姚旭燕，王 甜

（1.三和數(shù)碼測繪地理信息技術(shù)有限公司，甘肅 天水 741000；2.陜西地礦第三地質(zhì)隊有限公司，陜西 寶雞 721300）

黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對我國鄉(xiāng)村發(fā)展進行了全面規(guī)劃和部署，并將“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”確定為鄉(xiāng)村振興的總要求[1]。2018 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。2019 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》指出，確保順利完成到2020 年承諾的農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，如何更好地發(fā)揮村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興中的作用，是當(dāng)前我國基層治理中面臨的重要課題。

1 鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代“三農(nóng)”工作總抓手，也是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。2019 年3 月4 日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》明確指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)總方針是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕是鄉(xiāng)村振興的五大目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作總抓手，與“三農(nóng)”工作總目標(biāo)相輔相成，互為支撐。而實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的體現(xiàn)和深化，是貫徹落實黨的十九大精神和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的具體行動，也是決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重大戰(zhàn)略舉措[2-3]。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其目的在于促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。在全面建成小康社會進程中，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問題仍然存在，農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量有待進一步提高；農(nóng)民收入增長勢頭有所減緩，城鄉(xiāng)居民收入差距較大；鄉(xiāng)村建設(shè)和治理仍面臨許多困難和問題。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要從根本上解決“三農(nóng)”問題。為此，國家提出了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕等“五個振興”的具體目標(biāo)要求。其中產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點任務(wù)，包括發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，包括改善農(nóng)村人居環(huán)境和建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動力，包括培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍；治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要保障，包括健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系；生活富裕是鄉(xiāng)村振興的根本目的，包括實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口如期脫貧[4-6]。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個長期且復(fù)雜的系統(tǒng)工程。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理銜接協(xié)調(diào)，嚴(yán)格村莊建設(shè)管理。加強對“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃工作指導(dǎo)力度。統(tǒng)籌安排生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類空間布局建設(shè)，提高空間治理效能。按照國家統(tǒng)一部署安排，啟動新一輪村莊規(guī)劃修編工作。要發(fā)揮好各類規(guī)劃指導(dǎo)和約束作用，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐[7-9]。

2 村莊規(guī)劃在新時代鄉(xiāng)村振興中的重要地位和作用

村莊規(guī)劃是新時代鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，是各級政府管理和服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，也是實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐?！笆奈濉睍r期是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的第一個五年，也是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵五年，實施好村莊規(guī)劃，對于保障鄉(xiāng)村振興順利推進和實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)至關(guān)重要。早在2006 年，我國就開始對村莊規(guī)劃進行研究和探索，2009 年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》 頒布實施，為村莊規(guī)劃的編制提供了法律依據(jù)。2019 年1 月4 日，由中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部出臺的《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》（以下簡稱《意見》），從加強鄉(xiāng)村振興的總體要求、科學(xué)劃定“三區(qū)三線”、嚴(yán)格管控永久基本農(nóng)田、優(yōu)化提升鄉(xiāng)村功能、突出鄉(xiāng)土特色風(fēng)貌、保障農(nóng)民利益等方面提出了具體要求。2021 年中央一號文件強調(diào)“扎實有序推進鄉(xiāng)村建設(shè)，編制鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”。2022 年中央一號文件再次強調(diào)“抓緊出臺全國村莊規(guī)劃編制指南，對村莊布局進行優(yōu)化調(diào)整。要立足不同村莊的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化特色等差異性，因地制宜開展鄉(xiāng)村振興示范工作，注重保護傳承利用鄉(xiāng)土文化”。目前，全國有近90%的市縣已開展或正在編制村莊規(guī)劃，有近一半的行政村已編制了農(nóng)村人居環(huán)境整治規(guī)劃。

2.1 村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的重要抓手

在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求的基礎(chǔ)上，《意見》進一步提出實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，要求科學(xué)編制村莊規(guī)劃，充分考慮土地利用、生態(tài)保護、村莊發(fā)展等需求，合理確定村莊布局形態(tài)和發(fā)展模式。要根據(jù)各地資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化率較高地區(qū)的村莊有序向城鎮(zhèn)集中。這就要求在編制和實施村莊規(guī)劃時，要結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需求為根本出發(fā)點，合理確定村莊人口規(guī)模和居民點布局。通過編制具有針對性的規(guī)劃方案，引導(dǎo)農(nóng)民群眾科學(xué)建房、有序建房。

2.2 村莊規(guī)劃是落實上位規(guī)劃、確保村莊建設(shè)有章可循的基礎(chǔ)

《意見》指出村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要依據(jù)。其基本原則是，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以縣域為單元編制村莊規(guī)劃；堅持因地制宜，尊重村民意愿；堅持節(jié)約集約，保護生態(tài)環(huán)境；堅持因地制宜、分類施策?！兑庖姟诽岢鲆裱l(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，從實際出發(fā)確定村莊發(fā)展定位、國土空間開發(fā)保護要求和建設(shè)用地規(guī)模、布局，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)和中心村集中。在此基礎(chǔ)上編制規(guī)劃，既能讓村莊規(guī)劃成為指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的總章程和總遵循，也能使鄉(xiāng)村建設(shè)符合村莊發(fā)展規(guī)律和建設(shè)需求，避免盲目攀比、跟風(fēng)城鎮(zhèn)化等現(xiàn)象?？梢哉f，村莊規(guī)劃是落實上位規(guī)劃、確保村莊建設(shè)有章可循的基礎(chǔ)。

