謝炳林

華灃國際工程設(shè)計有限公司新疆塔城地區(qū)分公司 新疆 塔城 834700

在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，社會各界對城市規(guī)劃問題的重視程度不斷提升，城市規(guī)劃是優(yōu)化土地資源配置與城市建設(shè)管理協(xié)調(diào)性的關(guān)鍵，詳細(xì)來講城市建設(shè)規(guī)劃的重點主要在于土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩方面，以上兩個規(guī)劃環(huán)節(jié)的實施都需要以國民經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展為基礎(chǔ)，以提升土地及城鄉(xiāng)空間資源利用率為原則，但是受到其他外界因素的影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃兩者之間不能實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的目的，此種情況下，探究城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展策略就成為相關(guān)政府部門關(guān)注的重點問題。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃概念與區(qū)別

1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃概念

土地規(guī)劃是指對土地資源配置與布局進(jìn)行調(diào)整，且可借助工程、經(jīng)濟(jì)制度與科學(xué)技術(shù)的等對土地資源進(jìn)行保護(hù)與開發(fā)，從而提升土地資源利用率。一般情況下，土地規(guī)劃環(huán)節(jié)都由各級人民政府部門組織實施，主要涉及土地利用總體規(guī)劃與專項規(guī)劃等，并以保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地為原則，統(tǒng)籌規(guī)劃土地布局，深入研究土地資源開發(fā)環(huán)節(jié)，以保障土地資源的高效利用；城鄉(xiāng)規(guī)劃是由城鄉(xiāng)人民政府為主體，以促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，在明確城市規(guī)模、城市性質(zhì)與城市發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃城市布局與建設(shè)方案的模式，其對于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展秩序，維護(hù)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益具有積極作用[1]。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃區(qū)別

首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃之間存在指導(dǎo)思想方面上的差異。土地規(guī)劃的重點在于控制土地使用。詳細(xì)來講，土地規(guī)劃從土地資源總量的角度入手，編制相應(yīng)的規(guī)劃計劃，因此，土地規(guī)劃的指導(dǎo)思想在于以調(diào)節(jié)供給模式的方式實現(xiàn)制約資源利用及引導(dǎo)資源使用需求變化，較為關(guān)注控制土地使用方面的內(nèi)容；城市規(guī)劃可從社會、經(jīng)濟(jì)、歷史、發(fā)展政策、人文等多角度入手，且以社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)劃及社會需求為依據(jù)編制規(guī)劃計劃，因此，城市規(guī)劃指導(dǎo)思想較為關(guān)注群眾需求與發(fā)展需求方面的內(nèi)容。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃存在主體目標(biāo)上的差異[2]。

土地規(guī)劃的首要目標(biāo)是調(diào)整耕地的布局，確保農(nóng)用地的數(shù)量充足，并且嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的規(guī)模。此外，土地規(guī)劃還包括對耕地占用數(shù)量的嚴(yán)格控制以及土地資源的合理開發(fā)。在土地規(guī)劃的過程中，最重要的目標(biāo)是提高土地資源的利用率和產(chǎn)出率。而城市規(guī)劃的目標(biāo)則是明確城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向。在城市規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，相關(guān)負(fù)責(zé)人需要詳細(xì)劃分城市規(guī)劃區(qū)域，并在此基礎(chǔ)上制定分階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。然而，由于這些不同的目標(biāo)，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃之間存在一些差異。因此，土地規(guī)劃工作和城市規(guī)劃工作主要由自然資源部門負(fù)責(zé)。再次，規(guī)劃時間與規(guī)劃層次之間的差異。從土地規(guī)劃目標(biāo)來看，其應(yīng)該先于城市規(guī)劃完成，現(xiàn)階段存在城市規(guī)劃先于土地規(guī)劃完成的問題，導(dǎo)致土地規(guī)劃目標(biāo)與城市規(guī)劃要求不符，兩者存在規(guī)劃時間與規(guī)劃層次之間的問題。最后，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃之間存在評價系統(tǒng)差異的問題。土地規(guī)劃需要以國民經(jīng)濟(jì)各部門的用地環(huán)節(jié)為依據(jù)對土地類型進(jìn)行劃分，其中包含8種土地利用類型；城鄉(xiāng)規(guī)劃則需要以土地使用性質(zhì)為依據(jù)劃分城鄉(xiāng)用地類別，其中包含9種土地利用類型，且建設(shè)用地占比范圍較大，因此，土地規(guī)劃成果評價體系中主要以土地特定用途的適宜性與限制性為依據(jù)，且評價指標(biāo)包含土地適宜類、土地適宜等級及土地限制型等；城鄉(xiāng)規(guī)劃成果評價體系中主要以城鄉(xiāng)用地適宜性為依據(jù)，且評價指標(biāo)包含：適宜性修建建用地、較適宜性修建建用地、一般適宜性修建建用地、較不適宜性修建建用地以及不適宜性修建建用地5種級別[3]。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展中存在的問題

