高小媚 高子鈞（揚州大學）

一、引言

糧食安全乃“國之大者”，其生產(chǎn)的穩(wěn)定性關系到國家的經(jīng)濟繁榮和人民的福祉。隨著全球氣候變暖和極端天氣頻發(fā)的威脅加劇，全球各國的糧食生產(chǎn)面臨著日益增長的不確定性。阿迪利亞（Adilya·Baydildina）和阿努爾（Aynur·Akshinbay）（2006）認為農(nóng)業(yè)政策是確保糧食安全的基石，只有根據(jù)實際農(nóng)情，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，才能推動糧食生產(chǎn)，提高國家的糧食安全水平。

黨的二十大報告作出“全方位夯實糧食安全根基”的重要論斷。2024年，中國國家發(fā)展改革委員會副主任、國家糧食和物資儲備局局長叢亮同志用“三個更強”精準概括了我國目前的糧食安全形勢。然而，王禮力認為（1998）經(jīng)濟越是發(fā)達的國家和地區(qū)其農(nóng)業(yè)保護水平越高，因此，學習和借鑒美、歐盟、日、韓等發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)政策優(yōu)化調(diào)整的經(jīng)驗和教訓，有利于我國完善當前的糧食生產(chǎn)扶持政策體系。

二、主要發(fā)達國家糧食生產(chǎn)扶持政策概述

（一）美國

目前，美國作為全球最大的糧食出口國和糧食生產(chǎn)領域最發(fā)達的國家，取得了令人矚目的成績。郭曉東（2013）認為美國糧食生產(chǎn)扶持政策的主要內(nèi)容可以分為四個方面：創(chuàng)新和應用農(nóng)作物種植技術，糧食生產(chǎn)者支持方案，耕地保護政策，糧食生產(chǎn)的組織效率。

糧食生產(chǎn)技術創(chuàng)新支持：自1980年以來，美國聯(lián)邦政府和州兩級政府將大量政府資金投入糧食科研領域，建立起相對完善的糧食教育、科研和推廣體系。隨后，普及作物殘留管理法和作物輪種法，并在植物分子學、外源基因導入、動植物基因圖譜及染色體識別等生物技術領域取得了領先地位。[1]

農(nóng)業(yè)保險：1980年美國《作物保險法》規(guī)定,政府為全部保險糧食作物支付30%的保險費補貼,1990年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定,凡參加作物保險的糧食作物,在遇災害時可根據(jù)農(nóng)業(yè)保險的有關規(guī)定獲得較高的賠付,即使沒有參加保險的糧食作物,也可獲得正常產(chǎn)量40%的賠償。[2]美國政府還專門針對因自然災害或生產(chǎn)者無法控制的原因而使花生、大豆、甜菜、甘蔗不能完成一定比例播種計劃的生產(chǎn)者，采取災害補貼。[3]

農(nóng)民種糧直補：1996年《農(nóng)業(yè)法》取消了目標價格支持政策,出臺直接補貼政策,但仍然保留了無追索貸款政策（相當于最低保護價）。2002年美國《農(nóng)業(yè)法》繼續(xù)實行直接補貼（稱“固定支付”）和無追索貸款（稱“營銷援助貸款計劃”），同時又實行了反周期支付計劃（即反周期性價格波動之意，是對1998年“市場損失緊急援助計劃”的法治化）。這樣，美國《農(nóng)業(yè)法》就為種糧農(nóng)民收入提供了三條保障線。[4]

耕地保護補貼：美國耕地保護補貼政策是為鼓勵農(nóng)民保護和維護農(nóng)業(yè)用地的可持續(xù)性而實施的一項政策，鼓勵農(nóng)民采取合理輪作、植被覆蓋、控制水土流失等保護性耕種措施。如：美國政府自1961年開始實行了休耕計劃,政府規(guī)定農(nóng)場主至少要停耕20%的土地,對于這20%的土地,農(nóng)場主可以從政府得到相當正常年景產(chǎn)量50%～60%的現(xiàn)金或實物補貼。[5]

