張富利 程書一

(1.廣西師范大學(xué) 法學(xué)院,廣西 桂林541006;2.福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理與法學(xué)院,福建 福州350002)

一、引言

土地制度是一個國家最為基礎(chǔ)的制度[1]。近年來,農(nóng)村宅基地制度改革被視為土地制度革新的重點領(lǐng)域。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,中國正在實現(xiàn)從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的歷史轉(zhuǎn)型。但伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加,宅基地總規(guī)模不減反增,“一戶多宅”、隱形交易、違規(guī)占用等現(xiàn)象不斷出現(xiàn),導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地?zé)o法得到有效利用[2]。2018年我國農(nóng)村至少有7000萬套閑置房屋,一些地區(qū)的鄉(xiāng)村農(nóng)房空置率甚至超過35%,農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置浪費問題日益突出[3]。2022年2月底國家統(tǒng)計局公布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,截至2021年末,我國城鎮(zhèn)常住人口9.14億人,農(nóng)村常住人口4.98億人,其中外出農(nóng)民工總量達(dá)到1.71億人,全國常住人口城鎮(zhèn)化率高達(dá)64.72%[4]。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計,2000年至2020年,全國農(nóng)村戶籍人口從8.12億人減少至7.76億人,年末村莊實有住宅建筑面積由195.2億平方米增加至266.4億平方米,相應(yīng)人均住宅面積從24.3平方米增加到34.3平方米[5]。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會的預(yù)測,到2030年中國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)造成了農(nóng)村土地資源的極大浪費,尤其是隨著大量農(nóng)村人口“離土離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)移進(jìn)城,產(chǎn)生了大量的閑置宅基地和閑置農(nóng)房,農(nóng)村土地資源利用效率亟待提高,農(nóng)民的宅基地資產(chǎn)價值亟需激活[6]。第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示,中國99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房,擁有1處住房的農(nóng)戶有20030萬戶,占比87.0%;擁有2處住房的農(nóng)戶有2677萬戶,占比11.6%;擁有3處及以上住房的農(nóng)戶有196萬戶,占比0.9%;擁有商品房的農(nóng)戶有1997萬戶,占比8.7%[7]。基于此,中國農(nóng)村閑置宅基地具有巨大的利用空間和潛力。

2019年修訂的《土地管理法》規(guī)定,禁止農(nóng)戶出賣、出租和贈與住宅后再申請住宅用地;允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出農(nóng)村宅基地,鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織盤活利用閑置宅基地及其住房。2022年7月國家發(fā)改委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》中明確提出,探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員依法依規(guī)采取自營、出租、入股、合作等方式盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。2023年中央一號文件強調(diào),繼續(xù)“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點”,完善農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,積極盤活存量集體建設(shè)用地,優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)空間和產(chǎn)業(yè)用地需求,出臺鄉(xiāng)村振興用地政策指南。對農(nóng)村土地中閑置土地的整治盤活成為當(dāng)下國家推進(jìn)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重點問題。

二、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地的類型與成因

相比長三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村或城郊村、城中村等農(nóng)村地區(qū),當(dāng)前我國大部分農(nóng)區(qū)普遍存在以下場景:對絕大多數(shù)的普通農(nóng)業(yè)型村莊而言,當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)發(fā)育有限,經(jīng)濟(jì)機會稀缺,本地僅可容納極少數(shù)的人務(wù)工經(jīng)商或從事規(guī)模種養(yǎng)殖業(yè),絕大多數(shù)的中青年勞動力在外部經(jīng)濟(jì)機會驅(qū)動下紛紛外出務(wù)工經(jīng)商,由此,當(dāng)?shù)卮迩f多成為人口凈流出地區(qū),與此同時,原先完整的熟人社會也由密變疏、由熟變生。這些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)因自然資源缺乏、人口負(fù)擔(dān)大、農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中比重高、資本與資源較為缺乏、城鎮(zhèn)化滯后及剩余勞動力多而被稱為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)[8]。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)作為農(nóng)村重要的區(qū)域類型之一,既是保障國家糧食安全的重要區(qū)域,也是宅基地閑置問題突出、人口外流嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地在我國覆蓋面積大,宅基地財產(chǎn)性價值弱,市場價值不彰,成為當(dāng)下鄉(xiāng)村振興乃至整個中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨的重大問題之一。有學(xué)者對我國27個省份進(jìn)行調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn),93%的農(nóng)村存在宅基地閑置現(xiàn)象,平均閑置率接近10%,3.6%的農(nóng)村宅基地閑置率甚至達(dá)到了40%以上[9]。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的閑置宅基地問題蘊含著巨大的經(jīng)濟(jì)價值,為化解土地資源緊張問題提供了的新思路。對閑置宅基地的分類及其成因的探究,有利于探索出一條適合各地不同的土地閑置問題的治理路徑。

(一)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地的類型化分析

關(guān)于閑置宅基地的分類,根據(jù)目前各地農(nóng)村宅基地的閑置情況,學(xué)界根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn),將其歸納為以下幾種類型。

1.根據(jù)閑置現(xiàn)狀,分為狹義閑置、“占而不用”“建而不住”閑置以及超標(biāo)閑置。狹義閑置即宅基地未做任何用途,處于空置狀態(tài)[10];“占而不用”“建而不住”閑置,即宅基地上的住房及其他附屬設(shè)施無人居住、廢棄或荒廢[11];超標(biāo)閑置即宅基地面積超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的閑置[12]。

