陳建科 李寧靜

摘? 要? 自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)作為一項國家戰(zhàn)略，其核心是重大制度創(chuàng)新。重大制度創(chuàng)新的本質(zhì)是試錯，試錯過程中因為推動發(fā)展、缺乏經(jīng)驗、無意為之、不謀私利的失誤，應當被容忍。綜合來看，公法主體的容忍義務應當是自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的法理基礎(chǔ)，即容忍義務的設(shè)定應當符合比例原則，適用于所有黨內(nèi)履行公職的人員，綜合考慮主客觀條件認定容忍義務，同時體現(xiàn)程序正義。然而，現(xiàn)有的有關(guān)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯機制還存在主體間協(xié)調(diào)性不足、內(nèi)容明確性不高、程序操作性較差、配套系統(tǒng)性較弱以及環(huán)境包容性較低等問題。依循公法主體容忍義務的法理邏輯，完善自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新黨內(nèi)容錯機制，還需加強容錯機制與糾錯機制之間的協(xié)調(diào)，加深容忍義務認定的明確性程度，提高容錯機制運行的操作性水平，增強配套措施的系統(tǒng)化密度以及優(yōu)化鼓勵支持創(chuàng)新的包容性環(huán)境，踐行中央“大膽闖、大膽試、自主改”的政治承諾。

關(guān)鍵詞? 自貿(mào)試驗區(qū)；重大制度創(chuàng)新；黨內(nèi)容錯機制；容忍義務

引言

自貿(mào)試驗區(qū)作為一項國家戰(zhàn)略，其核心是制度創(chuàng)新，特別是重大制度創(chuàng)新，也即行政管理等領(lǐng)域的制度在最終改革前，先在自貿(mào)區(qū)進行試驗，待條件成熟以后再在全國進行推廣。[1]這一過程，又被稱為改革試驗，或者“先行先試”。因為是深水區(qū)，沒有法律依據(jù)、法律規(guī)定模糊甚至是法律有強制性規(guī)定或者禁止性規(guī)定，制度創(chuàng)新的每一個環(huán)節(jié)都有可能面臨合法性的質(zhì)疑與詰難。盡管有相關(guān)法律授權(quán)，有中央“大膽闖、大膽試、自主改”的政治承諾，但是難以滿足自貿(mào)試驗區(qū)重大制度集成創(chuàng)新的需要。廣大領(lǐng)導干部面臨被問責的風險，改革的積極性嚴重受挫。因此，就需要容錯機制。既有的容錯機制并未充分考慮中國決策體制的最大特點，改革出現(xiàn)失誤仍然會面臨黨紀政紀的問責處理。因此，自貿(mào)試驗區(qū)重大制度創(chuàng)新的容錯也就需要從黨內(nèi)規(guī)范角度給予保障。[2]

一、學術(shù)史及文本梳理

自上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來，國內(nèi)有關(guān)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的研究文獻如雨后春筍般涌現(xiàn)，隨著政策紅利吃盡，有關(guān)研究也進入了瓶頸期，現(xiàn)在我國正積極考慮加入CPTPP，似乎又給相關(guān)研究打開了新的空間。

（一）學術(shù)史梳理

1.有關(guān)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新研究的學術(shù)史梳理。在我國，相關(guān)研究在改革開放后異軍突起，自2013年于上海設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)后蓬勃發(fā)展。改革開放后至2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立，研究主要集中在出口加工區(qū)、保稅區(qū)等開放區(qū)域的制度創(chuàng)新，建構(gòu)邏輯主要有國家試錯和地方競爭兩種理論傾向。[3]2013年上海建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)以來，學界重新關(guān)注自貿(mào)園區(qū)制度創(chuàng)新及其規(guī)制問題，采用國際比較等方法研究自貿(mào)園區(qū)制度創(chuàng)新的運行、運作機制和法律規(guī)范，力圖為推動自貿(mào)區(qū)域談判和自貿(mào)區(qū)談判受阻情況下的國家對外開放提供兼具理論性和實操性的參考資料。[4]在國外，以“二戰(zhàn)”為分水嶺，研究經(jīng)歷了革新傳統(tǒng)范式以應對復雜性治理的波浪式發(fā)展歷程。“二戰(zhàn)”前，世界上自貿(mào)園區(qū)僅數(shù)十個，相關(guān)研究運用開放性試驗主義決策范式，推動解決自貿(mào)園區(qū)制度創(chuàng)新在問題識別和路徑探尋中的不確定性問題。[5]“二戰(zhàn)”后，自貿(mào)園區(qū)得到了極大發(fā)展，相關(guān)研究積極向行為科學靠攏，掀起了決策科學化的熱潮，制度創(chuàng)新的合法性、可行性、普遍性和公平性越來越得到認可。[6]在復雜多變的21世紀，面對環(huán)境的復雜性和不確定性，中國的制度創(chuàng)新模式引起了西方學者極大的興趣。[7]

