引用格式： 于君剛.地方生態(tài)文明建設促進型立法研究——以陜西省生態(tài)文明促進條例立法為例[J].陜西理工大學學報（社會科學版），2024，42（1）：9-16.

［摘要］" 加快地方生態(tài)文明建設促進型立法不僅是貫徹落實黨的二十大提出的“人與自然和諧共生中國式現代化”的需要，也是不斷推進生態(tài)文明法律體制完善的重要舉措。結合促進型法律具有內涵的特殊性和行為的鼓勵、引導、激勵性，手段的非強制性和責任規(guī)定不過于嚴厲等特點，地方生態(tài)文明建設促進型立法應堅持習近平生態(tài)文明思想和法治思想，強調政府責任和多元主體協(xié)調治理，注重制定引導激勵措施，突出政府責任和社會資源整合的設定。在法律內容上主要包括總則性規(guī)定、政府責任、生態(tài)安全治理、激勵與保障措施和法律責任五個方面。加快陜西省生態(tài)文明促進條例的制定與實施將會給陜西省的社會治理、經濟發(fā)展、法治環(huán)境等各方面產生積極影響和顯著的綜合效益。

［關鍵詞］" 生態(tài)文明； 地方生態(tài)文明立法； 促進型法律； 陜西省

［中圖分類號］D922.68；D927 """［文獻標識碼］A """［文章編號］2096-4005（2024）01-0009-08

［收稿日期］2023-11-06" ［修訂日期］2023-12-13

［作者簡介］于君剛，副教授，碩士研究生導師，主要從事刑法學和環(huán)境法學研究。

［基金項目］陜西省哲學社會科學重大理論與現實問題研究項目（2022HZ1014）

黨的十七大明確提出“建設生態(tài)文明”，黨的十八大將生態(tài)文明建設融入“五位一體”工程建設的新高度；黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內容，強調牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展現代化建設新格局；黨的二十大把“人與自然和諧共生”作為“中國式現代化”的基本特征和本質要求，充分反映了我們黨對現代化的認識達到新高度，對推動形成人與自然和諧共生的現代化建設新格局、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興具有重要意義。依法治國基本方略和“堅持人與自然和諧共生”的新發(fā)展理念需要把生態(tài)文明建設成效通過法律予以保障，同時也需要通過立法不斷推動生態(tài)文明建設的具體實施和發(fā)展。

同概略統(tǒng)領我國社會主義生態(tài)文明建設的基本法相比，富有地域特點的地方生態(tài)文明建設促進型立法更能為維護地方生態(tài)條件并逐步引導規(guī)范本地生態(tài)文明建設提出更加細致合理的規(guī)范指引，因此，加強地方生態(tài)文明促進型立法的實踐與研究有十分重要的現實意義。目前，我國關于保障生態(tài)文明建設的地方性法規(guī)已經有17部，不僅為當地的生態(tài)文明建設提供了法律依據，也為進一步開展生態(tài)文明建設立法積累了重要的實踐經驗。陜西省具有省內資源數量豐富和環(huán)境資源分布不均、生態(tài)環(huán)境保護不斷向好發(fā)展和自然環(huán)境脆弱兼?zhèn)涞蕊@著特征，本文以尚在不斷推進的陜西省生態(tài)文明促進條例的立法實踐為例，深入探究地方性生態(tài)文明促進型立法的相關問題，以不斷推進生態(tài)文明法律體制的完善，對促進陜西經濟社會高質量發(fā)展及我國生態(tài)文明建設深入發(fā)展有重要現實意義。

一、 加快陜西省生態(tài)文明促進型立法的現實意義

我國歷來十分重視生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的立法工作，從1979年實施《環(huán)境保護法（試行）》至今不斷出臺和調整有關自然環(huán)境和自然資源環(huán)境保護有關的法律規(guī)章制度，生態(tài)文明建設基本做到“有法可依”。截至目前全國范圍內推動生態(tài)文明建設的地方性法規(guī)已經有17部，例如有《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》《珠海經濟特區(qū)生態(tài)文明建設促進條例》《廈門經濟特區(qū)生態(tài)文明建設條例》《福建省生態(tài)文明建設促進條例》《東莞市生態(tài)文明建設促進與保障條例》《云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設排頭兵促進條例》和《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設條例》等，這不僅為當地的生態(tài)文明建設提供了法律依據，也為進一步開展生態(tài)文明立法積累了重要的實踐經驗。