2.根據(jù)宅基地上建筑物的使用狀態(tài),分為空置宅基地、廢棄宅基地和荒廢宅基地三種類型?？罩谜貙?yīng)的是宅基地居住功能完好但長期無人居住導(dǎo)致房屋空置;廢棄宅基地是指宅基地上房屋年久失修無法繼續(xù)居住造成宅基地廢棄;荒廢宅基地則是能夠用于建房的土地長時間空置不利用[13]。

3.根據(jù)閑置時間,分為長期性閑置和短期性閑置(季節(jié)性閑置)。長期性閑置是指長時間不利用、完全空置或廢棄;短期性閑置則是由于外出務(wù)工等原因形成的暫時性空置[6]。

4.根據(jù)閑置原因,分為建新不拆舊閑置、繼承宅基地閑置、批而不建閑置以及外出務(wù)工季節(jié)性閑置等類型[14]。

此外,有學(xué)者對閑置宅基地的分布情況進(jìn)行研究,以地理空間、特征為參照物比較了東、中、西、東北部地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置率,發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好,在城鎮(zhèn)買房,農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的比例最為明顯。而西部地區(qū)農(nóng)民則是由于進(jìn)城務(wù)工造成宅基地的不定期閑置。因此農(nóng)村宅基地閑置率呈現(xiàn)東部最高、西部次之、東北第三、中部最低的格局[15]。從村莊區(qū)位看,在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)下,臨近城市的村莊具有天然的地理區(qū)位優(yōu)勢,土地的市場價值潛力得到釋放,使得近郊村莊的宅基地閑置率明顯低于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村。從地形上看,由于山地丘陵地區(qū)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入渠道較少,生計驅(qū)使著農(nóng)戶不斷往外遷移,使得山地和丘陵地區(qū)的宅基地閑置率明顯高于其他地區(qū)[16]。

(二)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地問題的溯源

對閑置宅基地產(chǎn)生原因的探討有利于從根源上找出問題的癥結(jié)所在,從不同的閑置類型、閑置宅基地的分布情況及各地的社會、經(jīng)濟(jì)、地理等進(jìn)行綜合分析,發(fā)現(xiàn)閑置宅基地的成因主要有四個。

1.農(nóng)村宅基地管理機制不足

傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的事務(wù)管理難以采用一勞永逸的辦法徹底解決,特別是在稅費改革后的長時期里,村兩委與村民的地位處于一種尷尬的地位,村干部對村務(wù)的管理乏力,農(nóng)村土地管理相對滯后,出現(xiàn)了建新不拆舊、超標(biāo)建設(shè)、批東建西等亂象。同時,中國傳統(tǒng)熟人社會也造成了宅基地嚴(yán)格管理的困難,村兩委難以對宅基地資源的分配使用、農(nóng)民建房進(jìn)行有效的監(jiān)督,難以嚴(yán)格要求村民按批準(zhǔn)面積建房。如此,長期的粗放管理和村莊建設(shè)規(guī)劃的缺失造成了農(nóng)民建房的盲目性和隨意性,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地粗放使用、資源浪費現(xiàn)象較為普遍,為宅基地閑置留下隱患。再者,基層缺乏完善的土地產(chǎn)權(quán)制度和宅基地流轉(zhuǎn)、退出相關(guān)制度機制。我國農(nóng)民只有宅基地使用權(quán)而沒有宅基地和農(nóng)房的自由處置交易權(quán),嚴(yán)重束縛了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的變現(xiàn)。同時大部分農(nóng)村地區(qū)尚未建立可行有效的閑置宅基地退出和退出后的配套機制,嚴(yán)重制約了農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性。

2.自然環(huán)境、地理區(qū)間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等條件的影響

一方面,舊有宅基地受地理位置、地形、自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和強度等因素的影響,失去了居住價值。農(nóng)民為了居住質(zhì)量和生活便利,搬遷后建新不拆舊導(dǎo)致大量的舊宅基地閑置廢棄;另一方面,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的改善,農(nóng)民對住房條件的要求不斷提高。大部分具有重建新房的經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)戶為了提高在農(nóng)村的生產(chǎn)生活質(zhì)量和改善生產(chǎn)生活環(huán)境,會選擇在交通運輸發(fā)展較好、地理環(huán)境優(yōu)美的外圍地方建造新宅,導(dǎo)致村莊內(nèi)部的傳統(tǒng)居民生活圈出現(xiàn)大量空閑宅基地并最終造成村莊內(nèi)部的空心化[17]。

3.農(nóng)村傳統(tǒng)私產(chǎn)思想的影響

傳統(tǒng)觀念中,農(nóng)民通常將宅基地視為“祖業(yè)”和家族的財產(chǎn)。因此農(nóng)民寧可宅基地荒廢,也不愿拆除舊宅或退回村集體[18]。這其中包含了社會文化和經(jīng)濟(jì)利益兩種因素,一是后代繼承的子女出于對鄉(xiāng)土情結(jié)的考慮,希望能夠保留舊宅基地以延續(xù)家族情感,或是受傳統(tǒng)落葉歸根的觀念影響,希望尚有居住功能的舊房日后可以作為其回村養(yǎng)老的住所;二是無償取得的宅基地作為農(nóng)民生存中最重要的財富,在傳統(tǒng)觀念里農(nóng)民認(rèn)為宅基地數(shù)量代表著自己的財產(chǎn)數(shù)量,因此農(nóng)戶不愿把宅基地按規(guī)定交回村集體。此外,在傳統(tǒng)分家方式的影響下,原有家庭成員結(jié)婚成家后便可申請新的宅基地建房獨立生活,而原有的老宅在老人去世后就會成為失去居住作用的堆放農(nóng)作物、農(nóng)具的雜物間或是直接廢棄[19]。