2.有關(guān)容錯機制研究的學術(shù)史梳理。通過對1983年以來有關(guān)“容錯機制”文獻進行分析可見，2001年之前的研究文獻增長一直處于較為平滑的狀態(tài)；2001年到2015年，相關(guān)研究呈現(xiàn)出穩(wěn)定的增長態(tài)勢，但是增幅不大；2016年至今，有關(guān)容錯機制的研究文獻直線上升而且還在增長。有關(guān)研究主題主要聚焦在“全面從嚴治黨”“擔當作為”“全面深化改革”“黨員干部”“改革創(chuàng)新”“用人導向”等方面。涉及的學科有法學、科學社會主義、政治學、公共管理學、黨史黨建等。研究內(nèi)容主要聚焦在概念界定、價值意蘊、基本特點、運行機制、現(xiàn)實挑戰(zhàn)、實現(xiàn)路徑等。舉例來講，在法理意蘊方面，有學者認為容錯糾錯機制的正當性可以從理性認知的局限性、寬容理念的適用性以及權(quán)力理性的指向性予以證成。[8]不少學者認為容錯機制并沒有達到預期效果，多年來地方較少出現(xiàn)容錯申請，也鮮有成功適用案例，干部改革創(chuàng)新熱情高漲局面也沒有出現(xiàn)，這是因為制度關(guān)系不協(xié)調(diào)、核心內(nèi)容不精準、程序可操作性差、環(huán)境缺乏包容性、視角缺乏多元性。[9]因此，很多學者建議，要明確容錯范圍、規(guī)范過錯認定、容錯糾錯并行、全過程公開、跟進澄清機制，[10]以完善容錯機制。

（二）黨內(nèi)規(guī)范文本的梳理

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了寬容改革失誤的理念。習近平總書記在2015年10月召開深改領(lǐng)導小組會議上指出，集成改革要“允許試錯、寬容失敗”。2016年1月，習近平總書記在中共中央黨校省部級研討班上的講話中提出“三個區(qū)分開來”，讓干部想干事、能干事、干成事。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅持嚴管和厚愛相結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。2018年5月，新華社發(fā)布了中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，該意見強調(diào)要全面落實習近平總書記關(guān)于“三個區(qū)分開來”的重要要求，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，旗幟鮮明為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭拧?022年8月，中共中央政治局常委會會議修訂，2022年9月，中共中央辦公廳發(fā)布的《推進領(lǐng)導干部能上能下規(guī)定》，要求堅持嚴管與厚愛相結(jié)合、激勵與約束并重，深入細致做好思想工作，保護好干部干事創(chuàng)業(yè)積極性。2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中指出，堅持嚴管與厚愛相結(jié)合，加強對干部全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督，落實“三個區(qū)分開來”，激勵干部敢于擔當、積極作為。在黨中央的重視和推動之下，浙江、廣東、陜西、江蘇、江西、湖南等省份制定了黨內(nèi)法規(guī)，對容錯的內(nèi)容和程序進行了細化（參見表）與落地實施；市縣（區(qū)）出臺的規(guī)范性文件就更多了。

二、自貿(mào)試驗區(qū)重大制度創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯機制之法理基礎(chǔ)

公法主體的容忍義務是自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯機制的法理基礎(chǔ)。從構(gòu)成要件上來看，容忍義務的設(shè)定應當符合比例原則，主要針對改革發(fā)展穩(wěn)定一線的所有公職人員，綜合考慮主客觀條件認定容忍義務，同時體現(xiàn)程序正義。