2023年3月，新修訂的《立法法》將地方性法規(guī)的制定范圍由原“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”修改為“城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等”，由單一的環(huán)境保護拓展為整體性的生態(tài)文明建設，反映了國家對生態(tài)文明建設的理解水平不斷提高，是中國生態(tài)環(huán)境保護工作全面升級的重要一步，也給各地方出臺省級生態(tài)文明促進法律確定了立法權限保障。立足于陜西省的環(huán)境狀況和需求，通過出臺陜西省生態(tài)文明促進條例推動本省生態(tài)文明的建設實踐，是陜西貫徹憲法生態(tài)文明規(guī)定，確保作為基本公民權利內容的生存權和環(huán)境權益得以實現、落實憲法規(guī)定的國家生態(tài)環(huán)境保護義務的需要，是中央頂層規(guī)劃在各地執(zhí)行過程中得到具體操作路線指導的必然需要，也是各地在中央主導下發(fā)揮積極能動性，落實黨中央建設生態(tài)文明的基本政策的重要舉措。

秦嶺山脈是我國的重要自然屏障，漢江、丹江、嘉陵江的發(fā)源地均在陜西省境內，陜西也是中國南水北調中線工程的主要供水涵養(yǎng)地，三秦大地在國家生態(tài)文明建設事業(yè)中有著重要的戰(zhàn)略地位，陜西生態(tài)文明建設工作不但關乎陜西省自身的建設品質和可持續(xù)發(fā)展，還關乎國家生態(tài)環(huán)境大局，目前，生態(tài)文明立法工作具有扎實的理論基礎，建立健全推動陜西生態(tài)文明建設的法律法規(guī)機制體系已勢在必行。在陜西現已有《陜西生態(tài)秦嶺環(huán)境保護管理條例》《陜西省天然林修復條例》《陜西飲用水水源環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)文件，分別圍繞不同方面展開了規(guī)制，自然生態(tài)環(huán)境的內在統(tǒng)一性和生態(tài)系統(tǒng)的有機聯系性決定了生態(tài)環(huán)境保護行為必須具備完整性和穩(wěn)定性，生態(tài)文明建設是一項長期任務，需要綜合性法律的系統(tǒng)指導，陜西省開展了一系列的生態(tài)環(huán)境保護政策法規(guī)的立改廢工作，為全省生態(tài)文明建設立法提供了法律依據和制度基礎[1]。同時，自然生態(tài)環(huán)境也存在強烈的地方特色，陜西省必須制定圍繞全省實際的地方性政策給全省生態(tài)文明發(fā)展進行指導。但是，同新時期、新形勢下地方對區(qū)域環(huán)境立法工作的實際需求比較，目前陜西的生態(tài)環(huán)境保護立法工作還存在差距，因此，加快出臺陜西省生態(tài)文明促進條例也是不斷促進地方法律制度完善和發(fā)展的現實需要。

生態(tài)環(huán)境治理有很大的跨行政區(qū)域性和結果共享性，如黃河的主要支流渭河在陜西境內流經寶雞、咸陽、西安、渭南多市，各地均無法獨立進行渭河流域的生態(tài)管理工作。面對跨區(qū)域性的生態(tài)問題，雖有新修《立法法》規(guī)定的區(qū)域合作立法權工作制度作為保障，但現實各地的流域生態(tài)治理協(xié)調立法工作仍存在協(xié)商操作途徑模糊不清、各地對流域水質等監(jiān)督規(guī)范不統(tǒng)一、流域生態(tài)治理實施方法和權責不清楚等問題，首先要求省級生態(tài)法規(guī)對各地生態(tài)治理工作實施目標的統(tǒng)籌指導和對各市級地區(qū)碎片化立法的銜接配合，這是引領各市推動生態(tài)文明協(xié)調立法，統(tǒng)籌全省生態(tài)治理工作協(xié)調發(fā)展的必由之路。加快制定陜西省生態(tài)文明促進條例既是統(tǒng)籌兼顧本省生態(tài)經濟發(fā)展、生態(tài)社會、生態(tài)文明及生態(tài)安全工作的現實需要，也是具體貫徹落實我國立法標準宏觀謀劃的現實舉措。因此，加快推進地方生態(tài)文明建設促進型立法，為陜西生態(tài)文明創(chuàng)建工作提供切實可行的地方性的法治指導是必然趨勢。

