiāng)官處理不同政教組織的事務(wù)，采取禮治的方式緩解社會矛盾，促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧。隋唐至明朝時期，鄉(xiāng)村社會治理自治組織得到發(fā)展，由民間人士設(shè)立的鄉(xiāng)約、義學(xué)、社學(xué)、社倉等民間社會組織成為鄉(xiāng)村社會治理的重要基礎(chǔ)，并在“族、閭、?！被颉班l(xiāng)、里、村”三級制［2］的基礎(chǔ)上形成了“鄉(xiāng)教里治”的鄉(xiāng)村社會治理模式。明清時期，隨著君主專制達(dá)到頂峰，鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)主要為鄉(xiāng)、都、圖或者鄉(xiāng)、都、里三級［3］，更具政府管控色彩的“里保并行”鄉(xiāng)村社會治理模式開始主導(dǎo)我國鄉(xiāng)村社會治理實踐，并與鄉(xiāng)約、宗族等鄉(xiāng)村社會自治模式有了一定程度的融合與發(fā)展。封建王朝結(jié)束后，國民政府推行地方自治，在鄉(xiāng)村社會設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（坊）—閭—鄰”的鄉(xiāng)村社會自治架構(gòu)，將國家權(quán)力伸向鄉(xiāng)村社會，擴(kuò)大社會參與，推進(jìn)政治與自治融合。新中國成立初期，為了鞏固新政權(quán)和穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家通過土地改革、鄉(xiāng)村政權(quán)重建、社會主義改造等一系列專題治理行動，逐步形成“生產(chǎn)隊—生產(chǎn)大隊—人民公社”三級管理體制，建立起了以人民公社制度為核心的“政社合一”鄉(xiāng)村社會治理體系。改革開放后，伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在鄉(xiāng)村社會全面實施，以及戶籍登記制度的松動，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)由“固定性”轉(zhuǎn)向“流動性”，以人民公社為核心的鄉(xiāng)村治理體系逐漸解體，大量的社會職能和社會問題開始回歸社會，迫切需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體系。因此，為了解決鄉(xiāng)村社會農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公共事務(wù)管理、鄰里糾紛、社會綜合治理等問題，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村社會治理體制初步建成，村民自治在鄉(xiāng)村社會全面推行。

縱觀我國鄉(xiāng)村社會治理發(fā)展歷程，其治理模式主要經(jīng)歷了鄉(xiāng)官禮治、鄉(xiāng)教里治、保甲里甲、人民公社、鄉(xiāng)政村治不同階段。這一嬗變過程孕育著德治、法治、政治、自治、智治等元素，表明我國鄉(xiāng)村社會治理具有德治與法治兼用、政治與自治結(jié)合、多治融合共治的特征。新時代，伴隨我國社會經(jīng)濟(jì)制度改革不斷深化，鄉(xiāng)村社會需求日益多樣化、矛盾日益尖銳化、利益日益復(fù)雜化，創(chuàng)新政治、德治、自治、法治、智治等多元融合共治方式，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會政權(quán)組織、社會組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織等多元主體共同參與的“多元共治”鄉(xiāng)村社會治理體系，成為推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的時代使命。

二、鄰長制的思想基礎(chǔ)

鄰長制既是對我國鄉(xiāng)村社會治理精華的繼承，又是新時代鄉(xiāng)村社會治理模式的創(chuàng)新。其思想來源可追溯到公元486年，北魏孝文帝采納李沖的建議，通過建立“三長制”代替“宗主督護(hù)制”來加強(qiáng)人口控制，進(jìn)而強(qiáng)化中央政府集權(quán)?！叭L制”規(guī)定：五家為鄰，設(shè)一鄰長；五鄰為里，設(shè)一里長；五里為黨，設(shè)一黨長［4］。后來，“三長制”成為我國鄉(xiāng)村社會治理模式嬗變的基礎(chǔ)，一直影響至今。為加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會組織體系建設(shè)，做好鄉(xiāng)村社會組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾工作，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村社會治理短板，G縣結(jié)合我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理模式，按照“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的要求提出鄰長制。

所謂鄰長制是指按照全員全方位全過程的基本思路，通過“劃網(wǎng)格、選三長、明職責(zé)”的方式，在鄉(xiāng)村社會構(gòu)建“片、組、鄰”三級基層組織網(wǎng)絡(luò)體系，并依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)搭建“共建共治共享”綜合服務(wù)管理平臺，把人力資源、財力資源、物質(zhì)資源、組織資源、文化資源等聚焦于構(gòu)建鄰長制組織網(wǎng)絡(luò)體系，重塑“熟人社會”，努力構(gòu)建友善友愛、守望相助的新型社區(qū)治理共同體，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會有效治理的一種機(jī)制。