（一）公法主體容忍義務的證成

容忍義務有公法和私法兩個維度。容忍義務一般在私法上的公民之間特別是民法中的相鄰關(guān)系中適用得比較多一些。公法上雖然有容錯機制的制度設(shè)計和制度實踐，但是一直以來尚未有學者將之上升為法理的高度證成其存在的合理性與正當性。[11]近些年，隨著中央對容錯機制的重視程度越來越高，有一些學者開始嘗試在公法上，主要是憲法、行政法和刑法，對公法主體之間的容忍義務成立的合理性和正當性進行法理分析。

中西方哲學自古以來的中庸之道、理性認知的局限性和權(quán)力理性的實踐性為公法主體容忍義務的必要性提供了證明。容忍義務概念的提出和法理的提升也具有重要的理論價值。亞里士多德在其代表作《政治學》中強調(diào)，這個社會需要中庸之道，和持有中庸之道的人，不然這個社會本來應該有的團結(jié)和友誼就沒有了，人們即便是行走也不愿走在一條道上。[12]中國的儒家思想也強調(diào)中庸之道。儒家思想形成于先秦時期，自漢武帝罷黜百家、獨尊儒術(shù)以來，儒家思想統(tǒng)治中國2000多年，寬容、仁政一直是其核心主張之一。先秦儒家崇尚德治，反對“不教而誅”。后來董仲舒結(jié)合天人感應理念進一步完善德主刑輔思想，也是強調(diào)寬容。漢代賈誼的名篇《過秦論》中也認為，秦雖然武力統(tǒng)一六國，但是因為沒有實行仁政，最終導致滅亡。中外政治哲學上的中庸之道一直影響至今，影響幾乎所有的主體及其行為。

現(xiàn)代社會充斥著理性主義的盲目崇拜，而理性主義是有局限的，這種局限也體現(xiàn)在集體決策中。[13]從歷史上看，理性主義這一概念是在西方科學的包裝下舶入中國，在中國獲得了極大的推崇，似乎理性認知能夠解決所有的問題，也就產(chǎn)生了唯科學主義和唯理性主義思潮。哈耶克《自由秩序原理》一書對這種思潮進行了深刻批判。事實上，理性概念的存在不能夠預見未來，也不能夠通過形而上學的思辨預見自己的未來，它只是一個不斷發(fā)現(xiàn)錯誤的過程。換言之，理性認知不是萬能的，也有局限性，其發(fā)展是一個不斷去謬的過程。集體行動也是如此。

權(quán)力理性涉及權(quán)力的來源和運行兩個層面。從權(quán)力的來源角度來講，權(quán)力自人民授予相關(guān)公權(quán)力主體之后，公權(quán)力主體之間又可以進行縱橫向的授權(quán)。權(quán)力的來源為權(quán)力的行使提供了依據(jù)。因為授權(quán)，被授權(quán)主體獲得了自由裁量空間，也就包括了試錯犯錯的空間。如果壓抑公權(quán)力主體的自覺和熱情，其為公眾服務的積極性和能力也同樣會受到影響。容錯糾錯機制的正當性依據(jù)可以從權(quán)力理性的角度來證成。當然，如何界定容錯機制的范圍、邊界成為現(xiàn)代公法理論需要面對和解決的重大現(xiàn)實課題。

學術(shù)界對容忍義務并未進行充分研究。容忍義務作為一個法理學概念的提出以及必要性的證明恰恰印證了其所具有的學術(shù)價值。容忍義務的提出豐富了義務觀的研究范圍，為從義務性角度研究國家權(quán)力運行的規(guī)律提供了合法性標準。容忍義務的理論體系的提出建構(gòu)了動態(tài)的理性的權(quán)利義務觀，容忍義務在具體法律關(guān)系中不是對價的，但是在動態(tài)的整體的法律關(guān)系意義上又是對價的，這就為理解公權(quán)力主體之間的權(quán)利義務關(guān)系提供了全新的視角。[14]

（二）公法主體容忍義務的構(gòu)成要件

1.容忍義務設(shè)定應符合比例原則。從設(shè)定容忍義務的目的正當性來講，不能以此謀取部門或者地方利益，或者拖延改革。設(shè)定容忍義務必須具有妥當性，可以通過設(shè)定容忍義務保證制度創(chuàng)新的科學性、可行性、客觀性。設(shè)定義務必須具有必要性，不設(shè)定容忍義務不能保證制度創(chuàng)新等活動的可行性。容忍義務的范圍、廣度、時間長度足以保證行為目的，但是不能超過必要限度。設(shè)定容忍義務必須具有經(jīng)濟性，所投入的人力、物力、財力等成本不能超過制度創(chuàng)新等活動帶來的收益。