二、 地方生態(tài)文明促進型立法的基本原則

促進型法律一般被界定為某種以確認、維護和激勵、促使某個國家所希望建設的社會關系或秩序為目的的法律法規(guī)的統(tǒng)稱[2]22。基于我國法律在立法實施方面的積累，我們可總結出促進型法律是一種帶有激勵與推動功效的法律法規(guī)形式，其具體定義是指：以特定的法律行為導向或目標規(guī)范為主要內涵的、不依賴強制力為主要執(zhí)行手段的、在實踐中能夠合理補充道德、政治制度和其他社會規(guī)范所欠缺部分并補強其正當性的法律類型[3]。

促進型法律一般應具有內涵的特殊性和行為的鼓勵、引導和激勵性，并強調不依靠強制執(zhí)行作為主要手段，具有手段的非強制性，同時具有對于責任規(guī)定不過于嚴厲等顯著特點。因此，作為促進型法律的地方生態(tài)文明建設促進型立法應堅持以下主要原則。

（一）堅持習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想

習近平生態(tài)文明思想高高舉起了生態(tài)文明建設的思想大旗，為接下來我國生態(tài)文明建設提供了基本遵循和行動指南。習近平生態(tài)文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，標志著我們黨對社會主義生態(tài)文明建設的規(guī)律性理解達到了全新的高度。習近平總書記提出“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”[4]50的觀點，蘊涵著系統(tǒng)立法新理念，體現了習近平法治思想對優(yōu)秀中華法文化“天人合一”生態(tài)系統(tǒng)整體觀的繼承與創(chuàng)新，對新時代環(huán)境立法法典化的體系化編纂具有重要指引作用。2020年中央全面依法治國工作會議明確了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位，這在我國社會主義法治建設進程中具有重大現實意義和深遠歷史意義，直接推進了環(huán)境立法決策體制的完善[5]。作為新時代我國立法活動的根本遵循，習近平法治思想中關于立法的重要論述核心內容和理論精髓集中體現在黨的十八大以來習近平總書記對我國立法工作作出的重要指示中，包含本體論和方法論兩個層面。前者是對習近平法治思想中關于立法的論述內涵要義的闡述，后者是對習近平法治思想中關于立法工作的論述技術指引的說明。兩者之間既相互獨立又相互聯系，內容緊湊、層次分明。因此，制定地方生態(tài)文明促進法必以兩種重要思想為牢固的思想基石和依據。

（二）堅持政府責任原則

生態(tài)文明建設的系統(tǒng)性和復雜性決定了每一個團體、公司企業(yè)或個人都無法逃脫生態(tài)管理的“囚徒困局”，而最終只能導致社會生態(tài)作為“公共池塘悲劇”消耗殆盡[6]。生態(tài)文明建設是一個牽涉諸多部門、專業(yè)、行業(yè)、利益主體的，綜合性極強的巨大工程，其大多數工作均與政府部門相關。與之相適應，政府的生態(tài)責任并非單一責任，而是“由一系列相互依靠、相互補充的責任所組成的責任體系”[7]。政府責任是指政府部門主動地對社會公眾的需要進行回應，并通過積極的舉措，公平、高效地保障公民的利益與需求。政府在全面推進生態(tài)文明建設進程中發(fā)揮著極為重要的主導作用。因此，在地方生態(tài)文明促進立法中，必須要加強政府的主體責任并充分發(fā)揮政府的引導職能，政府部門應當主動履行其社會義務和職責，政府應當履行政治職責、法律職責，承擔績效責任、倫理責任等各種職責，牽頭制訂國家的發(fā)展策略與政策措施，提出國民經濟與社會發(fā)展的計劃和規(guī)劃，對國家的經濟社會發(fā)展進行宏觀調控。