以鄰長制作為新時代鄉(xiāng)村社會治理新模式，其思想源自兩鄰理論。2013年習(xí)近平總書記在與沈陽市沈河區(qū)多福社區(qū)居民座談時指出：“社區(qū)建設(shè)光靠錢不行，要與鄰為善、以鄰為伴?！保?］兩鄰理論是新時代加強(qiáng)和完善我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新思想，其核心是建立“與鄰為善、以鄰為伴”的新型社區(qū)關(guān)系［6］。鄰長制的價值導(dǎo)向、現(xiàn)實需求、工作目標(biāo)、路徑選擇與兩鄰理論高度契合。

其一，鄰長制以人民為中心的價值導(dǎo)向契合兩鄰理論?！芭c鄰為善”是鄰里之間互幫互助的內(nèi)生動力，體現(xiàn)了鄰里之間情感和道德上的“親善”；“以鄰為伴”強(qiáng)調(diào)以人為本，把滿足居民需要作為治理工作的出發(fā)點和落腳點，把居民是否滿意作為治理效能的評價標(biāo)準(zhǔn)?；趦舌徖碚摰乃枷?，鄰長制明確了新時代鄉(xiāng)村社會治理為了誰、依靠誰的問題。

其二，鄰長制推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實需求契合兩鄰理論?；趦舌徖碚?，鄰長制通過“劃網(wǎng)格、選三長、明職責(zé)”的方式，在鄉(xiāng)村社會構(gòu)建“片、組、鄰”三級基層組織網(wǎng)絡(luò)體系，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理末端的組織結(jié)構(gòu)方式，將實體空間和虛擬空間有機(jī)結(jié)合，拓展了基層治理的深度和廣度，使鄉(xiāng)村社會治理更加精細(xì)化、精準(zhǔn)化，回答了新時代如何改進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理方式的問題。

其三，鄰長制構(gòu)建和諧社會的工作目標(biāo)契合兩鄰理論?！芭c鄰為善”要求鄰里之間消除隔閡，建立親密的伙伴關(guān)系，構(gòu)建友善友愛的熟人社會環(huán)境；“以鄰為伴”強(qiáng)調(diào)了消除利益沖突，激發(fā)居民參與意識，凝聚社會力量，構(gòu)建守望互助的利益共同體?；趦舌徖碚?，鄰長制把“鄰里”作為鄉(xiāng)村社會治理的組織單元，建立了“居民發(fā)現(xiàn)問題、鄰長反映問題、村委交辦問題、政府解決問題”工作機(jī)制，形成了“事事有人提、事事有人管、事事有人斷、事事有人跟”的良好局面，打通為民服務(wù)“最后一米”，切實滿足了人民群眾多樣化需求，保障了鄉(xiāng)村社會秩序的良性運(yùn)行。

其四，鄰長制構(gòu)建新型社區(qū)共同體的路徑選擇契合兩鄰理論?；趦舌徖碚摚忛L就是普通居民，對居民需求有切身感受，對社區(qū)所面臨的公共利益需求理解得更廣更深，鄰長制不但促使鄉(xiāng)村社會治理網(wǎng)絡(luò)織得更大更密，直達(dá)居民，而且培養(yǎng)了社區(qū)居民集體意識，有利于構(gòu)建友善友愛、鄰里互助的新型社區(qū)治理共同體。

三、G縣鄰長制疫情防控的實踐經(jīng)驗

在新冠疫情防控期間，G縣積極推進(jìn)鄰長制基層組織體系建設(shè)，厘清“三長”在疫情防控中的職責(zé)，明確“三長”在宣傳動員、信息收集、綜合治理、應(yīng)急救援中的任務(wù)，與一村一顧問、一村一輔警、志愿者隊伍等管理網(wǎng)絡(luò)有機(jī)融合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，做到全民“一盤棋”，構(gòu)建抗疫共同體。

（一）小喇叭大責(zé)任：宣傳到位，一呼百應(yīng)

2020年2月10日，習(xí)近平總書記在北京調(diào)研指導(dǎo)新冠疫情防控工作時指出：“在這個沒有硝煙的戰(zhàn)場上，每一個人心中都有了清晰的目標(biāo)——堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)?！保?］G縣依托鄰長制組織網(wǎng)絡(luò)體系，充分發(fā)動人民群眾，營造群防群控的氛圍。一是紙質(zhì)宣傳送到家。鄰長通過送教上門服務(wù)，勸導(dǎo)居民“不給自己找麻煩，不給社會添負(fù)擔(dān)”，宣傳疫情防控政策，共同打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭。二是音頻宣傳無死角。鄰長借助宣傳車、廣播站、手持喇叭擴(kuò)音器，營造科學(xué)防治的社會氛圍，宣傳同心協(xié)力抗疫情，共同打贏疫情防控總體戰(zhàn)。三是網(wǎng)絡(luò)宣傳引正氣。鄰長通過建立“鄰長+鄰居”微信群等“指尖陣地”，宣傳抗疫英雄事跡，弘揚(yáng)“戰(zhàn)疫”正能量，共同打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。