2.容忍義務適用于所有特別是改革發(fā)展穩(wěn)定一線的公職人員。容忍義務適用的對象是所有的公職人員，判斷標準是是否履行公務，而非編制身份等。既適用于全體黨政機關(guān)、企事業(yè)單位的領(lǐng)導干部，也適用于其他履行公務的公職人員。重點關(guān)注處在改革發(fā)展穩(wěn)定一線的解放思想、敢闖敢試、開拓創(chuàng)新、敢擔當、善作為、想干事的領(lǐng)導干部和其他公職人員。[15]

3.容忍義務設(shè)定應當綜合考慮主客觀條件和三種形態(tài)。設(shè)定容忍義務主要針對領(lǐng)導干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，主要包括三種形態(tài)。首先是在改革試驗、先行先試中因為沒有經(jīng)驗導致的失誤錯誤；其次是在工作特別是改革創(chuàng)新中無明確限制而進行探索性試驗導致的失誤錯誤；最后是推動發(fā)展過程中無意導致的失誤錯誤。有權(quán)機關(guān)在認定的時候，需要綜合考量主觀態(tài)度（故意或者過失）、客觀條件、性質(zhì)程度、程序方法、后果影響、挽回損失等來進行判斷，避免設(shè)定邊界的寬嚴失調(diào)。[16]

4.容忍義務認定應當以客觀公正的程序為保障。調(diào)查核實是認定的前提，通過全面客觀收集信息資料，廣泛聽取意見，使得結(jié)論經(jīng)得起檢驗。調(diào)查核實以后，應當按照事實和法規(guī)為依據(jù)，及時科學作出認定結(jié)論，既體現(xiàn)對公職人員的嚴格要求，也要根據(jù)容錯范圍和條件進行正當容錯，真心關(guān)心愛護公職人員，確實符合認定條件的，給予免責或者從輕減輕處理。

三、自貿(mào)試驗區(qū)重大制度創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯機制之內(nèi)在張力

黨內(nèi)容錯機制是否真正發(fā)揮了鼓勵支持自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的預期效果呢？這取決于由誰來判斷，判斷的依據(jù)是什么。基于評價主體價值偏好的多樣性，想要判斷這項機制的實施效果，是不容易的。即便如此，本文努力嘗試進行一個綜合性的評價，結(jié)合上文提出法理邏輯——“容忍義務”的構(gòu)成要件，從主體的協(xié)調(diào)性、內(nèi)容的明確性、程序的可行性、配套的系統(tǒng)性與環(huán)境的包容性等五個方面展開分析?？傮w上講，自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的容錯機制在這幾個方面或多或少存在不同程度的問題。

（一）容錯與問責制度之間的協(xié)調(diào)性不足

容錯與問責都是提高自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的有效機制，容錯機制是問責機制的有效補充，兩者相生相成，才能更好發(fā)揮容錯機制的作用。[17]問責在于有責必問，從防止自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新出錯的角度提高權(quán)力運行效能；容錯堅持嚴管與厚愛相結(jié)合、激勵與約束相結(jié)合，從鼓勵自貿(mào)區(qū)在投資自由、貿(mào)易自由、金融自由、貨物人員自由、數(shù)據(jù)跨境流動等重大制度創(chuàng)新方面提高公權(quán)力運行效能。因為容錯機制還在發(fā)展過程中，容錯主體和問責機制之間的協(xié)調(diào)性不足。問責由紀檢部門負責，容錯由組織部門牽頭，但是由于兩套系統(tǒng)之間缺乏定期的會商與協(xié)調(diào)，組織部門推送的容錯意見未必符合紀檢部門的要求和標準，導致該被容錯的自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新失誤被問責，不該容錯的制度創(chuàng)新失誤被放任，最終容錯和問責的規(guī)范秩序都被打破。