（三）堅持多元主體協(xié)調治理原則

新時代實施生態(tài)文明建設的必然選擇是積極形成生態(tài)文明的多元化主體協(xié)調治理機制，追求生態(tài)文明發(fā)展中的多元化主體協(xié)調。生態(tài)善治就是把政府、市場主體與社會公眾緊密結合在一起，使多元主體各自依靠不同的激勵機制發(fā)揮作用，共同推動生態(tài)文明建設。在地方生態(tài)文明促進立法中應當在以政府為責任主體的基礎上，積極引進市場機制和公眾參與，實現對國家生態(tài)環(huán)境的善治。首先，政府部門應該履行環(huán)境治理職責，地方生態(tài)文明促進法必須把推動生態(tài)文明、創(chuàng)造基本的環(huán)保公共服務視為政府的行政職責。其次，發(fā)揮市場機制，充分發(fā)揮市場經濟的主動調節(jié)作用，實行污染權交易制度、碳排放份額交易制度、環(huán)境污染處理業(yè)務收費等制度，以推進生態(tài)文明建設。我國目前有關立法仍存在著空缺之處，未形成完整合理的生態(tài)市場交易機制，所以地方生態(tài)文明促進法在生態(tài)市場機制層面仍大有可為。最后，地方生態(tài)文明促進法應引導社會公眾積極參與生態(tài)文明建設，其中以盡快健全保證公眾參與權的生態(tài)環(huán)保決策體系較為迫切。地方生態(tài)文明促進法要促進公民參與，必須著重從完善公民的知情權、公民的生態(tài)環(huán)境決策權以及公民環(huán)境訴權的角度出發(fā)。

（四）堅持引導激勵原則

引導是和規(guī)制相對應的范疇，出于立法目的，既可采用政府導向、經濟獎勵等舉措，又可采用監(jiān)督管理、處罰制約等舉措。強調前者是引導促進法，而重視后者則屬規(guī)制管理法，一般立法時多將兩種措施結合運用。關于地方生態(tài)文明促進立法，必須以鼓勵和引領為主，規(guī)制與制約為輔。之所以這樣，因為地方生態(tài)文明促進法是生態(tài)文明建設的宏觀指導法，在具體管理和制約方面無法著手，其主要著力點就應該是鼓勵和引導，鼓勵引導企業(yè)和公民采取低碳、環(huán)保、綠色的生產方式和生活方法。因此，經濟引導政策應該作為地方生態(tài)文明促進法的實施手段和方式。黨的二十大報告中提出健全推進財稅、金融服務、融資、產品價格優(yōu)惠政策和技術標準管理體系，這是更加重視利用好市場經濟政策措施的激勵功能。因此，地方生態(tài)文明促進法在立法設計時應把行為激勵視為重要部分，并采取豐富的財稅、融資、就業(yè)和環(huán)境保護等鼓勵舉措以及政府服務保障，以鼓勵多方社會資源積極參與生態(tài)環(huán)境保護和治理活動，促進政府引導責任與社會資源整合，以推動經濟社會與生態(tài)社會協(xié)調發(fā)展。

三、 陜西省生態(tài)文明促進條例的框架設計和主要內容

（一）立法的總體目標與進路

針對陜西生態(tài)文明促進條例立法研究的基本價值導向，首先應堅持以下幾點價值導向：一是生態(tài)文明建設促進型立法不僅要注重實際，更要研究法律思想特別是法治理論，以反映新時代中國特色社會主義法律的鮮明特點和習近平法治思想的指導作用，突出“人與自然和諧共生”宗旨。二是要將促進型法律的特點與要求在地方生態(tài)文明促進法律中得到充分體現，應與現行的環(huán)境法相互補充，“錯位”存在。地方生態(tài)文明促進法不同于傳統(tǒng)環(huán)境法更注重于“守住底線”，而應將其定位于“弘揚先進”，明晰生態(tài)文明促進型法律的定位，澄清其與傳統(tǒng)環(huán)保立法之間的關聯，防止交叉重疊或失之空泛。三是要結合促進型法律體系的特色，構建陜西省生態(tài)文明促進條例的立法體系框架與重點內容，增強其現實可操作性和立法的前瞻性。

