周魏晶 李迪

1.湖州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 浙江 湖州 313000

2.浙江大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 浙江 杭州 310000

眾所周知，新時(shí)期我國國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)主要工作內(nèi)容是優(yōu)化改造城市建設(shè)，協(xié)調(diào)生態(tài)平衡發(fā)展，修復(fù)城市破損的生態(tài)，合理規(guī)劃城市耕地面積等。隨著國家治理能力提高、城市建設(shè)進(jìn)程加快，對(duì)國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造賦予了時(shí)代意義，促進(jìn)人與自然和諧相處，充分利用城市空間資源，重視城市建設(shè)開發(fā)邊界，嚴(yán)格遵循國土空間規(guī)劃三條控制線。對(duì)此，城市改造建設(shè)人員應(yīng)科學(xué)制定國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，促進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)，滿足時(shí)代需求。

1 我國國土空間規(guī)劃以及工程技術(shù)應(yīng)用

1.1 國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國在不同地區(qū)布局國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的區(qū)域發(fā)展理論不同，在我國香港、澳門、臺(tái)灣一帶經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃是國土空間規(guī)劃重點(diǎn)[1]。新時(shí)期我國國土空間規(guī)劃是嚴(yán)格按照五級(jí)三類實(shí)施的。表1為五級(jí)三類表。但在實(shí)際實(shí)施過程中，多數(shù)國土空間規(guī)劃都按照國家一級(jí)實(shí)施，其落實(shí)彈性相對(duì)不足，加之重視城市布局忽視農(nóng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)，導(dǎo)致其城市規(guī)劃以及國土空間規(guī)劃都出現(xiàn)混亂現(xiàn)象，也就造成了當(dāng)前國土空間規(guī)劃不科學(xué)、不合理。

表1 五級(jí)三類表

1.2 工程技術(shù)應(yīng)用

1.2.1 測(cè)繪地理信息大數(shù)據(jù)技術(shù)

國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)覆蓋各個(gè)地區(qū)，城市改造處于不同城市其優(yōu)化路徑有所不同，基于此背景，相關(guān)人員使用測(cè)繪地理信息技術(shù)對(duì)待改造城市進(jìn)行地域環(huán)境、地質(zhì)特點(diǎn)進(jìn)行勘測(cè)，將其數(shù)據(jù)上傳至大數(shù)據(jù)分析端口，進(jìn)而更加合理科學(xué)地出具國土空間規(guī)劃方案，為城市改造提供新思路，為城市改造優(yōu)化路徑以及國土空間資源調(diào)配提供數(shù)據(jù)支持[2]。

1.2.2 GPS測(cè)繪技術(shù)

此外，國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)以及城市優(yōu)化改造還需對(duì)涉及的城市、地域進(jìn)行準(zhǔn)確地、可行地、實(shí)時(shí)地跟蹤測(cè)繪，運(yùn)用GPS測(cè)繪技術(shù)可以快捷地對(duì)其城市內(nèi)空間資源以及國土資源進(jìn)行影像投映，利用R71X技術(shù)對(duì)圖像進(jìn)行控制點(diǎn)位精準(zhǔn)定位[3]，進(jìn)而為國土規(guī)劃方案提供地形、經(jīng)緯度、氣候等綜合信息，為城市改造優(yōu)化提供更精準(zhǔn)的GPS定位數(shù)據(jù)收集，對(duì)城市建設(shè)中施工現(xiàn)場(chǎng)的整體地理位置、各項(xiàng)影響參數(shù)收集起到重要作用。

1.2.3 國土空間生態(tài)修復(fù)技術(shù)

在國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造過程中，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定程度破壞，針對(duì)生態(tài)失衡、地質(zhì)災(zāi)害以及自然退化、城市水環(huán)境污染等現(xiàn)象，應(yīng)用國土空間生態(tài)修復(fù)技術(shù)，有效提高城市內(nèi)綠色面積，以及改善城市山水、湖泊、濕地、農(nóng)田等自然生態(tài)系統(tǒng)，通過生態(tài)修復(fù)工程開展、踐行“山田林水湖生命共同體”理念，促進(jìn)國土規(guī)劃、城市改造與生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要性