2.1 規(guī)劃力度不足

土地規(guī)劃環(huán)節(jié)具有較強(qiáng)的綜合性特點，且土地規(guī)劃環(huán)節(jié)中包含土地資源開發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)等相關(guān)方面的內(nèi)容，同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)中涉及建筑工程、農(nóng)業(yè)工程等較多方面的內(nèi)容。因此，國土資源管理部門相關(guān)人員及城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)部門相關(guān)人員需要具有較強(qiáng)的專業(yè)化水平?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展中存在規(guī)劃力度不足的問題，其主要體現(xiàn)在土地資源利用率較低、規(guī)劃部門工作人員對此類問題缺少關(guān)注等方面，且相關(guān)工作人員在開展工作的過程中過于隨意，致使城鄉(xiāng)規(guī)劃速度與土地規(guī)劃速度之間存在較大程度的差異，從而影響土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)的順利開展。

2.2 規(guī)劃體制不完善

在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的過程中存在規(guī)劃體制不完善的問題，對規(guī)劃措施的實施力度存在影響?，F(xiàn)階段，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷增加的過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的重要性逐漸顯現(xiàn)出來，此種情況下，部分地區(qū)仍舊存在對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃缺少重視度的問題，且無法在實際工作中以經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為依據(jù)調(diào)整規(guī)劃管理體系，導(dǎo)致部分規(guī)劃措施缺少針對性與可行性，難以落實到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)節(jié)中。同時，部分地區(qū)在開展土地規(guī)劃環(huán)節(jié)的過程中無法將實際問題與規(guī)劃管理制度有機(jī)融合起來，也會在很大程度上影響土地規(guī)劃工作的實施效果[4]。

2.3 土地規(guī)劃中存在不足之處

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展可加速城鄉(xiāng)建設(shè)的步伐，但從現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的實際情況入手來看，其中存在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃難以有效結(jié)合的問題。土地規(guī)劃環(huán)節(jié)中所存在的問題主要展現(xiàn)在土地使用不當(dāng)?shù)确矫妫椅覈煌瑓^(qū)域的土地使用環(huán)節(jié)都存在較為明顯的差異，此種情況，致使土地規(guī)劃環(huán)節(jié)的開展存在一定難度，且部分地區(qū)所設(shè)置的征地補(bǔ)償價格低于原本的土地轉(zhuǎn)讓價格，也會對土地征收工作的順利實施造成阻礙，影響征地資金的利用率。

2.4 環(huán)境污染問題嚴(yán)重

圖1 廢棄物品亂丟亂放

環(huán)境污染問題出現(xiàn)的根本原因在于城市規(guī)劃環(huán)節(jié)中缺少對建設(shè)環(huán)境的重視，導(dǎo)致環(huán)境污染問題與環(huán)境破壞問題日漸嚴(yán)重，對城鄉(xiāng)居民日常生活造成嚴(yán)重影響?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)中所出現(xiàn)的環(huán)境污染問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，固體廢棄物排放量較多，導(dǎo)致社會大范圍內(nèi)出現(xiàn)環(huán)境污染問題。其次，水污染問題。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展速度的不斷上升，城市中污水排放量隨之增加，對居民生產(chǎn)造成惡劣影響如下圖。最后，空氣污染問題。在城市化進(jìn)程中，交通運輸行業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展在消耗能源資源的過程中，會造成大量粉塵與臭氧氣體的產(chǎn)生，破壞大氣環(huán)境。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展策略

3.1 建立健全土地資源管理制度

在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，相關(guān)人員需要深入調(diào)查城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的實際情況，并全面分析調(diào)查結(jié)果，結(jié)合當(dāng)前區(qū)域特點，設(shè)計相應(yīng)的土地資源管理制度。同時，在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，綜合考慮該區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展需求，完善土地資源管理制度，減少城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃之間的矛盾問題，提升資源利用率。除此之外，在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，土地資源管理制度中需要明確指出城鄉(xiāng)區(qū)域中土地使用標(biāo)準(zhǔn)，促使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中各項工程的開展以土地使用標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)開發(fā)及利用土地資源，且國土資源管理部門需要不斷調(diào)整與土地使用標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的內(nèi)容，保障土地使用標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化與規(guī)范化，詳細(xì)指出不同類型土地資源的利用方式、建設(shè)方式等，增強(qiáng)土地資源開發(fā)利用環(huán)節(jié)的效率[5]。建立健全土地資源管理制度的要點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，自然資源部門需要明確認(rèn)識到管理土地資源的重要性，且認(rèn)清自身在土地資源管理環(huán)節(jié)中所具有的責(zé)任與義務(wù)，充分發(fā)揮自身職能，處理土地資源利用環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的各種問題，保障土地資源管理工作的效果。其次，建立健全相應(yīng)的監(jiān)督制度，借助監(jiān)督機(jī)制規(guī)范土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作人員的行為，避免相關(guān)工作以追求自身經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，私自審批土地資源。最后，打造具有發(fā)展性與包容性特點的土地資源管理制度，確保土地資源管理制度與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相符合。

