倪 明 柯水松 宋 寧 張鴻雁 晏晶晶

深圳市規(guī)劃和自然資源數(shù)據(jù)管理中心 廣東 深圳 518000

公共配套設(shè)施建設(shè)涉及發(fā)展改革部門、規(guī)劃建設(shè)部門、各行業(yè)主管部門等多部門協(xié)同，包括規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施和管理四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但目前從民生需求及建設(shè)現(xiàn)狀綜合來看，現(xiàn)有研究多關(guān)注公共配套設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、建設(shè)實(shí)施等單個環(huán)節(jié)，亦有針對公共配套設(shè)施供給體系、統(tǒng)籌配置等方面的探索，但鮮有立足于規(guī)劃引領(lǐng)指導(dǎo)公共配套設(shè)施實(shí)施落地視角的研究?；诖耍疚囊陨钲谑旋垗弲^(qū)為研究區(qū)域，探索建立公共配套設(shè)施規(guī)劃引領(lǐng)實(shí)施新模式，通過“三個提前，一個基礎(chǔ)”構(gòu)建“規(guī)劃-計(jì)劃-項(xiàng)目”的高效傳導(dǎo)，以期能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃到實(shí)施環(huán)節(jié)的銜接，推進(jìn)公共配套設(shè)施項(xiàng)目落地。

1 公共配套設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與實(shí)施問題

1.1 規(guī)劃與實(shí)施脫節(jié)

規(guī)劃與實(shí)施脫節(jié)一方面表現(xiàn)為主體不一致，在現(xiàn)行體系下空間規(guī)劃、五年近規(guī)、年度供應(yīng)計(jì)劃主要由市政府和規(guī)劃部門主導(dǎo)，而實(shí)施更多由區(qū)政府和行業(yè)部門主導(dǎo)，忽視了公共配套設(shè)施的規(guī)劃引導(dǎo)，無法滿足市場經(jīng)濟(jì)條件下多元主體建設(shè)行為的實(shí)際調(diào)控需要[5]。另一方面，不同主體之間只能在某個環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)同，而無法做到全過程協(xié)同，這就會導(dǎo)致原來確定的規(guī)劃、計(jì)劃在真正實(shí)施時因外部環(huán)境的改變而發(fā)生變化，各部門之間難以形成合力，進(jìn)而影響公共配套設(shè)施的落地實(shí)施效果，導(dǎo)致公共配套設(shè)施建設(shè)的整體效益難以保障[6]。

1.2 項(xiàng)目實(shí)施周期過長

城市公共配套設(shè)施建設(shè)包括規(guī)劃、審批、建設(shè)和驗(yàn)收完成階段，涵蓋從投入使用到運(yùn)營服務(wù)的全生命周期。于深圳而言，公共配套設(shè)施項(xiàng)目主要為民生建設(shè)項(xiàng)目，全周期包含項(xiàng)目前期策劃、選址研究、報(bào)建審批、建設(shè)實(shí)施、竣工登記等各階段，涉及事項(xiàng)繁雜、部門眾多，建設(shè)周期非常長。而且，在公共配套設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，經(jīng)常在報(bào)建審批和開工建設(shè)時才發(fā)現(xiàn)需要協(xié)調(diào)的規(guī)劃和土地問題，如法定圖則、基本生態(tài)控制線以及涉及土地整備、城市更新等，這導(dǎo)致整個項(xiàng)目實(shí)施周期進(jìn)一步拉長，不利于城市整體發(fā)展。

1.3 需求難以精準(zhǔn)預(yù)測

從公配設(shè)施需求測算角度來看，設(shè)施配套供給與人的需求存在偏差。一方面，存在信息不對稱現(xiàn)象，與公配設(shè)施相關(guān)的數(shù)據(jù)信息分散存儲在各職能部門，例如現(xiàn)狀信息主要在行業(yè)管理部門，而規(guī)劃信息主要在規(guī)劃部門。而行業(yè)部門的話語體系、數(shù)據(jù)類型和規(guī)劃部門之間又存在差異，導(dǎo)致兩者信息之間融合的難度加大。另一方面，公共配套設(shè)施資源投放精準(zhǔn)性不足，“資源緊缺”與“閑置低效”并存，供給靶向性不足[7]，缺少需求模型支撐，而需求模型受政策影響較大，要經(jīng)過長時間考驗(yàn)不斷調(diào)整參數(shù)才能逐漸與現(xiàn)實(shí)趨同，需進(jìn)一步優(yōu)化以滿足公配設(shè)施測算需求。