國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)作為城市改造建設(shè)的關(guān)鍵規(guī)劃體系，其對(duì)助力我國城市綠色發(fā)展、土地資源利用最大化、空間布局合理化以及經(jīng)濟(jì)提高等起到重要推動(dòng)作用，在城市改造建設(shè)中應(yīng)用國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)具有現(xiàn)實(shí)意義。針對(duì)城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，相關(guān)人員合理地國土空間規(guī)劃能夠有效規(guī)避生態(tài)破壞，可以有效降低城市改造造成的污染程度，并且在生態(tài)修復(fù)方面有較大幫助。另外，國土空間規(guī)劃的系統(tǒng)性大幅度增加了城市改造建設(shè)效率，城市整體空間布局更加合理，其耕地面積以及城市開發(fā)邊界控制得到科學(xué)指導(dǎo)，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高有重要意義。最后，不同城市人口基數(shù)與城市結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系越來越復(fù)雜，依據(jù)國土空間規(guī)劃能夠有效調(diào)和城市人口與城市建筑供需問題。因此，國土經(jīng)濟(jì)規(guī)劃對(duì)城市改造工作支持的重要性不言而喻。

3 進(jìn)行國土空間合理規(guī)劃的可行性

土地空間規(guī)劃的實(shí)際作用是確定加速功能區(qū)，保證開采進(jìn)程的科學(xué)合理，包括如何合理的分配人口，如何利用土地，如何規(guī)劃城市等等。一旦明確各用地的主體功能，就可以根據(jù)其今后的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)其用地進(jìn)行合理的利用，從而使得開發(fā)過程更為標(biāo)準(zhǔn)化。因此，國土規(guī)劃的首要任務(wù)就是對(duì)國土發(fā)展方式進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的合理規(guī)劃，使得規(guī)劃的過程變得標(biāo)準(zhǔn)化,使各地區(qū)的職能得到協(xié)調(diào)。目前，土地保護(hù)與國土規(guī)劃關(guān)系密切，可以為國家開展用地管理工作，并在全國范圍內(nèi)建立覆蓋國土角度至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等多種角度的用地管制指標(biāo)系統(tǒng)。國土空間的具體使用和計(jì)劃，就是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的使用和保護(hù)，從而展現(xiàn)出國土空間的真實(shí)的規(guī)劃成果。我國目前的國土整治計(jì)劃，是以征地補(bǔ)償為主，根據(jù)非農(nóng)用建設(shè)土地的使用補(bǔ)償來制定相應(yīng)的補(bǔ)償計(jì)劃。在整治規(guī)劃中，應(yīng)把土地使用列為總體規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分，制定綜合整治方案，合理安排整治工作和建設(shè)項(xiàng)目，以此來實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃以及整治可以向重點(diǎn)地區(qū)化、低效化、生態(tài)化發(fā)展。

4 新時(shí)期國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)發(fā)展的不足之處

4.1 國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)發(fā)展時(shí)代性體現(xiàn)不足

隨著新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，城市建設(shè)進(jìn)程加快，其中城市土地資源統(tǒng)籌工作中對(duì)新時(shí)代土地供需平衡發(fā)展仍存在不足，城市居民土地供需矛盾持續(xù)上升，國土資源分配有效性不足，其城市改造占用土地對(duì)民生問題考慮不足，使得整體城市土地資源分配出現(xiàn)矛盾。加之，新時(shí)期到來，國土空間規(guī)劃理念與城市改造重心調(diào)整力度不夠，傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新時(shí)期需要城市改造重視民生社稷、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的關(guān)注。由于時(shí)代性體現(xiàn)不足，導(dǎo)致現(xiàn)階段城市改造的合理性缺失，其城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨向性較高，也就導(dǎo)致了城市發(fā)展與利民惠民設(shè)施、生態(tài)平衡保護(hù)建設(shè)出現(xiàn)部分矛盾，亟待調(diào)整。最后，目前上一級(jí)國土空間規(guī)劃對(duì)下一級(jí)國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)作用程度不深，針對(duì)各地方政府可能出現(xiàn)增添功績(jī)而隨意增加城市建設(shè)規(guī)模導(dǎo)致整體布局不合理現(xiàn)象，在國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中應(yīng)體現(xiàn)時(shí)代性，明確方案設(shè)計(jì)準(zhǔn)則。