（二）容錯機制的條件明確性不強

容錯的本質(zhì)是對公職人員自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新中的失誤進行免責、從輕或者減輕問責。而容錯的前提和條件是對自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的失誤進行明確性規(guī)定。[18]從現(xiàn)有的文本來看，有些地方性黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件將出于公共利益、善意履職等方面的行為作為前提和條件。也有不少地方?jīng)]有對容錯的條件和前提進行明確性界定和限制，僅僅模糊性規(guī)定“探索過程中的失誤”“改革發(fā)展穩(wěn)定中的失誤”“改革創(chuàng)新中的失誤”“先行先試中的失誤”“推動發(fā)展中的失誤”等條件?？偠灾F(xiàn)有的容錯機制對容錯的條件和前提尚未進行明確的界定，容錯機制精準化程度大打折扣，容錯條件和容錯范圍都可能失之于寬。

（三）容錯程序的可操作性不強

容錯機制要發(fā)揮作用，運行機制應當簡單方便易于操作，這就需要對容錯從申請、受理、認定、調(diào)查、核實、反饋等環(huán)節(jié)的時限、步驟、方式、條件等進行明確的規(guī)定，防止權(quán)力空轉(zhuǎn)。實踐中，一方面，容錯的規(guī)范只是原則性規(guī)定有關(guān)申請受理、調(diào)查核實、處理反饋等方面的程序，對涉及的相關(guān)方式、步驟、順序和時限的規(guī)定較為模糊，導致容錯機制難以落實。另一方面，容錯機制要有效規(guī)范運行，還需要程序公開，防止內(nèi)部運轉(zhuǎn)、暗箱操作，成為權(quán)力尋租的工具和被圍獵對象?，F(xiàn)實是，容錯運行程序并未充分公開，運行條件不明，有時有爭議，甚至根本不存在，容錯案例報道的極度欠缺也印證了容錯運行的隱秘性，這非常不利于對公權(quán)力的監(jiān)督和營造允許試錯、寬容失敗的氛圍。

（四）容錯的配套制度還不夠健全

容錯機制與其他黨內(nèi)法規(guī)、國家法律之間的協(xié)調(diào)性不足，與全面從嚴制度體系中其他配套保障制度之間也存在難以協(xié)調(diào)的問題。一方面，容錯與其他黨內(nèi)法規(guī)、國家法律之間的協(xié)調(diào)困境，在黨內(nèi)規(guī)范之間存在，也存在于黨內(nèi)容錯規(guī)范與行政問責規(guī)范之間。另一方面，現(xiàn)有的容錯規(guī)范主要是地方性黨內(nèi)規(guī)范，中央沒有統(tǒng)一的容錯規(guī)范，重在從包容性角度激勵自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新，屬于事前行為；黨內(nèi)糾錯法規(guī)，屬于事后行為性法規(guī)；兩者之間在實體和程序上都存在不可避免的內(nèi)在張力。[19]再者，全面從嚴治黨與全面依法治國是一個“生態(tài)系統(tǒng)”，除了容錯機制之外，對輿論引導制度、權(quán)力清單制度、鼓勵激勵制度、澄清保護制度等配套措施的建設(shè)力度還不夠。

（五）容錯的社會環(huán)境包容性較低

容錯需要公民和社會的參與，公民和社會有參與容錯的權(quán)利。主要是因為自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新，會帶來重大風險，而這些風險最終落在公民和社會身上；在奉行以人民為中心理念的現(xiàn)代社會，公民理應擁有參與和決定是否容錯的權(quán)利。然而自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新黨內(nèi)容錯機制的社會環(huán)境包容性是不足的，主要體現(xiàn)為非理性圍觀和社會的難以糾正的偏見。社會包容性差，會導致領(lǐng)導干部通過內(nèi)部方式向上尋求容錯免責，而非接受公眾監(jiān)督，而這又會帶來新的問題。社會包容性差，會使得容錯機制啟動的概率降低，問責的概率提高。最后社會環(huán)境包容性差，會提高作為的風險，降低作為的收益，進而影響容錯機制的實施效果。

四、完善自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的黨內(nèi)容錯機制

針對自貿(mào)試驗區(qū)重大制度創(chuàng)新存在的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，應從公法主體的容忍義務及其構(gòu)成要件的角度，采取有針對性的措施進行有效應對。

（一）加強容錯機制與糾錯機制的協(xié)調(diào)