（二）小網(wǎng)格大格局：信息通暢，戶戶串聯(lián)

G縣依托鄰長制組織網(wǎng)絡(luò)體系，實施拉網(wǎng)式、地毯式的網(wǎng)格化管理，充分發(fā)揮鄰長疫情防控的功能和作用。一是排查摸底，弄準(zhǔn)數(shù)據(jù)。按照網(wǎng)格化管理，將鄰長任務(wù)細(xì)化到行政村、村民組、居民戶，形成“人人肩上有責(zé)任，人人心中有目標(biāo)，每天工作不間斷，每天工作有內(nèi)涵”的工作格局。二是分層分類，把握重點。鄰長通過全面普查與重點排查，分類建檔，做到“戶況清、行程清”，確?！安宦┮粦?、不落一人”。三是暢通渠道，互通信息。按照“小網(wǎng)格大格局”的基本思路，構(gòu)建“人在網(wǎng)中走，事在網(wǎng)中做，一人有問題，全網(wǎng)都響應(yīng)”的工作機(jī)制，確保疫情防控落實到人、到位。

（三）小平臺大擔(dān)當(dāng)：綜治有效，管理到位

G縣依托鄰長制組織網(wǎng)絡(luò)體系，及時有效地解決鄰里糾紛、干群矛盾等社會問題，切實推進(jìn)疫情防控工作平穩(wěn)有序。一是守住門，心系居民安全。通過成立疫情防控隊，開展道路設(shè)卡、村莊巡邏、站點執(zhí)勤等工作，切實維護(hù)村莊正常生活秩序。二是邁開腿，心系居民健康。通過開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動，促進(jìn)居民積極配合環(huán)境衛(wèi)生清潔行動，保障人民群眾生命安全。三是張開嘴，心系居民需求。通過線上和線下有機(jī)結(jié)合，了解村民的實際需求和困難，及時整合社會資源，關(guān)注居民所盼、所需。

（四）小人物大作用：應(yīng)急先鋒，處理得當(dāng)

G縣依托鄰長制組織網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)了群眾聯(lián)系緊密、信息上報快捷、事件處理高效，避免了地方群體性事件的發(fā)生，疫情防控成效顯著。一是人員到位，保障社會穩(wěn)定。鄰長積極動員社區(qū)黨員、社區(qū)骨干、公益崗人員、社區(qū)志愿者、軍輔人員等參與疫情防控工作，充實鄉(xiāng)村社會疫情防控工作隊伍，極大提高了鄉(xiāng)村社會的應(yīng)急服務(wù)能力。二是物質(zhì)到位，保障生命安全。鄰長積極行動，了解居民需求，及時反饋，大力推動物資配送進(jìn)村、進(jìn)戶，最大限度減少人員流動，真正充當(dāng)了應(yīng)急先鋒的角色。

四、鄉(xiāng)村社會鄰長制治理體系構(gòu)建

結(jié)合G縣鄰長制的實踐經(jīng)驗，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會鄰長制治理體系，需要從構(gòu)建鄰長制組織單元、完善“三長”選培制度、厘清“三長”職責(zé)范圍、健全鄰長制運(yùn)行機(jī)制等方面發(fā)力。

（一）構(gòu)建鄰長制組織單元

組織單元是鄉(xiāng)村社會治理的基本單位，是構(gòu)建鄰長制鄉(xiāng)村社會治理體系的基礎(chǔ)。組織單元劃分是否合理，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村社會治理實效。組織單元劃分過于寬泛，容易造成鄉(xiāng)村社會治理脫離群眾；反之，則會造成管理成本增加，減弱集中力量調(diào)配資源和解決問題的組織力和執(zhí)行力，極大降低鄉(xiāng)村社會治理的效率。基于G縣鄰長制疫情防控的實踐經(jīng)驗，筆者認(rèn)為合理劃分鄉(xiāng)村社會治理基本單元，應(yīng)遵循以下原則：一是以屬地管理為基準(zhǔn)，規(guī)模配比要合理；二是以物理空間為基礎(chǔ)，保持實際區(qū)域的整體性、完整性；三是以家庭戶為單位，常住人口與戶籍人口相結(jié)合，全員納入組織單元。因此，以人口規(guī)模為基礎(chǔ)劃“片”，以物理空間相對獨立性為標(biāo)準(zhǔn)劃“組”，以居住臨近的家庭戶為前提劃“鄰”，是構(gòu)建鄰長制基層組織體系應(yīng)遵循的基本原則。