在具體立法進程中，應堅持以下幾點總體要求：第一，堅持以習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想為引領，以“人與自然和諧共生”為宗旨，制定出地方生態(tài)文明發(fā)展與改革的根本準則，確立地方生態(tài)文明促進法立法體系的重點工作思路。第二，必須堅持地方生態(tài)文明促進立法應具有可操作性，認真總結已有生態(tài)文明立法研究中出現的部分資源運用與環(huán)保規(guī)范空缺、民法中對生態(tài)文明的保障能力欠缺、環(huán)境資源與有關法規(guī)體系之間的抵牾等現實問題，從而在地方生態(tài)文明促進立法中予以修訂和補正。第三，從組織體制層面明確各部門權限，建立各領域和各層次合力的制度設計。健全政府行政管理職責、社會資源整合與激勵機制管理等具體機制和法律責任。對執(zhí)法部門內在推進生態(tài)文明創(chuàng)建領域的各級權力進行界定，明確區(qū)域劃分和職責劃分。第四，在促進政策領域根據我國現行經濟、民事、行政部門等法規(guī)體制謀劃生態(tài)環(huán)保產業(yè)化，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，使政策既保障生態(tài)環(huán)境安全性，又致力于使“綠水青山”轉變成“金山銀山”，并制定利用產權交易與經濟鼓勵措施，激發(fā)環(huán)保經濟積極性的行業(yè)變革提升。第五，要強化創(chuàng)新與技術進步。立法支持通過增加科研創(chuàng)新資金投入以促進環(huán)?？萍己蜐崈羧剂系拈_發(fā)與使用，減少環(huán)境污染，提升資源循環(huán)效率與環(huán)保技術水平。同時，政府要幫助引導工業(yè)企業(yè)加強技術升級，以助力于綠色發(fā)展、推廣與傳播綠色理念意識，進一步增加社會各界對生態(tài)文明建設的了解和認識。

（二）立法框架和主要內容

1.明確總則性規(guī)定

本部分應當主要包括：生態(tài)文明促進條例的立法目的；生態(tài)文明含義的法律界定；生態(tài)文明促進條例的適用范圍、指導思想、法律原則；國家支持生態(tài)文明建設的基本責任和具體手段；新聞媒體在宣傳生態(tài)文明建設方面的主要義務；國家生態(tài)文明建設管理體制；生態(tài)文明建設中的公眾參與；社會組織、企事業(yè)單位以及公民個人參與生態(tài)文明建設的一般義務規(guī)定；生態(tài)文明建設考核與目標責任制；對生態(tài)文明建設中作出突出貢獻的單位和個人給予獎勵的規(guī)定等[8]。

2.全面體現政府責任

生態(tài)文明促進條例應當突出行政引導與行政責任，具體落實有關政府機構的生態(tài)文明建設任務，并可設計生態(tài)文明工程建設的政府政績考評和審核制度，將生態(tài)效益、環(huán)保危害和資源耗費等列入考評指標體系。具體來說應至少包括管理責任、監(jiān)管責任和指導責任三個類型。管理責任應明確政府通過制定一些鼓勵性的政策、制度來引導、鼓勵、督促企業(yè)、個人以及社會其他主體樹立生態(tài)文明觀念并落實在工作中，使他們在生產、消費以及流通等全過程中做到資源消耗的減量化、再利用化，優(yōu)化經濟發(fā)展的投入產出比[9]。監(jiān)管責任應明確規(guī)定政府的監(jiān)管職責和范圍，督促企業(yè)按照生態(tài)文明保護的發(fā)展方針作出企業(yè)發(fā)展的決策。政府部門建立完善的內部監(jiān)督管理體系，建立由上而下的監(jiān)管體制，由上級機關對下級機關及具體的執(zhí)行部門進行監(jiān)督，督促他們去監(jiān)督企業(yè)、引導企業(yè)落實生態(tài)文明建設目標。指導責任應構建政府的行政指導制度，明確生態(tài)文明建設行政指導的實體制度，健全規(guī)范政府及其相關部門的行政指導程序制度，健全生態(tài)文明行政指導救濟制度等。

3.突出生態(tài)安全治理

作為國家生態(tài)環(huán)境安全屏障的生態(tài)文明問題要落實國家總體安全觀，突出環(huán)境安全原則，建立生態(tài)安全監(jiān)督制度、生態(tài)安全危害評價和監(jiān)測預警、生態(tài)風險應急反應體系等。作為地方立法機關和地方人民政府，創(chuàng)設生態(tài)安全的地方治理機制主要應明確生態(tài)安全檢測、預警和應急反應等常規(guī)性工作，通過生態(tài)文明促進條例明確生態(tài)文明建設的常規(guī)工作之于生態(tài)安全的關聯性。