4.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的農(nóng)村“空心化”

城鎮(zhèn)化引起的農(nóng)村人口大量流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市所導(dǎo)致的宅基地閑置可以分為季節(jié)性閑置和長期性閑置。(1)季節(jié)性閑置。改革開放以來,打工經(jīng)濟(jì)的掀起吸引著農(nóng)民走出村莊去城鎮(zhèn)尋求有更高經(jīng)濟(jì)收入的就業(yè)機會,以滿足其日益增長的美好生活需要。大部分農(nóng)村家庭的主要勞動力都會選擇外出務(wù)工,甚至是舉家遷移到城鎮(zhèn)務(wù)工或經(jīng)商。但是這部分農(nóng)民只是把城鎮(zhèn)作為他們謀生的工作地點,并沒有真正地脫離農(nóng)村。年輕時在農(nóng)忙時節(jié)或者重大節(jié)假日期間會返回家鄉(xiāng),年老時農(nóng)村則是他們最后養(yǎng)老的歸宿。這種由于農(nóng)村人口的階段性流出而導(dǎo)致的宅基地短期的季節(jié)性閑置是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的一種正?，F(xiàn)象[20]。(2)長期性閑置。相較于農(nóng)村地區(qū),城鎮(zhèn)擁有更好的生活配套設(shè)施和公共服務(wù)供給,因此進(jìn)城定居落戶成為了部分農(nóng)民的奮斗目標(biāo)。當(dāng)早期進(jìn)城務(wù)工或者經(jīng)商的農(nóng)民積累到充足的財富后,就會選擇在城鎮(zhèn)購房并舉家遷移至城鎮(zhèn)工作、生活和學(xué)習(xí)。新一代適婚農(nóng)戶子女為了后代能夠受到更好的教育,實現(xiàn)階級晉升,大多也會選擇在城市購房定居,努力為未來生活創(chuàng)造更好的條件。這些定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民,依然有相當(dāng)一部分人顧慮城市的高昂生活成本,擔(dān)心未來自己的經(jīng)濟(jì)能力無法支撐城市生活,將農(nóng)村宅基地作為最后的生活保障,雖然不回鄉(xiāng)居住也并不愿意流轉(zhuǎn)。這種農(nóng)房長期處于無人居住和無人使用的狀態(tài),造成了農(nóng)房長期閑置。

三、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地退出的試點探索

針對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地的類型和成因,本文選取傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)金寨縣、瀘縣、余江區(qū)三地在農(nóng)村宅基地退出及治理中效果較為顯著的改革措施進(jìn)行分析,以期得到具有推廣性的治理策略。其中,江西余江是2015年2月農(nóng)村宅基地制度改革的首批試點;安徽金寨、四川瀘縣繼2015年成為首批試點后,2020年9月繼續(xù)成為第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。

(一)安徽金寨

金寨縣總面積3814平方公里,轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個開發(fā)區(qū),2022年全縣戶籍人口675371人,常住人口49.2萬,其中城鎮(zhèn)人口148516人、鄉(xiāng)村人口526855人,是安徽省面積最大、山庫區(qū)人口最多的縣,是中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的典型代表。金寨還曾是國家級首批重點貧困縣,2011年被確定為大別山片區(qū)扶貧攻堅重點縣,當(dāng)時貧困人口19.3萬人,貧困發(fā)生率33.3%;2014年,建檔立卡貧困戶4萬戶13.01萬人,貧困發(fā)生率22.1%[21]。在宅基地改革的同時又要做好脫貧攻堅工作的背景下,金寨縣圍繞著“完善農(nóng)民基本住房保障,推進(jìn)宅基地有償退出”的主線開展工作,形成了在政府主導(dǎo)下,高效利用增減掛鉤政策的治理模式。其工作路徑在于:利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,推動農(nóng)村宅基地騰退復(fù)墾,進(jìn)而整理出耕地指標(biāo),并以該指標(biāo)為媒介,在政府的主導(dǎo)下實現(xiàn)土地財政由城市向農(nóng)村的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付。具體來說,先由各級地方黨委政府和基層組織對宅改政策大力宣傳,廣泛動員農(nóng)戶自愿有償退出宅基地并整理復(fù)墾形成土地指標(biāo)。將復(fù)墾形成的土地指標(biāo)除去村莊自用占用的一小部分土地指標(biāo)外,得到大量結(jié)余土地指標(biāo)。然后在省委省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織下,當(dāng)?shù)攸h委政府將結(jié)余指標(biāo)通過省級交易平臺進(jìn)行交易以獲取相應(yīng)的土地指標(biāo)價值。最后當(dāng)?shù)卣賹⒔灰姿每鄢r(nóng)戶退出宅基地的補償和騰退復(fù)墾等必要性成本后得到的純收益,一方面完成當(dāng)?shù)匾椎胤鲐毎徇w工作,另一方面作為繼續(xù)推動農(nóng)戶自愿有償退出自家宅基地并復(fù)墾出土地指標(biāo)和對規(guī)劃中的新農(nóng)村居民生活區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、完善提供資金保障。在這種由政府主導(dǎo)下的以增減掛鉤為政策工具推動宅基地自愿有償退出的治理模式下,截至2018年底,全縣宅基地累計騰退4萬余戶、復(fù)墾耕地4.7萬畝(1)數(shù)據(jù)來源:《(安徽省)2019年金寨縣人民政府工作報告(全文)》。,通過省級平臺成功交易4個批次、10857畝宅基地騰退節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo),成交金額近50億元,相當(dāng)于金寨全縣4年的財政收入總和[22]。