總體而言，面對公共配套設(shè)施實(shí)施面臨的規(guī)劃與實(shí)施脫節(jié)、項(xiàng)目實(shí)施周期長、需求難以精準(zhǔn)預(yù)測等問題，難以滿足實(shí)施靈活、高效管理的現(xiàn)實(shí)需要，需要探索一條基于公配設(shè)施需求迫切度和供應(yīng)難易度的實(shí)施路徑，指導(dǎo)公共配套設(shè)施靶向供給，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共配套設(shè)施的有序建設(shè)。

2 龍崗公配規(guī)劃引領(lǐng)實(shí)施探索實(shí)踐

2.1 試點(diǎn)背景

龍崗區(qū)是深圳東部區(qū)域的綜合性服務(wù)中心、深圳高等教育國際合作中心、國際文體活動交流中心，針對城市規(guī)劃實(shí)施率低、傳導(dǎo)不足、部門計(jì)劃不協(xié)同等問題，市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合龍崗區(qū)創(chuàng)新合作機(jī)制，于2019年簽訂《局、區(qū)共同推進(jìn)規(guī)劃國土管理改革與實(shí)踐合作框架協(xié)議》，合力推動規(guī)劃國土管理改革，探索公共配套項(xiàng)目實(shí)施新模式，實(shí)現(xiàn)公共配套項(xiàng)目從規(guī)劃到建設(shè)有序銜接、高效落地。

2.2 框架思路

本文基于區(qū)局合作框架，通過“三個提前，一個基礎(chǔ)”構(gòu)建傳導(dǎo)體系，提前謀劃項(xiàng)目，提前發(fā)現(xiàn)問題，提前解決問題，將三年保障計(jì)劃、項(xiàng)目生成、項(xiàng)目協(xié)調(diào)有機(jī)結(jié)合，并建設(shè)“公共配套設(shè)施一張圖”提供基礎(chǔ)支撐，推動公共配套設(shè)施項(xiàng)目從規(guī)劃到計(jì)劃、從計(jì)劃到落地的高效實(shí)施。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出：“信息技術(shù)對教育發(fā)展具有革命性影響，必須予以高度重視。”這充分說明教育信息化對現(xiàn)代教育的重要意義。很多一線教師給予信息技術(shù)高度關(guān)注，肯定了信息技術(shù)帶給教學(xué)的諸多便利。但是通過訪談和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些教師在觀念上存在問題，習(xí)慣于使用傳統(tǒng)的教學(xué)方式進(jìn)行教學(xué)；部分教師認(rèn)為能熟練操作一些基本軟件、能從網(wǎng)上下載需要的教學(xué)資源，就是擁有信息技術(shù)教學(xué)能力?，F(xiàn)在很多學(xué)校信息化教學(xué)設(shè)備資源得到快速發(fā)展，但由于教師的應(yīng)用能力明顯滯后于軟硬件的發(fā)展，導(dǎo)致信息技術(shù)應(yīng)用效果沒有達(dá)到預(yù)期目的。是否還有其他因素在影響教師應(yīng)用信息技術(shù)輔助教學(xué)，值得研究。

圖1 規(guī)劃引導(dǎo)實(shí)施新模式建設(shè)思路

2.3 建設(shè)內(nèi)容

2.3.1 提前謀劃項(xiàng)目：三年保障計(jì)劃編制及動態(tài)更新

為銜接國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)管控要求及建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施，龍崗區(qū)創(chuàng)新機(jī)制，以問題為導(dǎo)向，從規(guī)劃需求的緊迫程度及土地供應(yīng)的難易程度出發(fā)理順工作思路，主動對接相關(guān)職能部門，按照全面摸查、問題研判、路徑指引、時序安排四個步驟。在分區(qū)指引指導(dǎo)下，編制三年用地保障計(jì)劃，通過人口總量、人口結(jié)構(gòu)推演綜合研判公共基礎(chǔ)設(shè)施未來三年供需關(guān)系，以需求為導(dǎo)向確定用地供給保障，提前為下一個三年做好“土地儲備”。重點(diǎn)對供給缺口進(jìn)行分級分類測算，建立“1區(qū)-11街道-78實(shí)施指引單元”的逐級傳導(dǎo)機(jī)制，對1437個地塊提出實(shí)施建議和用地項(xiàng)目清單，根據(jù)需求緊迫度優(yōu)化規(guī)劃設(shè)施功能，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施供需平衡及合理布局。