（二）歐盟

歐共體的農(nóng)業(yè)保護主要通過實行共同的農(nóng)業(yè)政策來實現(xiàn)。主要內(nèi)容是：第一，建立各種農(nóng)產(chǎn)品的共同市場組織，實行統(tǒng)一的價格支持和干預制度；第二，推動共同體的農(nóng)業(yè)結構改革；第三，建立農(nóng)業(yè)指導和保證基金，簡稱“農(nóng)業(yè)基金”。[6]

直接支付制度：歐盟向農(nóng)民提供直接支付的補貼，這些支付的金額與農(nóng)民擁有或耕種的農(nóng)田面積有關，稱為基本支付。此外，還有一些額外的支付，如環(huán)境友好措施和農(nóng)村發(fā)展補貼，規(guī)定對于因為自愿在糧食生產(chǎn)中減少化肥、除草劑、殺蟲劑等化學藥劑施用量而遭受經(jīng)濟損失的農(nóng)民，政府將給予最高每公頃250歐元的補貼。[7]

休耕計劃：歐盟的休耕農(nóng)業(yè)政策既包含強制性的支持措施，也起到鼓勵農(nóng)民主動參與休耕的作用，旨在為休耕農(nóng)民提供資助。為了確保農(nóng)民獲得充足的收益，歐盟規(guī)定了最高的休耕農(nóng)業(yè)補助比例為33%，即在獲得資助的農(nóng)田中，每公頃的收益必須等于本地的收益。

（三）日本

日本國土面積狹小，耕地質量高，但由于糧食生產(chǎn)條件較差，加之人口眾多，因此，日本政府采取了一系列措施來提高糧食產(chǎn)量，其中最重要的就是實施稻作安定經(jīng)營政策。

稻作安定經(jīng)營政策：1995年日本頒布《新糧食法》，以稻作安定經(jīng)營政策取代支持價格政策。其中，最重要的措施有：1.實施稻作種植面積的管控，通過設置種植許可制度，嚴格控制種植范圍和數(shù)量，避免過度種植和土地資源的浪費，以保護稻作產(chǎn)業(yè)的生態(tài)環(huán)境。2.稻米價格保護，政府設定稻米最低價格并通過政府采購稻谷來穩(wěn)定市場價格，維持農(nóng)民的收入穩(wěn)定。3.政府為稻田作物種植者提供經(jīng)濟性補助的資金來源于兩部分：一部分是由當?shù)卣度?，另一部分則是當?shù)剞r(nóng)民按照2%的比例投入。當大米的市場價格下跌時，政府將會為那些按照市場價格執(zhí)行作物種植計劃的農(nóng)民發(fā)放經(jīng)濟性補助。

（四）韓國

韓國大米是國民生活消費的必需品，擁有85%的國家糧谷收入。20世紀70年代韓國推行大米雙重價格制度，80年代通過市場銷售來滿足消費者的需求，90年代重新實施“烏拉圭回合談判下的關貿(mào)總協(xié)定承諾”規(guī)定，以降低對農(nóng)業(yè)的補貼，并根據(jù)市場供求情況調(diào)節(jié)大米的價格。2000年以來,韓國政府出臺大米價格補貼制度，設定了大米的目標價格，并根據(jù)市場情況和農(nóng)民生產(chǎn)成本等因素進行調(diào)整。

目前，韓國正在努力將大米生產(chǎn)政策從追求增產(chǎn)轉變?yōu)樽非髢?yōu)質和品牌化：開發(fā)出更受消費者歡迎的優(yōu)質大米品種；開發(fā)出更具功能性和更易加工的特殊大米，擴大優(yōu)良種子供給，推廣高品質種子，優(yōu)先供給具有競爭力的品牌大米生產(chǎn)企業(yè)；采取精準播種、科學管控、精準施肥、科學灌溉、精細管護等六項關鍵措施，提升大米的質量；大力發(fā)展優(yōu)質的大米品牌，拓寬綠肥作物的種植范圍，采取稻草覆蓋的方式。