(二)四川瀘縣

瀘縣又稱龍城,位于四川南部,幅員面積1525平方公里,轄19個鎮(zhèn)、1個街道,全縣戶籍人口105.7萬人。其中,非農(nóng)業(yè)人口27.1萬人、農(nóng)村人口78.6萬人[23],是四川省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),屬于典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。在成為宅改試點之前,瀘縣也經(jīng)歷著由城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)所帶來的農(nóng)村人口流失、村莊空心化等現(xiàn)象和宅基地“無償性”“封閉性”“福利性”等制度特征與管理問題導(dǎo)致的“人減地增”、閑置浪費、管理無序等諸多問題。2015年瀘縣共有閑置宅基地4萬多宗,面積達(dá)3.23萬畝,其中“一戶多宅”超過2.2萬余戶,面積超1.81萬畝,相當(dāng)于三個行政村的耕地總和[24]。在宅基地改革中,瀘縣在保證宅基地保障作用的前提下探索宅基地“三權(quán)分置”改革以激活其財產(chǎn)屬性,促進(jìn)農(nóng)民增收、盤活土地資源、助力鄉(xiāng)村振興。瀘縣的“三權(quán)分置”改革具體實施措施主要有:第一,所有權(quán)方面。瀘縣印發(fā)的《瀘縣農(nóng)村宅基地使用和管理的暫行辦法》明確指出,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地的所有權(quán)主體,農(nóng)村宅基地屬于村民共同的利益,應(yīng)當(dāng)依法取得,公平使用。在具體操作上,瀘縣以村為單位成立宅基地管理機構(gòu)和議事機構(gòu),設(shè)置宅基地監(jiān)管員、巡查員,建立議事規(guī)則和管理制度,強化民主議事、民主決策、民主監(jiān)督(2)瀘縣府發(fā)〔2016〕31號:《瀘縣農(nóng)村宅基地使用和管理試行辦法》第十四條。,嚴(yán)格規(guī)定宅基地的使用,加強對違法用地的監(jiān)管,按規(guī)定對宅基地面積進(jìn)行嚴(yán)格核查、審批。在宅基地退出、回收工作中,村集體組織及時對亂占、超占、違法建設(shè)和閑置的宅基地進(jìn)行整治、整理和復(fù)墾,并取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)。第二,資格權(quán)方面。一是明確宅基地取得資格。瀘縣制定了相應(yīng)的管理辦法和操作細(xì)則,確定集體經(jīng)濟(jì)組織在籍農(nóng)村戶口人員和實際居住、生活、工作在本集體經(jīng)濟(jì)組織且現(xiàn)有農(nóng)村住房為唯一居所的非在籍農(nóng)村戶口人員擁有宅基地取得資格權(quán)。同時在“一戶一宅”認(rèn)定方式上創(chuàng)新性地把分配單位由“戶”直接改為“人”,采用定人定面積的辦法,在村民申請使用宅基地時以人口核定面積。二是明確宅基地取得和退出方式。瀘縣實行法定無償、跨區(qū)有償、超占有償、節(jié)約有獎的宅基地分配制度,規(guī)定農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)可以無償取得合法面積的宅基地使用權(quán),縣域內(nèi)跨區(qū)域和超占面積有償取得以及對農(nóng)戶節(jié)約集約利用土地進(jìn)行獎勵。宅基地退出方面,為退出農(nóng)戶設(shè)計了進(jìn)城購房、中心村建房、易地搬遷、新型社區(qū)、集中養(yǎng)老等多元化的宅基地退出“五條路徑”[25],制定了三種有償退出方式:永久退出(放棄資格權(quán)和使用權(quán))、部分退出、暫時退出(保留資格權(quán)),根據(jù)“住有所居”原則,農(nóng)戶自主選擇退出方式后,由所在集體經(jīng)濟(jì)組織按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補償。三是對宅基地和房屋確權(quán)頒證。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,清晰的產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)[26]。瀘縣通過為農(nóng)戶綜合辦理宅基地使用權(quán)證、農(nóng)村房屋所有權(quán)證和不動產(chǎn)登記,明晰宅基地產(chǎn)權(quán)。第三,使用權(quán)方面。宅基地使用權(quán)具體表現(xiàn)為允許使用權(quán)人在宅基地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。瀘縣嘗試通過共建共享、調(diào)整入市、抵押融資三條路徑,適度放活宅基地使用權(quán)。共建共享即由農(nóng)戶出地、社會資本出資,建設(shè)商住一體的樓房,然后雙方根據(jù)事前簽訂的協(xié)議進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割、共同使用。調(diào)整入市是指將退出的閑置宅基地復(fù)墾得到的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地,憑證入市出讓。抵押融資則是推動宅基地使用權(quán)抵押貸款,由市縣政府協(xié)調(diào)金融機構(gòu)建立宅基地及農(nóng)房抵押貸款機制?！稙o縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理暫行辦法》第十四條規(guī)定:以入市方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地均可抵押融資。至2018年,瀘縣騰退宅基地并復(fù)墾耕地共18488畝,對退出后空置的宅基地予以重新規(guī)劃,消除農(nóng)村土坯房12550戶[27]。