4.注重制定激勵與保障措施

激勵性政策設置要具備可操作性，涉及但不限于下列多個領域，包括：政府的財政優(yōu)惠、政府的稅收優(yōu)惠、政府的優(yōu)惠性土地政策、多元化生態(tài)補償、區(qū)域之間的對口支援、財政性無息或低息貸款、政府擔保性融資、銀行的綠色信貸通道、政府綠色采購、綠色產品標識制度。與激勵措施緊密相關的，有一項重要制度，就是為相關激勵手段提供資金支持的“基金制度”。因此，在本部分還應包括相關激勵基金建立的有關內容，主要應當包括基金的設立主體、資金來源、設立條件、基金的使用范圍、基金使用的主要程序、不當使用或套取基金應當承擔的責任等[8]。

5.明晰法律責任

在制定生態(tài)文明促進條例中，對違法破壞生態(tài)的行為主要處以行政和民事方面的懲罰手段，其應當涵蓋了違反限制性行為或禁止性行為時應當負擔的暫停違法行為、負擔生態(tài)環(huán)境恢復職責和補償職責；違反了生態(tài)文明建設規(guī)劃應當履行的民事賠償責任；人民政府及其主管部門的負責人違反生態(tài)文明創(chuàng)建中關于政府作為或不作為的要求，需要承擔政府責任；領導干部終身責任追究制及生態(tài)政績考核制；以及對構成刑事案件的行為銜接刑法規(guī)定追究刑事責任等。

特別強調生態(tài)文明促進條例應注重“重修復”的生態(tài)文明建設新理念，落實預防與修復為主的生態(tài)原則，設計采取“協(xié)議修復”“替代性修復”“補種復綠”等生態(tài)違法補償方式，以全面落實以生態(tài)環(huán)境恢復為中心的生態(tài)建設責任機制。

四、 陜西省生態(tài)文明促進條例的預期效益分析

習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度，最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”[10]210。陜西省生態(tài)文明促進條例的制定和施行，隨著國家生態(tài)文明建設的進一步發(fā)展，將會給陜西省的社會治理、經濟發(fā)展、法治環(huán)境等各方面產生積極影響和顯著的綜合效益。

（一）法律效果

1.貫徹落實法律法規(guī)、政府規(guī)章和國家政策

強化生態(tài)法治建設是依法治國的必然需要，也是當前生態(tài)環(huán)境治理的重點改革方向。在國家大力推動生態(tài)文明建設理論和依法治國的指導下，陜西省生態(tài)文明促進條例的出臺與實施表明陜西在環(huán)保與生態(tài)文明建設方面主動作為，深刻結合自身貫徹落實國家立法制度和相關措施，以解決把國家立法工作連接到基層“最后一公里”問題。

2.依法治理區(qū)域事務、推動區(qū)域管理

2023年修訂的《立法法》對立法權限和程序進一步進行了調整完善，其中將“環(huán)境保護”修改為“生態(tài)文明建設”，增加了設區(qū)的市立法權限。由此可見，生態(tài)環(huán)保立法一直是區(qū)域立法的主要內容之一。陜西省的生態(tài)文明促進條例是《立法法》賦予地方制定生態(tài)環(huán)保法規(guī)的精神體現，將成為規(guī)范陜西省生態(tài)文明建設工作的“小母法”，并將為陜西省生態(tài)建設環(huán)境保護管理工作提供統(tǒng)籌保障。

3.為同類立法提供樣本和經驗，充分發(fā)揮國家立法試驗田功能

區(qū)域生態(tài)環(huán)保立法必須出于地域差異的現實考量，其富有實施性、補充性、探索性，能重塑區(qū)域生態(tài)文明建設的社會經濟基礎，可以推動區(qū)域治理模式改革和管理功能提升，為經濟與生態(tài)協(xié)調增長提供法治保證。在不違反上位法的基礎上，陜西省生態(tài)文明促進條例的機制創(chuàng)新是區(qū)域立法能力的表現，不但可以促進當地生態(tài)文明建設事業(yè)的蓬勃發(fā)展，同時根據當地現實，因時因地制定具體的法規(guī)機制，依據掌握的一手資料，適時調整現行理念和機制，還將為其他地區(qū)甚至全國性生態(tài)環(huán)保法的制定提供切實經驗，給我國環(huán)境法治的健全提供保障。