3.2 合理規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)空間

合理規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)空間的要點主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，在城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)中加強(qiáng)對土地資源的管理，且城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)需要與總體土地規(guī)劃環(huán)節(jié)有機(jī)融合起來，以提升城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)范性，從全面角度入手實施土地規(guī)劃目標(biāo)，同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)中需要以土地資源總體規(guī)劃方向為依據(jù)劃分年度建設(shè)用地規(guī)劃，從而及時發(fā)現(xiàn)與處理總體土地規(guī)劃方案中存在的不合理問題，保障城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)節(jié)中土地資源管理的科學(xué)性。其次，加強(qiáng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃問題的關(guān)注。城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)中需要落實基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，完善公共基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈，以減少企業(yè)或政府盲目投資問題的出現(xiàn)，避免重復(fù)性建設(shè)問題，減少資源使用量，同時，建立健全城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施管理指標(biāo)，編制針對城鄉(xiāng)區(qū)域公共設(shè)施與公益用地的標(biāo)準(zhǔn)制度，使其以集約用地要求為依據(jù)，同時，在確保滿足城鄉(xiāng)區(qū)域公共設(shè)施與公益用地建設(shè)安全性與功能需求的基礎(chǔ)上，全面審核城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)，在此過程中調(diào)節(jié)與完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容[6]。再次，合理利用土地資源。合理利用土地資源對于提升土地資源利用環(huán)節(jié)的科學(xué)性，避免土地供求矛盾問題具有十分重要的積極作用，在城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)中，不僅需要關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的問題，還需重視城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地的利用率，減少土地侵占問題出現(xiàn)的概率，且嚴(yán)格懲治違法占用農(nóng)業(yè)用地及違法建設(shè)的行為，進(jìn)一步展現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)的科學(xué)性特點。

3.3 堅持因地制宜的原則

在城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的過程中，堅持因地制宜的原則是非常重要的。這主要是因為不同的地區(qū)具有不同的自然條件、社會經(jīng)濟(jì)條件和歷史文化背景，因此需要針對具體情況制定適合的規(guī)劃和方案。首先，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃時，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和資源稟賦。比如地形、氣候、水文、植被等自然因素都會對城鄉(xiāng)的發(fā)展產(chǎn)生影響。因此，在規(guī)劃過程中，需要對當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件進(jìn)行深入調(diào)查和分析，以合理利用和保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源。其次，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃時，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)條件和歷史文化背景。不同的地區(qū)具有不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)等，因此需要針對具體情況制定適合的規(guī)劃和方案。最后，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃時，應(yīng)注重創(chuàng)新和靈活性。只有充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、社會經(jīng)濟(jì)條件和歷史文化背景，才能制定出科學(xué)合理、切實可行的規(guī)劃和方案，為城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展和社會進(jìn)步奠定堅實基礎(chǔ)。

3.4 監(jiān)督管理土地利用環(huán)節(jié)

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃環(huán)節(jié)的開展與人民群眾的切身利益存在直接聯(lián)系，監(jiān)督與管理土地利用環(huán)節(jié)可在很大程度上維護(hù)人民群眾的利益。監(jiān)督管理土地利用環(huán)節(jié)要點主要體現(xiàn)在以下幾點：首先，在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的過程中相關(guān)部門需要堅持以公平、公正、透明的原則開展針對土地資源利用的監(jiān)督與管理工作，為城鄉(xiāng)規(guī)劃措施與土地規(guī)劃措施的順利實施夯實基礎(chǔ)，從而保障規(guī)劃環(huán)節(jié)的效率。其次，在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的過程中當(dāng)?shù)卣块T需要定期向上級部門提交與土地資源利用問題相關(guān)的工作報告，幫助上級部門了解土地資源使用的實際狀況，同時，在開發(fā)與利用土地資源時需要鼓勵人民群眾參與相應(yīng)的監(jiān)督管理工作，且建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃糾錯制度，減少城鄉(xiāng)規(guī)劃措施不當(dāng)問題對城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響[7]。最后，在管理土地資源利用情況的過程中，上級相關(guān)部門需要定期檢查下級部門的工作狀態(tài)，并給予群眾更多的監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)，在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的過程中，可引進(jìn)更多專業(yè)型人才，使其對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃方案進(jìn)行全面性監(jiān)督與審核，進(jìn)一步提升土地資源利用率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的目的。

4 結(jié)語

綜上所述，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的模式對于促進(jìn)我國城市化進(jìn)程，提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平而言具有積極作用，國土資源管理部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門需要明確認(rèn)識城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃兩者之間存在的差異性問題，深入研究城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展措施，將城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)節(jié)與土地規(guī)劃環(huán)節(jié)緊密結(jié)合起來，以統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的方式，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的統(tǒng)一。