(三)江西余江

余江區(qū)位于江西省東北部,面積932.8平方公里,共有23個居委會,116個行政村,1個管委會,根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù),全區(qū)常住人口總數(shù)為326162人,居住在鄉(xiāng)村的人口為153328人,占總?cè)丝诘?7.01%[28]。全域農(nóng)用地面積586平方公里,建設(shè)用地面積56.7平方公里;農(nóng)村宅基地面積15.5平方公里,農(nóng)村宅基地宗數(shù)近7.9萬宗;屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)[29]。余江區(qū)共有7.3萬農(nóng)戶,其中“一戶多宅”的農(nóng)戶就有2.9萬戶,占比39.7%,一戶一宅4.4萬戶,其中面積超標(biāo)1.7萬戶,占比38.6%閑置房屋23000棟[30]。

在嚴(yán)格遵守“一戶一宅”的標(biāo)準(zhǔn)面積的前提下,余江區(qū)積極探索宅基地有償、無償、流轉(zhuǎn)、享受政策優(yōu)惠的退出和有償使用的治理模式。有償退出,主要是對“一戶多宅”的多宅部分,住房按建筑面積20-150元/m2補償;廚房、廁所等輔助用房按占地面積10-30元/m2補償[31]。對村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱村,通過鄉(xiāng)賢捐資、墊資等方式籌集,籌集不到補償資金的,采取臺賬式“宅票”管理,將退出的宅基地面積記好賬,簽訂退出協(xié)議,等村民子女申請建房時扣除相應(yīng)的退出面積或金額,超出部分補足“擇位競價”款。無償退出,主要是對閑置廢棄的露天廁所、畜禽舍和倒塌無覆蓋的建筑物或構(gòu)筑物。流轉(zhuǎn)退出,主要針對“一戶多宅”的農(nóng)戶,應(yīng)退出宅基地上的房屋需是完好、有使用價值的,鼓勵在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)、置換、出租,充分利用、減少浪費。享受優(yōu)惠政策退出,主要是對有條件有意愿進(jìn)城落戶的農(nóng)民,承諾放棄15年建房資格,采取優(yōu)先租用保障性住房、購買政府優(yōu)惠的商品房、享受城鎮(zhèn)居民上學(xué)就業(yè)同等待遇等優(yōu)惠政策,鼓勵其退出農(nóng)村宅基地。有償使用是指對因歷史原因形成的“一戶多宅”和“一宅超面積”,又不選擇退出的,由各自然村結(jié)合實際,民主協(xié)商確定起征面積標(biāo)準(zhǔn),實行階梯式累進(jìn)制收取有償使用費,有償使用費可采取逐年交和幾年累計交。對申請增量宅基地建房的,根據(jù)宅基地區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施投入、收儲成本等情況,實行“擇位競價”進(jìn)行分配。

同時在宅改中,余江充分發(fā)揮了村民理事會的基層協(xié)商作用,全區(qū)1040個自然村各自選舉出了一批有擔(dān)當(dāng)、肯奉獻(xiàn)的理事。堅持依靠群眾力量,推動宅基地有效利用的制度改革。打造出了以農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、公共服務(wù)均等化、村莊面貌靚麗化、轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村治理規(guī)范化為目標(biāo)的“一改促六化”的“余江樣板”[32]。截至2020年底,根據(jù)余江區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計,余江共計退出占農(nóng)村宅基地宗數(shù)37.1%、面積17.6%的閑置宅基地;為村莊規(guī)劃建設(shè)了交通道路、水利設(shè)施、文化廣場等公共設(shè)施上萬計[29]。

四、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地的治理策略

農(nóng)村閑置宅基地雖然是資源冗余,但其保障屬性不能忽略[33]。農(nóng)村宅基地對農(nóng)民的社會保障作用并不拘束于宅基地這個客體之上,農(nóng)民是因需要有相應(yīng)的社會保障才有了宅基地,而不是因為有了宅基地才有了社會保障需要。因此在閑置宅基地的退出中,尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū),更要注重對退出農(nóng)戶的居住保障并完善退出農(nóng)戶的返鄉(xiāng)制度,保障農(nóng)戶在退出村集體后無法融入城鎮(zhèn)想返回原村集體時要有退路可行。如余江在政策上明確保留退地進(jìn)城落戶者的集體分配權(quán)和農(nóng)村待遇并允許其15年后再次回村建房[34]。因此,針對農(nóng)村宅基地的保障屬性、宅基地閑置的成因及各地治理經(jīng)驗中的經(jīng)驗與不足,提出以下六點治理策略。

(一)統(tǒng)籌制度建設(shè)和組織建設(shè)