（二）社會效益

1.對社會治理的促進作用

生態(tài)文明建設要通過靈活可控的科技手段和管理方法，通過對中央政策、制度的策略性建設，推動中央政府立法權的宏大性、模糊性、強制性、等級性與各地立法權的微觀化、清晰性、靈活多樣、實質性之間的靈活轉換，地方性生態(tài)立法在中央立法的剛性之外加入了因地治理所必須的彈性基因。地方性生態(tài)文明法規(guī)的出臺與實施有助于形成規(guī)范安定的區(qū)域環(huán)境治理競爭秩序。同時，為處理大江大河流域等跨行政區(qū)劃生態(tài)的污染問題、針對省級生態(tài)文明促進規(guī)定而制定的環(huán)境政績考核制度壓力，各市、區(qū)地方人民政府還將勉勵合作，積極開展專項整治工作等以增強處理環(huán)境危機與風險的實力。陜西省生態(tài)文明促進條例將加快推進區(qū)域管理競爭的法治化，能最大限度疏導全省各個區(qū)域圍繞流域水體甚至礦產資源等生態(tài)管理的利益之爭，推動區(qū)域間管理協(xié)作。

2.對市場運營主體的規(guī)范作用

利用生態(tài)資源的經營者不必是生態(tài)文明建設的反對者，陜西省生態(tài)文明促進條例將為各經營主體建立規(guī)范的綠色產品標準，確定普遍的具備提起環(huán)境公益案件資格的主體范圍對其產品實施生態(tài)環(huán)保監(jiān)管，并相應規(guī)范生態(tài)損害賠償、環(huán)境污染有償處理和生態(tài)補償等經營機制。在新時代市場主體的競爭力標準中先天地承載社會責任。經營主體將更加能意識到防止環(huán)境污染、提升資源效率始終比環(huán)境污染后付費補救或者遭受懲罰更為重要，將更自覺意識到環(huán)境保護經營才是真正理性的有利于長遠發(fā)展之道。所以，經營主體或將傾向遵守并落實環(huán)境立法工作的有關規(guī)定。

另外，政府主導、企業(yè)參與、社會參與是生態(tài)文明構建的基礎。陜西省生態(tài)文明促進條例將督促政府完善實施國家生態(tài)文明促進條例規(guī)范的環(huán)境責任風險內控制度，對經營主體利用環(huán)境資源實現前置合規(guī)性審核或污染釋放許可，推動環(huán)境管理信息共享，并引導社會公眾參與監(jiān)管，或將形成促進經營主體綠色生產的合力。

3.對社會公眾的引導作用

生態(tài)文明促進條例明確規(guī)定了各有關單位的輿情導向職責，將強化對生態(tài)文明法規(guī)的宣傳普及，增強市民的守法意識。也能鼓勵社會公益機構定期舉辦“送法上門”普法教育活動，引導全民參加生態(tài)文明宣傳、義務植樹等，營造良好的生態(tài)文明建設氛圍。陜西省生態(tài)文明促進條例使社會公眾能夠充分行使社會監(jiān)督權利，利用正當、合理的渠道表達自我訴求，監(jiān)督有關負責單位承擔環(huán)保職責。促使除了政府監(jiān)督手段以外，公眾自愿性的環(huán)境友好行為蔚然成風，也為環(huán)保政府執(zhí)行提供了優(yōu)越的條件。同時，公民環(huán)境意識的增強同時會給政府部門的環(huán)境治理造成一些壓力，使得其在監(jiān)督與實施方面更高效，這樣自下而上的公民監(jiān)督也會推動自上而下的政府實施更為高效。

（三）經濟效益

1.基于當地財力分析地方生態(tài)立法的經濟效益

地方生態(tài)環(huán)保領域的立法可以促進環(huán)境治理的架構轉變，調動當地的體制革新活力，有效利用法治思想和法治手段進行區(qū)域環(huán)境治理[11]。短期內隨著當地環(huán)保立法權的規(guī)范，當地政府對環(huán)境保護投入的加大，對企業(yè)排污標準的約束，企業(yè)發(fā)展可能會受到相應的約束，但長遠而言，當不顧及其他危害因素時，環(huán)保立法權水平越高，環(huán)境保護投入水平就越高。越是經濟實力雄厚的地方越有能力提高環(huán)境投資，就越有控制污染釋放強度的能力[12]。陜西林木水等自然資源豐富，生態(tài)類型多樣，旅游資源豐富，而總體經濟社會發(fā)展能力比東部發(fā)達地區(qū)較弱。陜西省生態(tài)文明促進條例應充分考慮區(qū)域特點，在實際情況下，平衡環(huán)保投資和其他投資的資金占比，建立環(huán)保投資模式，最大限度地達到環(huán)保和投資效益的雙贏。

