熊華勇

摘? 要：《石油天然氣管道保護(hù)法》出臺14年以來，為依法保護(hù)管道安全、確保管道順暢運(yùn)行提供了重要作用。但隨著管道保護(hù)的形勢、任務(wù)、要求的變化，修訂管道保護(hù)法已是當(dāng)務(wù)之急。面對管道保護(hù)工作中法律落實(shí)問題需要厘清、地企共建機(jī)制需要健全、隱患排查機(jī)制需要完善的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)從堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧形成一體格局，明確重點(diǎn)解決關(guān)鍵問題，突出改革創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，強(qiáng)化管道保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)著手，加快修訂管道保護(hù)法。

2010年，為有效統(tǒng)籌解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與石油天然氣長輸管道之間的矛盾，有效解決管道違法占壓問題，國家出臺了《石油天然氣管道保護(hù)法》（簡稱“管道保護(hù)法”）。管道保護(hù)法出臺14年以來，為依法保護(hù)管道安全、確保管道順暢運(yùn)行提供了重要作用。但從目前來看，管道保護(hù)的形勢、任務(wù)、要求（包括技術(shù)手段、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、外部環(huán)境）都發(fā)生了重大變化，亟需進(jìn)行修訂完善。

一、修訂管道保護(hù)法是提升新時代管道保護(hù)工作的當(dāng)務(wù)之急

石油天然氣長輸管道作為我國供應(yīng)油氣資源的“大動脈”，做好其安全工作事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局、事關(guān)國家安全大事。

安全生產(chǎn)法分別于2009年、2014年、2021年進(jìn)行了三次修正，但管道保護(hù)法自2010年10月1日實(shí)施至今，還沒有進(jìn)行過一次修正或修訂，其核心仍然以2009年版安全生產(chǎn)法為主體，應(yīng)盡快啟動修法工作。

管道保護(hù)法出臺后，不僅為做好管道保護(hù)工作塑造了穩(wěn)定的法治環(huán)境，也為管道保護(hù)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用帶來了契機(jī)。隨著現(xiàn)代化、信息化、智能化技術(shù)的不斷應(yīng)用，陰極保護(hù)系統(tǒng)、管道數(shù)據(jù)數(shù)字化精準(zhǔn)采集、監(jiān)視控制系統(tǒng)等一系列現(xiàn)代技術(shù)實(shí)現(xiàn)了數(shù)字管道保護(hù)的遠(yuǎn)程控制，無人機(jī)、直升機(jī)等現(xiàn)代裝備取代傳統(tǒng)巡線，監(jiān)管方式發(fā)生了很大變化。同時，對事故如何定性，業(yè)界也出現(xiàn)了一些與過去不同的看法，這充分折射出管道保護(hù)形勢與過去已有明顯不同，亟需通過與時俱進(jìn)的法律，適應(yīng)新形勢新要求。

二、修訂管道保護(hù)法是強(qiáng)化新時代管道保護(hù)能力的必然之策

從14年管道保護(hù)法實(shí)施的情況來看，對有效保障管道安全運(yùn)行及國家能源安全、公共安全發(fā)揮了重要作用，但也有一些不足之處。

一是管道保護(hù)法為保護(hù)長輸管道提供了法治保障，但仍有一些問題需要厘清，具體體現(xiàn)在管道保護(hù)法與其他法律的銜接上。比如，管道建設(shè)用地補(bǔ)償問題，管道保護(hù)法第十四條規(guī)定：“依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時土地的用途給予補(bǔ)償。”這一規(guī)定在具體實(shí)踐中，管道保護(hù)企業(yè)與土地所有權(quán)人均有不同理解，管道保護(hù)制度難以全面落實(shí)。

二是管道保護(hù)法為推動地企共建指明了方向，但還有一些機(jī)制需要健全，突出表現(xiàn)在人口密集型高后果區(qū)管控責(zé)任問題上。根據(jù)管道保護(hù)法第三十一條規(guī)定：“建筑物、構(gòu)筑物與管道線路和管道附屬設(shè)施的距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求?！钡捎谌鄙傧嚓P(guān)技術(shù)規(guī)范，以致管道高后果區(qū)數(shù)量逐年增長。

三是管道保護(hù)法為解決突出安全隱患提供了借鑒，但還有一些權(quán)責(zé)需要明確。比如，在存在風(fēng)險的管道隱患識別治理上，管道保護(hù)法第二十五條作出了明確規(guī)定：“接到報告的主管管道保護(hù)工作的部門應(yīng)當(dāng)及時協(xié)調(diào)排除或者報請人民政府及時組織排除安全隱患?！钡珜?shí)際工作中，在識別判斷安全風(fēng)險隱患上能力有限，導(dǎo)致隱患排查工作難以一步到位。