長期以來,我國基層土地管理能力滯后,現(xiàn)行的土地管理法律、法規(guī)與政策主要是對新增宅基地的審批管理,忽略了對已分配的宅基地的管理,導(dǎo)致了包括宅基地不合理閑置在內(nèi)的一戶多宅、面積超標(biāo)等一系列土地粗放低效利用甚至是違規(guī)用地的問題。因此,要加強基層土地管理中的組織建設(shè),提升組織對宅基地的管理能力。充分發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村級組織的作用,制定科學(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃、嚴(yán)格的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格執(zhí)行宅基地審批制度,嚴(yán)厲打擊非法占用農(nóng)用地建設(shè)住宅的行為。同時要加強對農(nóng)村閑置宅基地的綜合整治措施,有力整治農(nóng)村宅基地的閑置、一戶多宅及超面積宅基地的問題。發(fā)揮基層土地管理部門和基層組織的主體性和積極性,堅持部門統(tǒng)籌和屬地管理有機結(jié)合,切實提升基層土地管理能力。

(二)淡化傳統(tǒng)家業(yè)產(chǎn)權(quán)思想觀念

農(nóng)村的祖業(yè)觀念嚴(yán)重影響著農(nóng)民的退出意愿,尤其是在傳統(tǒng)文化觀念深厚的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū),退出行為受到農(nóng)戶的自身認(rèn)知水平、傳統(tǒng)習(xí)俗和周圍人行為的影響。祖業(yè)觀念的根源在于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下農(nóng)戶的土地依賴性、風(fēng)險規(guī)避意識、產(chǎn)權(quán)私有化意識以及農(nóng)村熟人社會下的代際倫理規(guī)范、祖業(yè)的非財產(chǎn)化等農(nóng)耕文化傳統(tǒng)的因素。

消除祖業(yè)觀念對宅基地退出的影響,首先在物質(zhì)上要完善對退出農(nóng)戶的配套保障。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)濟(jì)水平落后,土地?fù)碛辛渴且粋€家族能夠世代綿延的物質(zhì)保證,越多地產(chǎn)越證明其財力雄厚,香火能夠延續(xù)得更長久[35];同時,農(nóng)戶出于對未來風(fēng)險的防范意識,傾向于持有農(nóng)村地產(chǎn),地產(chǎn)是其在外打拼一旦創(chuàng)業(yè)失敗能夠退回農(nóng)村的儲備資源。所以在鼓勵農(nóng)戶自愿退出閑置宅基地時,第一要務(wù)是對退宅農(nóng)戶的后續(xù)生活制定相應(yīng)的保障制度,以消除農(nóng)戶對日后生活的顧慮。

其次,加大對農(nóng)村宅基地法律法規(guī)的知識普及,糾正農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)認(rèn)知偏差,特別是宗族型農(nóng)村,還存在著“土地是自己祖上‘土改’時分得的合法土地”的觀念,宅基地的家業(yè)產(chǎn)權(quán)意識濃厚[36]。同時,要完善公共服務(wù)設(shè)施,重建社區(qū)歸屬感。農(nóng)村熟人社會是基于地緣下長期共同生活所形成的關(guān)系網(wǎng),村落社區(qū)對長期生活其中的民眾具有心靈歸屬的文化意義和人際交往的社會意義。強烈的社區(qū)歸屬感能夠提升農(nóng)戶投入村莊公共建設(shè)的積極性,提高退出家庭閑置宅基地的意愿。如果新規(guī)劃的集中居住區(qū)具有較高的社區(qū)歸屬感和居住幸福指數(shù),必會吸引更多的農(nóng)戶退出閑置宅基地,服從村集體的統(tǒng)一規(guī)劃。

最后,要合理發(fā)揮農(nóng)村公共規(guī)范、村規(guī)民約、民間法的作用。關(guān)于村落的移風(fēng)易俗,除了物質(zhì)利益誘導(dǎo)和法律規(guī)范的普及,還需要從自治規(guī)范的適用上找回村民主體性。具體實踐中,從村莊場域中移風(fēng)易俗的治理技術(shù)看,推進(jìn)村規(guī)民約等自治規(guī)范的目的在于使村民“遵規(guī)守矩”,達(dá)到內(nèi)生性自治規(guī)范引導(dǎo)與群眾性自治組織督導(dǎo)圓融結(jié)合的柔性治理[37]。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的村落尤其是宗族型農(nóng)村,農(nóng)戶在村域內(nèi)會受到身旁人行為的影響,具有強烈的從眾心理;農(nóng)村的公共規(guī)范也會不斷規(guī)制著他人的行為,影響其做出符合集體利益的行為,履行應(yīng)盡的社會責(zé)任和義務(wù)。

總之,面對祖業(yè)權(quán)觀念帶來的對宅基地改革的阻礙,既要提升民眾法治意識、引導(dǎo)農(nóng)戶樹立對家業(yè)產(chǎn)權(quán)的正確認(rèn)識、轉(zhuǎn)變農(nóng)戶傳統(tǒng)思想文化觀念,又要拓寬對閑置宅基地自愿有償退出的政策宣傳渠道[38],告知宅基地改革中的農(nóng)民利益保障舉措。同時,以市場經(jīng)濟(jì)的利益導(dǎo)向突破傳統(tǒng)祖業(yè)觀念的代際倫理禁錮,鼓勵將荒廢的閑置宅基地變現(xiàn),以改善農(nóng)戶的生活水平[39]。此外,還要推進(jìn)自治、法治、德治“三治合一”的新型農(nóng)村社區(qū)管理制度,提升公共服務(wù)水平,吸引農(nóng)戶積極參與公共事務(wù)的實施和決策,增強農(nóng)戶的社區(qū)歸屬感,重塑農(nóng)民的社區(qū)認(rèn)同。