為保障三年用地保障計(jì)劃動態(tài)更新，通過流程細(xì)化，設(shè)計(jì)了年度計(jì)劃修編和項(xiàng)目申報(bào)兩種情形。針對年度計(jì)劃修編情形，以當(dāng)年滾動計(jì)劃作為下三年計(jì)劃的初步方案，自動生成三年保障計(jì)劃修編任務(wù)，并按照供需測算規(guī)則測算公共配套設(shè)施在各單元的人口規(guī)模、設(shè)施需求、設(shè)施供給、設(shè)施缺口情況，根據(jù)每個單元的缺口情況提供納入計(jì)劃、計(jì)劃調(diào)整、改擴(kuò)建、法定圖則新增、更新新增、土地整備新增和單元捆綁等七種方案調(diào)整建議，指引方案調(diào)整。此外，基于合規(guī)性審查自動生成問題清單，可根據(jù)問題清單填寫問題對應(yīng)部門、具體工作任務(wù)和建議完成時間，明確公共實(shí)施項(xiàng)目實(shí)施時序、實(shí)施路徑，形成任務(wù)清單，指引項(xiàng)目精準(zhǔn)落地實(shí)施。

針對根據(jù)新形勢需要進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)的情形，項(xiàng)目完成申報(bào)后會形成問題清單、任務(wù)清單等，并展示分區(qū)規(guī)劃指引結(jié)果，根據(jù)分區(qū)規(guī)劃指引結(jié)果，如果沒有缺口動態(tài)納入三年保障計(jì)劃；如果存在缺口，則觸發(fā)相應(yīng)單元計(jì)劃的調(diào)整，從而驅(qū)動三年保障計(jì)劃信息的動態(tài)更新。

圖2 三年保障計(jì)劃修編流程圖

2.3.2 提前發(fā)現(xiàn)問題：公共配套項(xiàng)目空間論證

項(xiàng)目策劃生成是項(xiàng)目單位提出建設(shè)意向、開展前期研究論證、初步落實(shí)建設(shè)條件并初步明確項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的階段，是建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入審批的必要條件。本文通過項(xiàng)目策劃生成，提出龍崗區(qū)投項(xiàng)目空間論證，協(xié)同各部門論證項(xiàng)目的空間可行性，提前發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目空間問題。在實(shí)施階段，項(xiàng)目單位登記項(xiàng)目基本信息，若項(xiàng)目屬于三年保障計(jì)劃，則免論證，加速項(xiàng)目審批流程；若項(xiàng)目屬于根據(jù)新形勢滾動納入的，協(xié)同各部門開展空間論證，實(shí)現(xiàn)對三年保障計(jì)劃的動態(tài)調(diào)整以及公共設(shè)施一張圖的動態(tài)更新。重點(diǎn)對三年用地保障計(jì)劃項(xiàng)目（二類）和非三年用地保障計(jì)劃項(xiàng)目開展空間論證，對要進(jìn)行評估的用地進(jìn)行核查分析，包括：規(guī)劃、權(quán)屬、用地現(xiàn)狀、同類型配套設(shè)施現(xiàn)狀等。核查結(jié)果按相應(yīng)規(guī)則分類展示，輔助判斷納入三年保障計(jì)劃的合理性和可行性，加速項(xiàng)目落地實(shí)施效率，實(shí)現(xiàn)對三年用地保障計(jì)劃的動態(tài)調(diào)整。

圖3 區(qū)投項(xiàng)目空間論證

2.3.3 提前解決問題：提前介入預(yù)整備

在三年保障計(jì)劃統(tǒng)籌下，基于計(jì)劃任務(wù)清單驅(qū)動各部門開展相應(yīng)的實(shí)施任務(wù)，協(xié)同各部門共同解決問題，對需要開展土地整備的項(xiàng)目，以任務(wù)驅(qū)動的形式支撐提前開展準(zhǔn)備工作，并督辦工作進(jìn)度，縮短項(xiàng)目周期，實(shí)現(xiàn)從“項(xiàng)目等空間”向“空間等項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變。

對于需要借助土地整備的三年保障計(jì)劃類項(xiàng)目，將相關(guān)任務(wù)推送至整備中心，整備中心查閱相關(guān)信息，提前開展預(yù)整備工作，在項(xiàng)目策劃生成后再督辦整備前期工作，大幅縮短項(xiàng)目周期。整備中心按照要求填報(bào)進(jìn)度，管理局匯總各個項(xiàng)目進(jìn)度之后報(bào)送至區(qū)政府，進(jìn)而加快土地整備前期工作，深化完善了協(xié)同任務(wù)實(shí)施能力。