三、修訂管道保護(hù)法是實(shí)現(xiàn)新時代管道長治久安的關(guān)鍵路徑

目前，修訂管道保護(hù)法已經(jīng)得到了一些管道保護(hù)單位、地方政府和學(xué)界的重視，也開展了一些卓有成效的調(diào)研活動。這里，就修訂管道保護(hù)法提出一些原則性建議，供大家參考。

第一，修訂管道保護(hù)法需要統(tǒng)籌兼顧形成一體格局。一是要從法律銜接的角度出發(fā)，推動管道保護(hù)法的修訂工作，做到與現(xiàn)行《安全保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《民法典》等相關(guān)法律的銜接，增強(qiáng)法律條文和規(guī)定的取向一致性。二是要從政企協(xié)同角度出發(fā)，理順機(jī)制體制，明確各級管道保護(hù)主管部門的行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰的程序和權(quán)限等，統(tǒng)一全國管道保護(hù)法律文書，切實(shí)構(gòu)建全國統(tǒng)一、規(guī)范、有序的執(zhí)法體系。三是要從工作實(shí)際出發(fā)，對各省市自行制定的《管道保護(hù)條例》進(jìn)行全面梳理，總結(jié)其中好的做法，結(jié)合各地實(shí)踐，對全國管道保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和管道事故應(yīng)急救援工作作出具體規(guī)定，強(qiáng)化法律的落實(shí)和嚴(yán)肅性，形成更加全面完備的法律框架。

第二，修訂管道保護(hù)法需要明確重點(diǎn)，解決關(guān)鍵問題。修訂管道保護(hù)法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以解決管道保護(hù)中的矛盾、問題為核心，修訂和健全相關(guān)法律條文。比如，對當(dāng)前管道建設(shè)運(yùn)行占用各類土地的征用及補(bǔ)償，對人口密集型高后果區(qū)管控責(zé)任、風(fēng)險隱患識別治理等重要內(nèi)容要進(jìn)行明確。同時配合法律條文的規(guī)定，制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和文件體系，比如，明確管道與建構(gòu)筑物距離標(biāo)準(zhǔn)等，做到有法可依、有規(guī)可循。同時，建議對現(xiàn)行管道保護(hù)聯(lián)席會議制度進(jìn)一步進(jìn)行強(qiáng)化，成立專業(yè)的管道安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確相關(guān)部門的具體責(zé)任。要將管道規(guī)劃和管道中心線等數(shù)據(jù)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理并登記備案，形成管道風(fēng)險評價細(xì)則，更好地推動管道保護(hù)工作落實(shí)。

第三，修訂管道保護(hù)法需要突出改革創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展。推動管道保護(hù)，“技防”的不斷強(qiáng)化既是趨勢也是必須。建議在修訂管道保護(hù)法時，強(qiáng)化對“技防”的支持力度，通過法治引導(dǎo)和提升管道保護(hù)的科技引領(lǐng)。著力強(qiáng)化事故的技術(shù)原因分析工作，摸清管道科技攻關(guān)方向，推動科技成果在管道保護(hù)中的轉(zhuǎn)化和技術(shù)推廣，切實(shí)解決安全生產(chǎn)科技與防范事故脫節(jié)的問題，打造管道保護(hù)科技成果研發(fā)、試驗(yàn)、檢測、孵化、生產(chǎn)、應(yīng)用、推廣功能完整的安全生產(chǎn)技術(shù)支撐鏈。同時，將管道檢測作為強(qiáng)制性要求寫入管道保護(hù)法，通過市場競爭機(jī)制引入滿足要求、技術(shù)先進(jìn)的檢測機(jī)構(gòu)，允許根據(jù)市場需求、技術(shù)優(yōu)勢以及客戶意愿選擇檢測與檢驗(yàn)服務(wù)商。

第四，修訂管道保護(hù)法需要突出管道保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)。按照“設(shè)置合理、業(yè)務(wù)歸口、上下對應(yīng)”的原則，統(tǒng)一全國管道保護(hù)主管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，并在市、縣（市、區(qū)、旗）兩級管道保護(hù)主管部門內(nèi)設(shè)立管道保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)人員和裝備。對執(zhí)法人員要采取多層次的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，在條件成熟時，建議全國推行《管道保護(hù)法》執(zhí)法崗位資格證制度，經(jīng)考試，實(shí)行持證上崗。

作者單位：國家管網(wǎng)貴州分公司