(三)完善“三權(quán)分置”下產(chǎn)權(quán)再造治理模式

所謂產(chǎn)權(quán)再造治理模式,是指為解決農(nóng)村宅基地利用率低下導(dǎo)致的宅基地大量閑置問題而提出的在宅基地“三權(quán)分置”政策下經(jīng)由市場機制盤活農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)再造策略。然而瀘縣試點經(jīng)驗表明,“三權(quán)分置”的政策在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)由于其區(qū)位偏僻、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和社會基礎(chǔ)弱勢導(dǎo)致的市場缺失并不能發(fā)揮出政策設(shè)計的初衷。大多數(shù)村莊中的閑置宅基地資源沒能因增減掛鉤、“三權(quán)分置”政策而被盤活。因此,必須充分認(rèn)識到產(chǎn)權(quán)再造型治理模式中的市場主導(dǎo)作用,從市場供給與市場需求兩方面入手推動產(chǎn)權(quán)再造治理模式。

綜合傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)與非傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的特點,吸取現(xiàn)有宅基地改革中的實踐經(jīng)驗,針對傳統(tǒng)村落分布零散、市場機會稀少的問題,首先要從供給側(cè)改革出發(fā),合理規(guī)劃村莊居住格局、優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)、重塑村容村貌、整治人居環(huán)境、完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)以提升自身在市場中的優(yōu)勢。

其次,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)有別于沿海地區(qū)農(nóng)村,沿海地區(qū)尤其東南沿海農(nóng)村擁有成熟市場的優(yōu)勢和雄厚的村集體財政能力,可以通過市場方式實現(xiàn)宅基地資源的集約利用;而傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的市場化水平較低、村集體財政能力相當(dāng)薄弱,單純依靠村集體自身無法實現(xiàn)對土地資源的最優(yōu)配置,村民也無法得到預(yù)期的改革利益,其勢必會阻礙宅基地退出改革的進(jìn)一步深化[40]。因此需要發(fā)揮政府在土地改革中的主導(dǎo)作用,在資金需求、村莊規(guī)劃、公共設(shè)施建設(shè)等方面給予政策支持,做出統(tǒng)籌安排。

同時,政府要做好退出農(nóng)戶共同參與的協(xié)調(diào)工作,形成多方合力。農(nóng)區(qū)問題的復(fù)雜性和重要性決定了任何一方單兵突進(jìn)都將步履維艱,除了政府、社會的主動介入,農(nóng)民的積極參與和配合也是提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的關(guān)鍵要素。此外,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的市場需求量較少,政府需加強外資引入,對外來企業(yè)予以政策福利,讓其帶來的經(jīng)濟(jì)效益造福當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶,同時也要根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩硪蛩卮罅Πl(fā)展本土優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),提升土地價值。

最后,應(yīng)盡快成立官方的農(nóng)村宅基地退出交易中心,打通宅基地退出制度實踐的最后一公里。2019年的《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》中規(guī)定,嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地?fù)碛兄黧w的成員資格,嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館等[41]。這一文件嚴(yán)格限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)主體和范圍,客觀上封閉了城鎮(zhèn)資金和人才的流入,致使資源欠缺的農(nóng)村發(fā)展受限。因此,要進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置宅基地,必須在合法、合理范圍內(nèi)突破現(xiàn)行法律和國家政策對宅基地的“封閉性”管理,成立農(nóng)村宅基地交易中心,擴大流轉(zhuǎn)范圍,提高農(nóng)村宅基地資源在市場中的流動性,激發(fā)宅基地改革的內(nèi)在驅(qū)動力——通過“回收”與“再利用”增加土地的財產(chǎn)收益。同時,也要認(rèn)識到國家層面對產(chǎn)權(quán)再造治理模式制定相應(yīng)制度保障的重要性。

(四)制定公平的多元化補償標(biāo)準(zhǔn)

補償是宅基地退出中的核心要素,亦是確保產(chǎn)權(quán)再造模式得以實現(xiàn)的關(guān)鍵,但各地在探索閑置宅基地退出改革時對退宅農(nóng)戶的補償并沒有適用統(tǒng)一的、硬性的補償標(biāo)準(zhǔn)。且退出宅基地所在的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政府財政大都較為困難,對退出農(nóng)戶的補償往往難以到位,個別地區(qū)還出現(xiàn)將補償專項資金挪用、損害退宅農(nóng)戶利益的情況。對此,國家及地方政府、相關(guān)各級職能部門需要在補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償監(jiān)管等方面作出明確、細(xì)化的規(guī)定,保障農(nóng)戶得到合理的宅基地退出補償金,在制度細(xì)則上保障宅基地改革順利開展。補償金額的不確定性——“異地異價”“異時異價”是農(nóng)民退出宅基地意愿的決定性因素,在尊重退宅農(nóng)民意愿的前提下,應(yīng)做出如下應(yīng)對。

一是確保補償方式多元化。確立多種并存的補償方式,最大限度保障農(nóng)民的受補償權(quán)益,讓退宅農(nóng)戶可以根據(jù)自身需求自由選擇。如余江試點,既有貨幣補償又有住房政策優(yōu)惠,農(nóng)戶可以任意選擇,如此方可謂為提升農(nóng)戶財產(chǎn)利益而改革。當(dāng)然,多樣化的補償方式并非絕對的一戶一方案,而應(yīng)由村集體、專家、政府等通過民主論證、協(xié)商等方式得出的具有可行性的補償方案。