容錯與糾錯機制之間是相輔相成的關(guān)系，構(gòu)成了一個動態(tài)互動的整體。容錯不是簡單的寬容錯誤，容錯之中也有糾錯。在黨內(nèi)容錯主體發(fā)現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)重大制度創(chuàng)新的失誤之后，首先要約束失誤，避免產(chǎn)生進一步的損害后果或者制度風險。然后采取各種措施糾正已經(jīng)產(chǎn)生的失誤。同時糾錯之中也有容錯，啟動糾錯程序之前或者過程之中，對于是否存在容錯的條件，也需要進行綜合分析，最后免于問責、減輕或者從輕問責。加強協(xié)調(diào)，還需要注重協(xié)調(diào)方式的多樣性，既要加強黨內(nèi)容錯機制之間的協(xié)調(diào)，也要加強黨內(nèi)容錯機制與黨內(nèi)糾錯機制之間、黨內(nèi)容錯與行政問責機制之間的協(xié)調(diào)。

（二）提升容忍義務認定的明確性水平

容忍義務的認定應當有一個相對明確的全國性的統(tǒng)一標準。從上文有關(guān)容忍義務的構(gòu)成要件的理論分析來看，認定容忍義務應當符合目的的正當性原則，不能謀取地方和部門私利；從手段和目的的匹配度角度來講，還應當符合妥當性原則，認定容忍義務足以達到支撐試錯和不影響糾錯的目的；符合必要性原則，即除了容錯，已經(jīng)找不到其他手段；最后是經(jīng)濟性原則，容錯的成本應當?shù)扔诨蛘咝∮谌蒎e的收益。認定容錯義務，還需要考慮公職人員主觀認知能力的有限性和客觀條件的復雜性，符合程序正義。建議由黨中央組織制定《中國共產(chǎn)黨容錯條例》，以“列舉+兜底”的模式，對容忍義務認定的條件進行明確規(guī)定。

（三）提高黨內(nèi)容錯程序的精細化程度

首先，優(yōu)化黨內(nèi)容錯程序，應該推動組織部門和紀檢部門主動介入。因為對于有容錯需求的公職人員，可能由于各種主客觀原因，不能主動提出容錯，這就需要相關(guān)部門與之主動接觸，了解情況，啟動程序。其次，優(yōu)化容錯程序環(huán)節(jié)。進一步明確溝通、啟動程序、聯(lián)合調(diào)查、多部門會商或者上級黨委審核、決定與反饋等容錯各環(huán)節(jié)的方式、時限、步驟、順序等。最后，保證相對人或者社會的知情權(quán)，容錯的全過程和實體條件，根據(jù)情況向相對人和社會公開。

（四）加大容錯配套措施的系統(tǒng)性密度

從系統(tǒng)法學的角度來講，除了容錯機制，還需要建立健全風險評估、監(jiān)督評價和澄清保護機制，以加大配套措施的系統(tǒng)性密度和強度。首先，自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新，如數(shù)據(jù)跨境自由流動等，是風險極高的工作，需要建立風險評估機制，作為制度創(chuàng)新的前置條件，采取措施先期防范，根據(jù)風險等級進行容錯。其次，將黨內(nèi)監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合起來，發(fā)揮群眾監(jiān)督的積極作用，同時也要防止被“民意綁架”，對網(wǎng)上民意進行動態(tài)監(jiān)測，及時引導，增強黨內(nèi)監(jiān)督的科學性和客觀性。最后，不僅要容錯，還要及時為被容錯的黨員干部進行澄清，對其進行程序性保護，消除社會的誤解。

（五）優(yōu)化鼓勵支持創(chuàng)新的包容性環(huán)境

優(yōu)化鼓勵支持創(chuàng)新的包容性環(huán)境，主要是要尊重自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新的邏輯和開展清單式綜合性授權(quán)。自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)是最了解企業(yè)需求的。通過各種方式獲取企業(yè)需求之后，以制度創(chuàng)新為目的，自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)在法律沒有規(guī)定的模糊地帶、法律有強制性規(guī)定和禁止性的規(guī)定的紅色地帶及法律規(guī)定模糊的灰色地帶進行探索，引起上級直至中央注意。上級經(jīng)過評估以后，決定后者是否修改相關(guān)法律法規(guī)，對合理且可復制可推廣的，推動修改或者制定相關(guān)法律法規(guī)；對合理且不可復制的，限定范圍；對不合理的終止試驗。這是完整的制度創(chuàng)新實踐邏輯，應當予以充分尊重，并授予自貿(mào)區(qū)改革試驗一定程度的合法性。這種合法性的授予可以通過正面清單方式，滾動式上報法治需求，推動專門機關(guān)授權(quán)，同時也可按照負面清單的兜底方式，動態(tài)限制自貿(mào)試驗區(qū)重大制度創(chuàng)新不可突破的范圍。