3 “多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的編制思路與方法

在新時期的鄉(xiāng)村振興背景下，如何做好村莊規(guī)劃，引導(dǎo)村民有序發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵?！岸嘁?guī)合一”實用性村莊規(guī)劃在一定程度上可以解決村莊規(guī)劃的空間布局問題，同時也是破解鄉(xiāng)村振興面臨的用地空間不足、村莊建設(shè)無序等問題的有效方法。由于各規(guī)劃體系間的差異性，各地在編制村莊規(guī)劃時需要因地制宜地選擇適合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的村莊規(guī)劃方法，“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃應(yīng)在空間上實現(xiàn)多規(guī)融合，在內(nèi)容上注重實用性和可操作性。因此，應(yīng)通過對各類規(guī)劃進行分析，找出符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的空間布局形式及土地利用方式。同時，要從村域?qū)嶋H情況出發(fā)，探索具有當(dāng)?shù)靥厣囊?guī)劃編制技術(shù)路線，不斷提高村莊規(guī)劃編制水平，村莊規(guī)劃編制內(nèi)容見圖1。

圖1 村莊規(guī)劃編制內(nèi)容

3.1 空間布局層面

在村莊規(guī)劃中，空間布局層面是村莊規(guī)劃編制的核心，也是村莊規(guī)劃中最難解決的部分?？臻g布局主要通過對村莊現(xiàn)有用地的分析，結(jié)合村域發(fā)展目標(biāo)和國土空間規(guī)劃的布局要求，明確土地利用和建設(shè)用地布局，合理安排耕地保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展等區(qū)域功能，引導(dǎo)村莊有序發(fā)展。

在村莊空間布局中，需要以村域發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，以生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要任務(wù)，優(yōu)化村域用地布局。根據(jù)各地實際情況，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會等特點，考慮各村資源稟賦和區(qū)位條件以及用地現(xiàn)狀特點等因素，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地和建設(shè)用地的布局。對村莊內(nèi)土地進行合理分類整理后進行土地利用規(guī)劃和空間布局規(guī)劃。對農(nóng)用地進行分類整理后，進行耕地保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展等區(qū)域功能的安排；對建設(shè)用地進行分類整理后，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等區(qū)域功能的安排。

3.2 土地利用層面

通過分析村莊土地利用現(xiàn)狀，結(jié)合上位規(guī)劃及相關(guān)政策，以現(xiàn)有規(guī)劃為基礎(chǔ)，明確村莊未來土地利用方向。在明確村莊建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，可將村莊用地分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地3類。建設(shè)用地分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。其中，宅基地用于村民居住，公益性公共設(shè)施用地主要包括村級教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、文化體育等設(shè)施，經(jīng)營性用地主要包括商業(yè)、餐飲、娛樂等經(jīng)營性項目。同時，明確村莊建設(shè)規(guī)模，對各類建設(shè)用地進行功能分區(qū)。另外，農(nóng)用地按照實際用途劃分為耕地、林地、園地、草地及其他農(nóng)用地。對于耕地和園地，采取集中連片的方式進行種植和管理，并合理安排種植結(jié)構(gòu)；對于林地和草地，采取以保護為主的原則進行管理。在建設(shè)用地層面，可通過劃定村莊內(nèi)禁止建設(shè)區(qū)域和限制建設(shè)區(qū)域兩種方式對其進行管控。在劃定禁止建設(shè)區(qū)域后，對劃定的禁止建設(shè)區(qū)域進行詳細(xì)的用途管制；對于限制建設(shè)區(qū)域，應(yīng)依據(jù)村莊發(fā)展的實際需求合理安排土地用途。因此，只有解決在土地綜合整治中已存在的村莊耕地碎片化、土地資源利用低效化、土地空間布局無序化、土地生態(tài)質(zhì)量退化等問題，才能更好地助推鄉(xiāng)村振興。

3.3 規(guī)劃實施層面

為保障村莊規(guī)劃的實施，應(yīng)從實施層面上開展規(guī)劃編制工作。在落實“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃中，針對鄉(xiāng)村振興的建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)按照“先規(guī)劃后建設(shè)、不規(guī)劃不建設(shè)”的原則進行編制。首先，根據(jù)“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃確定的規(guī)劃控制引導(dǎo)要素，落實村莊各項建設(shè)活動，并結(jié)合實際情況和村民需求，在注重對村民利益的保護下對相關(guān)建設(shè)項目進行調(diào)整。其次，對村莊項目的用地進行整理和優(yōu)化。根據(jù)不同的建設(shè)活動內(nèi)容和特點，合理安排各個項目用地，在不影響村民利益的基礎(chǔ)上兼顧村莊發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境。同時，結(jié)合不同項目類型的特點和具體情況制定相應(yīng)的管理措施。最后，編制好相關(guān)專項規(guī)劃，應(yīng)在編制中充分考慮各專項內(nèi)容的協(xié)調(diào)與銜接。

“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃應(yīng)注重對農(nóng)村村民日常生產(chǎn)生活需求的考慮。在進行項目安排時要充分考慮村民生產(chǎn)生活的需要，充分結(jié)合農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀及村民需求，將相關(guān)項目合理安排，為村民日常生產(chǎn)生活提供便利。在村莊環(huán)境整治方面，合理安排建設(shè)用地，充分結(jié)合實際情況和生態(tài)景觀資源等因素對村莊環(huán)境進行整治提升。在基礎(chǔ)設(shè)施配套方面，以村民的實際需求和村內(nèi)建設(shè)條件，進行合理安排。

4 結(jié)束語

村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)的重要依據(jù)和保障，也是國土空間開發(fā)保護活動、各類專項規(guī)劃有效銜接的基礎(chǔ)和改革工作部署的重要舉措。本文研究實用性村莊規(guī)劃，可以優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，為村莊建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)和保障；能夠落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，為農(nóng)村地區(qū)建設(shè)提供有效指引；可以統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)發(fā)展與生態(tài)保護，為生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供有力支撐；可以加快推進農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民增收提供可靠保障。