4.2 城市建設(shè)空間布局矛盾仍未完全解決

新時(shí)期，各城市發(fā)展在經(jīng)歷多年改造幾張下來的不合理建筑仍未得到有效處理，在城市各類建筑設(shè)施的規(guī)劃仍沒有得到科學(xué)指導(dǎo)，在眾多指標(biāo)進(jìn)行落實(shí)的過程中，缺少相關(guān)參考的價(jià)值，進(jìn)而無法發(fā)揮出真正的效果。各類經(jīng)濟(jì)性建筑對(duì)用地要求標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一，不利于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)。加之部分政府出臺(tái)的空間土地規(guī)劃建筑較多，其中合法合格的建筑不到半數(shù)，可見部分建筑僅為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)充當(dāng)功績(jī)，卻對(duì)城市民生、環(huán)保等效益不高，在空間運(yùn)用上未發(fā)揮最大程度的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致城市建設(shè)仍傾向?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展的幫助，生態(tài)環(huán)保意識(shí)、促進(jìn)人民幸福生活的本意較少。城市一級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)思想仍有待進(jìn)步，需要滿足時(shí)代要求，但現(xiàn)階段城市發(fā)展以及相關(guān)空間資源配置仍存在矛盾。

4.3 國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)板塊分工不明

在國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)中，城市改造主要依賴于生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)三大板塊。但就現(xiàn)階段我國國土規(guī)劃設(shè)計(jì)而言，其對(duì)城市建設(shè)改造指導(dǎo)的部分職工分配以及整體布局板塊分類不明，導(dǎo)致各部門之間的職能制約以及城市規(guī)劃出現(xiàn)部分差異，針對(duì)城市空間區(qū)分的方法多而雜，對(duì)自然生態(tài)資源探索、生態(tài)修復(fù)以及生態(tài)資源開發(fā)應(yīng)用分工不合理，其影響了國土空間規(guī)劃完整性以及系統(tǒng)性，針對(duì)土地資源劃分也僅僅通過國家和省級(jí)兩個(gè)層次來體現(xiàn)，并不能完全作為城市改造的理論，仍需結(jié)合五級(jí)三類四體系來整體參照。最后，對(duì)于城市上層結(jié)構(gòu)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系決定著對(duì)城市其他功能區(qū)域以及城鎮(zhèn)體系的詳細(xì)規(guī)劃，伴隨新時(shí)代經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，造成其空間規(guī)劃內(nèi)容整體性缺失，各板塊的協(xié)調(diào)被打破，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來上層建筑結(jié)構(gòu)不平衡，致使其他功能區(qū)域負(fù)責(zé)部門的分工不明，很難科學(xué)落實(shí)城市改造優(yōu)化工作。

4.4 生態(tài)平衡發(fā)展與城市改造建設(shè)矛盾仍未調(diào)和

現(xiàn)階段，國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)重心還未從經(jīng)濟(jì)性發(fā)展方法調(diào)整到生態(tài)平衡保護(hù)領(lǐng)域上，這導(dǎo)致城市綠色發(fā)展支持生態(tài)平衡建設(shè)的空間占比仍有上調(diào)空間，其對(duì)城市改造生態(tài)優(yōu)先的策略響應(yīng)力度不足，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展、城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、自然平衡三者之間的協(xié)調(diào)共生中起到一定程度的阻礙作用。不利于城市改造與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共同發(fā)展，經(jīng)濟(jì)性建設(shè)占用土地影響到城市園林、綠化等建設(shè)進(jìn)程，二者的發(fā)展矛盾調(diào)和仍需優(yōu)化。因此，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)平衡之間的互利共生仍是當(dāng)前城市改造優(yōu)化必須直面的問題。