2.基于企業(yè)發(fā)展分析區(qū)域生態(tài)立法的經濟效益

以往有理論認為各地生態(tài)立法會產生環(huán)境保護“逐底競爭”，即不同區(qū)域為提高就業(yè)率和稅收，通過降低本地環(huán)境標準引導市場主體到本地開展經營的劣性競賽[13]。實際上，就某地區(qū)而言，由于生態(tài)法規(guī)中環(huán)境標準低下而吸引來的投入必然會以犧牲環(huán)境為代價來發(fā)展經濟，這些形式的投入長遠來看不利于當地的經濟轉型升級，它和生態(tài)立法兼顧生態(tài)環(huán)境和經濟社會發(fā)展的目標相背離。隨著環(huán)保意識和管理能力的提高，生態(tài)逐漸作為經濟增長要求的因素列入各級政府的評價尺度，生態(tài)立法改革以環(huán)?？冃Э己藛栘煘榛A的機制創(chuàng)新成為各地政府部門間的競爭內容。在這個大歷史背景下，新時代生態(tài)文明促進法律法規(guī)將保證所有地區(qū)不再會因為簡單的經濟發(fā)展而減少自身的環(huán)境標準以獲得更多的投入。

3.基于區(qū)域協(xié)同分析地方生態(tài)立法的經濟效益

通過合理的地方生態(tài)文明促進立法便能達到推動跨區(qū)域協(xié)調治理的目標，以跨區(qū)域河流的流域生態(tài)治理為例：若地方生態(tài)文明促進條例通過明確政府生態(tài)職責及生態(tài)考核制度，鼓勵區(qū)域間政府簽訂經濟協(xié)調發(fā)展協(xié)定，根據自然資源、水環(huán)境、水生態(tài)各個流域的不同狀況，就上下游管理問題形成統(tǒng)一認識，同時針對上下游區(qū)域為了環(huán)保、保證上下游經濟社會發(fā)展的順利運轉做出的讓步，形成完善的生態(tài)補償機制，由受益的下游予以上游相應的經濟補償，明確地區(qū)環(huán)境污染管理和經濟社會發(fā)展中的角色分工，按照防范和源頭管理的理念，統(tǒng)籌轄區(qū)內的經濟活動的地域格局、行業(yè)層級和管理設備、管理科技、智力成果的共用、共享，就能夠防止“以鄰為壑、零和博弈”的局面出現。根據地理環(huán)境的地域性特點和當地政府政策特色的一致性，陜西省生態(tài)文明促進條例的制定可以配合和促進全省各市建立地方經濟社會協(xié)調發(fā)展的協(xié)調關系，共同推動以自然環(huán)境為經濟社會發(fā)展要素的綠色發(fā)展模式，建立地方經濟社會共同體，助力陜西生態(tài)文明建設。

［" 參" 考" 文" 獻" ］

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［責任編輯：劉 英" 責任校對：馬 勇］

Research on Legislation for Promoting Local Ecological Civilization

——Using the example of ecological civilization legislation in Shaanxi Province

YU Jungang

（School of Economics， Management and Law， Shaanxi University of Technology， Hanzhong 723000，Shaanxi）

Abstract：" Accelerating local ecological civilization promotion legislation is not only a necessity for implementing the harmonious coexistence between man and nature proposed at the 20th National Congress of the Communist Party of China， but also an important measure to continuously improve the legal system of ecological civilization. Combining the special nature of promotion-oriented laws with non-coercive means and less stringent responsibility provisions， local ecological civilization promotion legislation should adhere to Xi Jinping Thought on Eco-Civilization and Xi Jinping Thought on the Rule of Law， emphasize government responsibility and coordination of multiple subjects in governance， and focus on formulating guiding incentive measures， highlighting government responsibility， and setting social resource integration. In terms of legal content， it mainly includes general provisions， government responsibilities， ecological security governance， incentive and guarantee measures， and legal responsibilities. The formulation and implementation of this law will have a positive effect and bring significant improvements to social governance， economic development， and the legal environment in Shaanxi Province.

Key words：" ecological civilization; local ecological civilization legislation; promotive law; Shaanxi Province