二是統(tǒng)一補償評估標(biāo)準(zhǔn)。行政區(qū)域、宅基地位置、宅基地的“四至”界限和權(quán)屬、宅基地上的房屋破舊程度等因素都會影響到價值評估,而我國尚未出臺關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)或指導(dǎo)意見,導(dǎo)致農(nóng)戶對各地迥異的補償標(biāo)準(zhǔn)不滿意、不信服。補償實踐中,農(nóng)戶從未來城鎮(zhèn)生活成本考慮往往提出高額補償金,而傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)地方政府的財政本就捉襟見肘,補償資金缺口長期存在,只得一再壓低補償標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)戶與政府在宅基地退出補償具體標(biāo)準(zhǔn)的討價還價中往往陷入僵局。唯有確立農(nóng)村宅基地第三方評估主體、以科學(xué)精準(zhǔn)的評估和測算方法確定每一塊退出的閑置宅基地價值,充分發(fā)揚協(xié)商民主策略,讓農(nóng)民參與補償標(biāo)準(zhǔn)的制定,方能減少農(nóng)戶對補償金額的落差感,提升農(nóng)戶的退出意愿。

三是建立健全補償資金監(jiān)管體系。建立健全宅基地退出補償資金監(jiān)管體系,對退出農(nóng)戶補償資金的發(fā)放進(jìn)行實時監(jiān)督,是農(nóng)戶能夠及時、足額領(lǐng)取到補償金的重要制度保障[42]。基層政府要依法規(guī)范對宅基地退出專項資金的監(jiān)管,既要組建專項資金監(jiān)管部門,實行政府部門內(nèi)部的縱向行政監(jiān)管,又要嚴(yán)格執(zhí)行政府信息公開制度,讓民眾參與監(jiān)督資金的流動,杜絕違規(guī)攔截、挪用、貪污農(nóng)戶的補償款。

(五)加強基層群眾自治團(tuán)體建設(shè)

有效解決當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)突出的宅基地閑置問題,必須始終堅持人民主體性地位,聚焦當(dāng)前廣大農(nóng)村群眾普遍關(guān)注的問題,同時充分運用群眾工作智慧與方法,讓基層問題能夠就地有效解決。對此可以借鑒余江區(qū)的村民理事會制度,將國家事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f內(nèi)部自治事務(wù),充分激發(fā)群眾自治的積極性。由村級理事會討論制定適合本村實際情況的可行的宅改方案,迎合群眾意愿,切實維護(hù)群眾的切身利益。要調(diào)動鄉(xiāng)賢群體的帶頭模范作用,由村民理事會成員、村兩委干部、黨員及其他在村莊有權(quán)威的人物,帶頭執(zhí)行宅改方案以發(fā)揮宅改工作的示范效應(yīng)。

(六)完善退出后的配套機制

大部分村民退出閑置宅基地的初衷是想進(jìn)入城市改變其身份,但高昂的商品房讓即使在城市有穩(wěn)定工作的進(jìn)城農(nóng)民也只能靠暫時性的租房生活,而城市圈邊的鄉(xiāng)村小產(chǎn)權(quán)房雖然房價較低,但面臨著無法辦理宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險。即使各地為推進(jìn)閑置宅基地改革治理,對愿意退出宅基地的農(nóng)戶給予了相應(yīng)補償并答應(yīng)在農(nóng)民購買商品房或者遷居到鎮(zhèn)(村)集中居住區(qū)時給予優(yōu)惠政策照顧,但是從拆遷補償?shù)男Ч麃砜?大部分村民認(rèn)為政府的補償是沒有達(dá)到預(yù)期的,且居住環(huán)境的改變將對其生活方式造成嚴(yán)重影響。如余江、瀘縣雖然為退出農(nóng)戶提供了多種的補償選擇,但是經(jīng)濟(jì)上的彌補亦無法解決因離開世代定居地的生存勞作不便可能帶來的凈福利損失或城鎮(zhèn)高成本生活帶來的幸福感和獲得感下降等問題。

因此,要提高農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)的退出意愿,必須完善對退出農(nóng)戶的社會保障和社會公共服務(wù)保障。完善農(nóng)村與城鎮(zhèn)各種社保的對接機制,將農(nóng)村的農(nóng)村養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療、低保等社會保障有機銜接入城鎮(zhèn)社會保障體系和機制之中。教育保障方面,應(yīng)盡快推動隨遷子女教育公平制度改革,保障進(jìn)城農(nóng)民子女與城市居民子女享受同等教育權(quán),在法律和制度上保障退宅農(nóng)戶子女的受教育權(quán)。

五、結(jié)語

土地是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)要件。對于我國農(nóng)村宅基地閑置、面積超標(biāo)、一戶多宅等土地資源配置低效及土地管理不規(guī)范問題能否得到有效治理,關(guān)系到我國以人為本的政治方針的實施,影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體走向和實踐格局,同時更關(guān)系到我國現(xiàn)代化事業(yè)進(jìn)程中可能出現(xiàn)的重大政治經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險防范應(yīng)對機制基礎(chǔ)問題。對于這個社會問題,必須剖析探查出其產(chǎn)生的根源,并結(jié)合已有的治理經(jīng)驗方可探索出一條符合實際國情的破解之道。