5 國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造優(yōu)化有效策略

5.1 由傳統(tǒng)封閉式走向開放式城市改造，滿足時(shí)代發(fā)展需求

新時(shí)代城市改造優(yōu)化結(jié)合國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)需要逐漸改變傳統(tǒng)城市建設(shè)中，對(duì)各大用途的建筑設(shè)施建設(shè)依賴國家撥款的模式，隨著時(shí)代發(fā)展，慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)中外融資，城市內(nèi)企業(yè)支持、政府、組織、單位、個(gè)人等開發(fā)商共同建設(shè)城市，實(shí)現(xiàn)改造優(yōu)化模式。在這個(gè)過程中，城市改造優(yōu)化不再封閉，不局限于某一工程項(xiàng)目，也不再將城市改造建設(shè)視為功績(jī)，從而存在功利性色彩。在向開放式城市建設(shè)改造的過程中，其參與城市建設(shè)的多方單位形成了一個(gè)全新的開放建設(shè)組織，創(chuàng)造了新時(shí)期城市建設(shè)新局面，構(gòu)成了橫向開發(fā)體系。這使得城市建設(shè)在空間規(guī)劃上每一個(gè)決策、環(huán)節(jié)都能得到多方幫助、整合多方資源、體現(xiàn)多方智慧，從而得到有用的建議以及建設(shè)技術(shù)支持。從而更好地完成城市改造規(guī)劃，且在多方參與下，城市建設(shè)改造理念滿足時(shí)代發(fā)展需求，在歷史見證下，每一個(gè)封閉式城市建設(shè)都將轉(zhuǎn)為開放式城市改造，才能實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃與城市改造的科學(xué)性、時(shí)代性以及可持續(xù)發(fā)展性。

5.2 規(guī)范國土空間開發(fā)設(shè)計(jì)，調(diào)節(jié)空間布局矛盾

為有效發(fā)揮國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)，相關(guān)人員加強(qiáng)對(duì)城市改造中對(duì)空間開發(fā)規(guī)劃的管控力度。為糾正城市市場(chǎng)機(jī)制，解決空間開發(fā)引起的各行業(yè)矛盾，開始實(shí)行空間用途管制體系。在對(duì)城市建設(shè)中各類建筑功能作用進(jìn)行用途詢問，管控制度落實(shí)。來解決空間開發(fā)外部問題。防止城市空間過度開發(fā)或利用多個(gè)空間規(guī)劃重復(fù)使用卻只實(shí)現(xiàn)了一個(gè)目的，導(dǎo)致不僅一項(xiàng)用途的城市開發(fā)本身規(guī)劃相互不和諧，還占用了其他用途建設(shè)的發(fā)展。對(duì)此，城市建設(shè)人員應(yīng)重視國土空間規(guī)劃中城市開發(fā)邊界方面的詳細(xì)規(guī)劃。建設(shè)用地主要以城鄉(xiāng)建設(shè)用地、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地、其他建設(shè)用地為主，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城市(201)、建制鎮(zhèn)(202)、村莊(203)等，其他建設(shè)用地包括特殊用地、采礦用地和鹽田。在城市空間規(guī)劃初級(jí)理想藍(lán)圖轉(zhuǎn)為成熟城市空間資源布局的過程中，應(yīng)對(duì)城市開發(fā)邊界以及城市改造建筑設(shè)施建設(shè)施行“多規(guī)合一”政策，統(tǒng)一城市建設(shè)用途采用統(tǒng)一的空間規(guī)劃，深入詳細(xì)分類其城市建設(shè)用途，加強(qiáng)管制，從而落實(shí)城市“一張藍(lán)圖堅(jiān)持到底”的思想。進(jìn)而提高城市空間治理效率，確保城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)民生等和諧發(fā)展，促進(jìn)城市社會(huì)穩(wěn)定，長(zhǎng)治久安。