圖4 項(xiàng)目預(yù)整備流程

2.3.4 構(gòu)建基礎(chǔ)底板：建設(shè)“公共配套設(shè)施一張圖”

公共配套設(shè)施一張圖是規(guī)劃引領(lǐng)實(shí)施新模式的基礎(chǔ)。通過公共設(shè)施一張圖強(qiáng)化龍崗區(qū)教育、醫(yī)療、文體、福利、消防、環(huán)衛(wèi)、供應(yīng)、油氣站、行政辦公、交通場站十類公共配套設(shè)施的資源整合，輔助各部門準(zhǔn)確掌握各類公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)情況，以創(chuàng)新的方式促進(jìn)設(shè)施資源的共建共享，輔助提前謀劃、有序推進(jìn)各類公共設(shè)施建設(shè)。

在宏觀層面明確全區(qū)公共配套設(shè)施的整體建設(shè)情況，精準(zhǔn)掌握公共配套設(shè)施所處的規(guī)劃、計(jì)劃、審批、現(xiàn)狀等實(shí)施建設(shè)狀態(tài)，實(shí)時統(tǒng)計(jì)公共配套設(shè)施的建設(shè)數(shù)量、用地面積等信息。此外，基于供需分析的數(shù)字化測算規(guī)則進(jìn)行供需分析，基于供需形勢變化分析預(yù)警缺口情況，指引規(guī)劃、計(jì)劃及時動態(tài)調(diào)整。

在中觀層面，為進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃對計(jì)劃、實(shí)施的逐級傳導(dǎo)作用進(jìn)行分區(qū)指引建設(shè)，分析各街道、各單元、各片區(qū)的基本信息，以及公共配套設(shè)施的建設(shè)概況、規(guī)劃要求和計(jì)劃安排。通過規(guī)劃要求，可進(jìn)一步明確詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)已建、在建和未建的公共配套設(shè)施需求、缺口等規(guī)模情況；通過計(jì)劃安排，可進(jìn)一步明確計(jì)劃的實(shí)施方向要求、實(shí)施路徑建議和完成供應(yīng)年度，輔助謀劃未來三年的公共配套設(shè)施建設(shè)。

在微觀層面可明確某一個公共配套設(shè)施的基本信息，精準(zhǔn)掌握實(shí)施建設(shè)狀態(tài)；還可以明確該公共配套設(shè)施在規(guī)劃、計(jì)劃、審批和現(xiàn)狀各階段的情況，詳細(xì)掌握設(shè)施的全生命周期信息。

3 結(jié)論與展望

為破解城市快速發(fā)展面臨的公共設(shè)施落地難問題，本文研究通過提前謀劃項(xiàng)目、提前發(fā)現(xiàn)問題、提前解決問題，并構(gòu)建“公共設(shè)施一張圖”作為規(guī)劃引領(lǐng)實(shí)施新模式的實(shí)踐探索，以推動龍崗區(qū)公共配套設(shè)施的靶向供給、高效落地實(shí)施。其中，三年保障計(jì)劃可以有效地將規(guī)劃與實(shí)施相銜接，加強(qiáng)項(xiàng)目的動態(tài)傳導(dǎo)實(shí)施；項(xiàng)目空間論證確保了項(xiàng)目可行性和高效性；預(yù)整備通過前置土地整備問題，大幅縮短了項(xiàng)目周期；公共設(shè)施一張圖則強(qiáng)化不同層級、不同類型的設(shè)施資源整合，支撐各部門有序推進(jìn)公共設(shè)施落地實(shí)施。

龍崗區(qū)作為試點(diǎn)率先探索了公共配套設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)施管理的銜接，為其他區(qū)域、其他項(xiàng)目類型在規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)方面提供了一定參考。這一模式實(shí)踐也為更好地應(yīng)對城市快速發(fā)展所帶來的規(guī)劃繁多且協(xié)調(diào)不暢、執(zhí)行力度不強(qiáng)等挑戰(zhàn)提供了有益啟示，有助于公共設(shè)施的高效落地，提升新時期城市建設(shè)管理能力，助力實(shí)現(xiàn)城市高品質(zhì)發(fā)展和高水平建設(shè)。