結(jié)論與展望

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的核心是制度創(chuàng)新，特別是重大制度創(chuàng)新。為了促進自貿(mào)區(qū)重大制度創(chuàng)新，中央作出“大膽闖、大膽試、自主改”的政治承諾。踐行這一政治承諾，需要從黨內(nèi)容錯機制的角度，對自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的相關(guān)黨內(nèi)公職人員在推動發(fā)展、缺乏經(jīng)驗、無意為之導致的失誤，進行容忍。從現(xiàn)有的文獻梳理來看，似乎公法上的容忍義務可以作為本文的法理基礎(chǔ)。但細究一下，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的研究忽略了公法主體的容忍義務這一核心議題。因此本文提出應以公法主體的容忍義務作為理論工具，對容忍義務的構(gòu)成要件，從比例原則、全員適用、條件明確、程序正義等方面展開。沿著這一邏輯，對既有的黨內(nèi)容錯規(guī)范進行了梳理，認為現(xiàn)有的黨內(nèi)容錯機制還存在主體間協(xié)調(diào)不足、條件明確性不高、程序操作性不強、配套系統(tǒng)性較差以及環(huán)境包容性較低等問題。解決這些問題，可以嘗試從公法主體的容忍義務角度，加強容錯糾錯主體間協(xié)調(diào)、提高容錯條件明確性、增強程序操作性、加強配套措施密度以及營造良好的鼓勵創(chuàng)新允許試錯的社會環(huán)境，以踐行中央作出的政治承諾。

參考文獻：

[1]楊登峰.行政改革試驗授權(quán)制度的法理分析[J].中國社會科學，2018（09）：136-

158+207.

[2]柯華慶.黨規(guī)學[M].上海：上海三聯(lián)書店，2018：117-134.

[3]付子堂，張善根.地方法治實踐的動力機制及其反思[J].浙江大學學報，2016（04）：107-117.

[4]錢震杰.比較視野下自由貿(mào)易區(qū)的運行機制與法律規(guī)范[M].北京：清華大學出版社，2015.

[5]Justin Desautels-Stein，Christopher-

Tomlins.Searching for Contemporary Legal Thought[J].Searching for Contemporary

Legal Thought，2017.

[6]Chien， Colleen V.Rigorous Policy Pilots：Experimentation in the Administ-

ration of the Law[J].Iowa Law Review，

2019（5）：2313-2350.

[7]Marek Hrubec.From Chinas Reform to the Worlds Reform[J].International Critical Thought，2020（2）：282-295.

[8][13][14]胡杰.容錯糾錯機制的法理意蘊[J].法學，2017（03）：165-172.

[9][17]梅立潤.容錯機制為何達不到預期效果：一個整體分析框架[J].甘肅行政學院學報，2019（01）：94-103+127-128.

[10]陳朋發(fā).試論改革創(chuàng)新中容錯糾錯機制的構(gòu)建[J].行政與法，2017（03）：7-13.

[11][美]E·博登海默.法理學[M].北京：中國政法大學出版社，2017：1.

[12][古希臘]亞里士多德.政治學[M].北京：商務印書館，1965：204-206.

[15]劉暢.容錯免責機制構(gòu)建的邏輯與路徑[J].社會科學戰(zhàn)線，2019（09）：203-210.

[16]王振民，施新州.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究[M].北京：人民出版社，2016：197.

[18][19]譚九生，胡偉強.實施容錯免責機制的法治意蘊及其建構(gòu)路徑[J].湖南社會科學，2018（06）：92-98.

本文系江蘇省社會科學基金“江蘇自貿(mào)試驗區(qū)與其他開放平臺聯(lián)動發(fā)展機制研究”（編號20GLC004）的階段性成果。

（陳建科系中共江蘇省委黨校公共管理教研部副教授，中國（江蘇）自貿(mào)試驗區(qū)研究院特聘研究員；李寧靜 中共江蘇省委黨校地方治理研究中心）

【責任編輯：易玉潔】