5.3 重視頂層設(shè)計(jì)，明確國土空間規(guī)劃三條控制線

在國土空間的規(guī)劃與城市改造過程中，相關(guān)人員應(yīng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生問題、生態(tài)問題之間的部分矛盾進(jìn)行頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，因?yàn)樯蠈咏ㄖQ定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在城市建設(shè)中，做好頂層設(shè)計(jì)，將空間規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一說明，便于調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)、人民生活水平之間的聯(lián)系。在規(guī)劃城市改造建設(shè)時(shí)，注意國土空間規(guī)劃三條控制線，其中三條控制線分別對(duì)應(yīng)了城市改造建設(shè)中“生態(tài)”“農(nóng)業(yè)”“城市發(fā)展”三大板塊。(1)三條控制線=生態(tài)保護(hù)紅線+永久基本農(nóng)田+城市開發(fā)邊界(2)生態(tài)保護(hù)紅線=生態(tài)功能極重要區(qū)+生態(tài)極脆弱區(qū)+其他具有潛在生態(tài)價(jià)值區(qū)(3)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界=城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)+城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)+特別用途區(qū)。

因此，城市優(yōu)化改造需將“生態(tài)紅線”“農(nóng)田控線”與“城建底線”充分融入城市空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的量化標(biāo)準(zhǔn)要求中，嚴(yán)格按照三大板塊的建設(shè)需求進(jìn)行空間規(guī)劃。在頂層設(shè)計(jì)落實(shí)背景下，此三大城市建設(shè)板塊的主次關(guān)系協(xié)調(diào)也將得到有效控制，最終實(shí)現(xiàn)城市改造工作的合理性。

5.4 強(qiáng)化城市生態(tài)紅線控制，促進(jìn)城市生態(tài)平衡發(fā)展

在城市改造過程中對(duì)城市自然生態(tài)設(shè)施建設(shè)以及耕地面積進(jìn)行有效控制，遵循《生態(tài)空間紅線保護(hù)規(guī)劃》相關(guān)條例，明確生態(tài)保護(hù)紅線以及永久基本農(nóng)田的范圍。其中自然保護(hù)地包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園，耕地包括水田、水澆地、旱地，耕地保有量面積包括實(shí)有耕地面積和可調(diào)整地類面面積。在對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域控制中，可以根據(jù)生態(tài)自然紅線保護(hù)準(zhǔn)則，禁止其他用途的城市建設(shè)參與自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的空間資源侵占，且對(duì)城市內(nèi)永久基本農(nóng)田做好保護(hù)控制措施。針對(duì)二級(jí)生態(tài)保護(hù)區(qū)的差異化管控，給予城市改造建設(shè)中部分生態(tài)修復(fù)、公園一類設(shè)施建設(shè)一定的空間，保持充足的城市耕田保有量面積，使得城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)民生、生態(tài)平衡得以協(xié)調(diào)發(fā)展。以寧波市為例，其在對(duì)城市生態(tài)空間控制上將生態(tài)空間土地面積控制在5479.97km2以上，占據(jù)了整個(gè)城市陸地面積的一半以上，目前其城市改造生態(tài)保護(hù)方面成效良好。

6 結(jié)束語

總而言之，國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)有效落實(shí)對(duì)城市優(yōu)化改造、促進(jìn)綠色發(fā)展、提高城市經(jīng)濟(jì)、保護(hù)城市生態(tài)以及提高人民幸福生活水平起到至關(guān)重要的作用，城市改造部門務(wù)必重視國土空間規(guī)劃，解決其在新時(shí)期發(fā)展中時(shí)代性不足、空間規(guī)劃布局矛盾、空間規(guī)劃板塊不明以及生態(tài)保護(hù)力度不足等問題。相關(guān)人員可以通過對(duì)城市改造建設(shè)由封閉走向開放，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃管控，實(shí)施多規(guī)合一策略，明確國土空間規(guī)劃三條控制線，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，促進(jìn)城市健康持續(xù)發(fā)展。