（二）完善“三長”選培制度

“三長”選培是鄰長制實施的核心，是構(gòu)建鄰長制鄉(xiāng)村社會治理體系的前提。基于G縣鄰長制疫情防控的實踐經(jīng)驗，“三長”選配應(yīng)遵循以下原則：一是選配對象原則上應(yīng)為本區(qū)域常住居民。這樣既能避免“外地人管不好本地事”的弊病，也符合地相近、人相親、情相牽、心相通的“熟人社會”要求。二是選配標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)為本區(qū)域的“鄉(xiāng)賢”。這樣不但能提高居民參與公共事務(wù)管理的熱情和積極性，培育居民自治精神和意識，而且能發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”在鄉(xiāng)村社會治理過程中的“潤滑劑”作用，有利于重構(gòu)新型鄉(xiāng)村社會治理共同體。三是選配方式原則上應(yīng)采取自薦、推薦、任命相結(jié)合的方式。四是完善“三長”培訓(xùn)長效機(jī)制。一方面，通過崗前培訓(xùn)明確“三長”職責(zé)范圍、工作內(nèi)容及要求，增強(qiáng)“三長”身份認(rèn)同和服務(wù)意識；另一方面，通過不定期召開座談會交流工作經(jīng)驗，明晰工作方向，提升業(yè)務(wù)能力水平。

（三）厘清“三長”職責(zé)范圍

厘清“三長”職責(zé)范圍，是構(gòu)建鄰長制鄉(xiāng)村社會治理體系的關(guān)鍵。結(jié)合G縣鄰長制疫情防控的實踐經(jīng)驗，圍繞鄉(xiāng)村社會治理的目標(biāo)，明確“三長”在宣傳、信息、綜治、應(yīng)急等方面的工作內(nèi)容。其具體如下：一是宣傳動員，做居民的引導(dǎo)者。緊緊圍繞國家大政方針，積極主動向群眾傳達(dá)相關(guān)文件精神和要求，做好群眾動員工作。二是信息收集，做居民的聯(lián)絡(luò)者。緊緊圍繞“三農(nóng)”問題，深入基層一線收集信息，了解居民所想、所盼、所需。三是綜合治理，做居民的守護(hù)者。緊緊圍繞“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)的總體目標(biāo)，積極開展矛盾糾紛排查與化解、公共安全整治、非法宗教治理等活動，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會綜合治理，維護(hù)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定。四是應(yīng)急救援，做居民的支持者。緊緊圍繞自然災(zāi)害和突發(fā)公共危機(jī)事件，協(xié)助政府做好居民情緒安撫、緊急救助等工作，確保居民生命財產(chǎn)安全，配合政府做好災(zāi)后重建工作。

（四）健全鄰長制運(yùn)行機(jī)制

運(yùn)行機(jī)制是鄰長制實踐的制度保障，是構(gòu)建鄰長制鄉(xiāng)村社會治理體系的保障。結(jié)合G縣鄰長制疫情防控的實踐經(jīng)驗，健全鄰長制運(yùn)行機(jī)制主要包括：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)?；鶎狱h委和政府將構(gòu)建鄰長制組織體系納入整體工作部署，構(gòu)建組織部門牽頭指導(dǎo)、相關(guān)部門配合、社會廣泛協(xié)助、居民積極參與的鄰長制運(yùn)行機(jī)制［8］。二是健全工作機(jī)制。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)建立大數(shù)據(jù)平臺，分級建立微信群、QQ群等工作平臺，公開“三長”基本信息、服務(wù)管轄區(qū)域及工作職責(zé)等內(nèi)容，加強(qiáng)信息反饋機(jī)制建設(shè)，完善風(fēng)險分級管控機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險評估與分析，增強(qiáng)服務(wù)能力。三是落實激勵措施。通過物質(zhì)獎勵與精神獎勵相結(jié)合，構(gòu)建多維度激勵措施，充分調(diào)動“三長”工作積極性。四是強(qiáng)化監(jiān)督管理。加強(qiáng)政治紀(jì)律、政治規(guī)矩的學(xué)習(xí)教育，建立以居民滿意為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的評價體系，完善評價結(jié)果公開機(jī)制，加強(qiáng)“三長”日常管理與監(jiān)督。