三、發(fā)達國家糧食生產(chǎn)扶持政策的內(nèi)在規(guī)律

美國是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國之一，其糧食生產(chǎn)扶持政策是一個以市場導向為主的綜合性的體系。美國政府通過農(nóng)業(yè)補貼、市場干預、科技創(chuàng)新和環(huán)境保護等手段，旨在保障農(nóng)民的利益、確保糧食供應的穩(wěn)定性，并促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

歐盟的糧食生產(chǎn)扶持政策體系確保了農(nóng)民的利益和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過出臺市場支持政策、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策、農(nóng)業(yè)補貼政策和職業(yè)發(fā)展政策等為農(nóng)民創(chuàng)造了良好的生產(chǎn)環(huán)境和經(jīng)濟條件。

日本的糧食生產(chǎn)扶持政策體系凸顯了政府對農(nóng)業(yè)的重視和支持。通過技術創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)投入、保護關稅、價格支持和合作社發(fā)展等一系列措施，保護農(nóng)產(chǎn)品市場。此外，日本也鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)高附加值的農(nóng)產(chǎn)品，如特色水稻和優(yōu)質牛肉，以提高農(nóng)民的收入和農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。

韓國政府通過關稅和進口配額等措施限制農(nóng)產(chǎn)品的進口，并提供相應的補貼和支持政策來促進國內(nèi)糧食生產(chǎn)。韓國也注重農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展，并通過農(nóng)業(yè)技術研究和生產(chǎn)改善計劃來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

四、發(fā)達國家對我國的啟示

（一）加大農(nóng)業(yè)科研資金投入

發(fā)達國家注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，通過投入研發(fā)和推廣新技術，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和質量。我國可以加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系建設，支持農(nóng)業(yè)科研機構和企業(yè)的研發(fā)工作，推動農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的現(xiàn)代化和數(shù)字化。

（二）保障農(nóng)民收入和農(nóng)村發(fā)展

發(fā)達國家通過補貼、保險和支持計劃等政策措施，保障農(nóng)民的收入和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。我國可以借鑒并改良這些政策，提供更多的支持和激勵措施，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，改善農(nóng)民的生活條件，促進農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮。

（三）打造農(nóng)產(chǎn)品品牌和追求附加值

發(fā)達國家注重發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品品牌和追求附加值，通過提供高品質的農(nóng)產(chǎn)品和推廣特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，增加產(chǎn)品的附加值和市場競爭力。我國可以在傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品基礎上發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)品牌，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值和市場占有率。

（四）健全糧食生產(chǎn)支持政策法治化體系

發(fā)達國家采取的糧食生產(chǎn)支持政策依靠相關的法律和規(guī)章，確保了農(nóng)業(yè)補貼的長期、公平和可靠，從而為農(nóng)民提供更多的收入和福利。為此，我國必須加大對糧食生產(chǎn)支持政策的投入，完善相關的監(jiān)管和執(zhí)行機構，加快完善相關的稅收和社會福祉措施，推動經(jīng)濟社會的發(fā)展；制定更嚴格的法律法規(guī)，不斷拓寬農(nóng)業(yè)補貼的范圍，提升補貼的標準，以確保各級政府依法維護農(nóng)民的合法權益。

（五）建立健全生態(tài)導向的扶持政策體系

發(fā)達國家重視保護和提升耕地地力，我國應建立健全土壤保護法律法規(guī)體系，強化對耕地的保護和合理利用。鼓勵種植綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品，減少對化肥和農(nóng)藥的過度使用，推廣可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。推動農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)建設，采用農(nóng)業(yè)輪作、間作和兼作等措施，減緩土壤退化的速度。建立健全耕地保護責任制，明確各級政府和相關部門的監(jiān)管職責。