黃薇

日前，自然資源部印發(fā)《關于進一步改進優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設項目用地組卷報批工作的通知》（以下簡稱《通知》），圍繞破解重大項目用地組卷報批中存在的堵點、難點問題，回應地方政府及有關部門、企業(yè)在用地要素保障方面的訴求。

《通知》以前期用地審批改革成果為基礎，在嚴守耕地和生態(tài)保護紅線、節(jié)約集約用地底線，保障被征地農(nóng)民權益前提下，聚焦重大建設項目及早開工建設這一目標，從改進用地預審、完善先行用地政策、優(yōu)化農(nóng)用地轉用和土地征收審批、細化調(diào)整用地報批規(guī)則等4個方面提出10條具體舉措，改進優(yōu)化用地組卷報批工作，進一步提高重大建設項目用地報批效率，提升用地要素保障能力。針對新政的主要內(nèi)容、相關考慮等，自然資源部國土空間用途管制司主要負責人進行了解讀。

用地政策做好“加減法”

保障重大項目盡快開工

在用地預審時，由于項目位置、用地規(guī)模不能完全穩(wěn)定，初步設計時線位變化較大需重新預審等，一定程度拉長審批周期。為進一步提升審批質量和效率，《通知》對重新預審的規(guī)定作出調(diào)整，不再對建設項目農(nóng)用地轉用和土地征收申請總面積超出用地預審總面積達到10%，以及范圍重合度低于80%的重新預審，建設單位和地方自然資源主管部門在申報農(nóng)用地轉用和土地征收時對用地變化情況的必要性、合理性作出說明，省級以上自然資源主管部門嚴格審查把關。

先行用地是保障建設項目盡快開工、推動有效投資落地實施的重要舉措。單體工程和因工期緊或受季節(jié)影響確需動工建設的其他工程，可向自然資源部申請辦理先行用地。此前，先行用地的項目范圍限定在需報國務院批準用地的國家重大項目和省級高速公路項目，地方普遍反映適用范圍偏窄，一些建設項目急需開工沒有先行用地的暢通渠道。為此，《通知》在以往政策基礎上，對先行用地項目范圍、比例、監(jiān)管措施及對應的臨時用地管理進行了完善。

第一，適度擴大先行用地項目范圍，更多類型的項目可以享受到政策紅利?！锻ㄖ穼⑿鑸髧鴦赵号鷾视玫氐膰抑卮箜椖?、省級能源、交通、水利建設項目，以及列入《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》工程的改擴建項目全部納入可申請先行用地的范圍。

第二，按照項目具體工程和施工難度等適度放寬先行用地控制比例，支持重大項目更高比例開工、盡快形成實物工作量。對于控制工期的單體工程，取消此前先行用地30%的比例限制，均可辦理先行用地；其他工程因工期緊或受季節(jié)影響急需動工建設的，單獨核算先行用地規(guī)模，按照不超過用地預審規(guī)模30%進行控制。《通知》明確，黨中央、國務院明確支持的重大建設項目，因地質條件復雜等施工難度大的，可根據(jù)實際需要確定先行用地規(guī)模。同時，《通知》要求先行用地范圍原則上應在用地預審范圍內(nèi)。

第三，加強先行用地后續(xù)管理，確保按時完成正式用地手續(xù)辦理?！锻ㄖ窂娬{(diào)，存在先行用地超過1年期限未提出農(nóng)用地轉用和土地征收申請的，將影響項目所在省份其他建設項目先行用地申請。

第四，同步優(yōu)化臨時用地政策，形成政策合力。已印發(fā)的《關于積極做好用地用海要素保障的通知》《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》明確，允許直接服務于鐵路、公路、水利工程施工的制梁場、拌合站在需臨時使用土地時占用耕地，不得占用永久基本農(nóng)田；進一步嚴格了臨時用地恢復責任，要求業(yè)主單位簽訂復墾承諾書，明確復墾完成時限和恢復責任。在此前規(guī)范臨時用地管理和做好用地要素保障政策的基礎上，《通知》進一步改進臨時用地管理，與先行用地政策相配套，提出直接服務于先行用地對應建設項目的制梁場、拌合站，需臨時使用土地的，可參照《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》文件執(zhí)行。

優(yōu)化農(nóng)地轉用和征收流程

改變方式提高審批效率

建設單位在提出用地申請后，市、縣自然資源主管部門在組卷過程中，要落實耕地占補平衡、調(diào)整永久基本農(nóng)田、土地征收等法定要件，因此審批耗時長或難以滿足建設項目用地需求。為此，《通知》優(yōu)化相關要求，為依法辦理農(nóng)用地轉用和土地征收審批手續(xù)贏得時間，提高審批效率。

針對地方反映的《土地管理法》新修訂實施后征地前期工作程序多、耗時長問題，《通知》明確地方在建設項目用地選址確定后，統(tǒng)籌開展征地前期各項工作，加大與被征地農(nóng)民溝通協(xié)商力度，盡早完成征地前期程序，及時組織申報土地征收，壓縮用地組卷報批周期。

為落實黨中央關于改革完善耕地占補平衡制度的要求，《通知》明確以守住耕地總量為目標，根據(jù)耕地保護任務完成情況，對非農(nóng)建設占補平衡實行差別化管控。對新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護目標高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標的省份，以及機構改革前已批復新一輪省級總體規(guī)劃的，在現(xiàn)狀穩(wěn)定耕地不低于新一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標前提下，建設項目辦理農(nóng)用地轉用審批時不再掛鉤補充耕地，但建設單位應通過繳納耕地開墾費或自行墾造方式落實補充耕地義務；對新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護目標低于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標的省份，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設允許占用耕地規(guī)模上限，以縣級行政區(qū)為單位建立非農(nóng)建設補充耕地儲備庫，將符合條件的補充耕地納入儲備庫形成補充耕地指標，專項用于建設項目用地報批時掛鉤使用。

在實際工作中，部分建設項目主體工程用地報批時未包含“三改”（改路、改溝、改渠）和安置用地，而之前此類“三改”和安置用地單獨報批未明確有關政策。為此，《通知》改進報批方式，規(guī)定“三改”和安置用地原則上應與主體工程一并報批用地，也可單獨報批。

調(diào)整用地顯化“路標”

明晰規(guī)則適度簡化手續(xù)

建設工程特別是公路、鐵路等線性工程，在建設過程中可能因地質條件、文物保護，以及其他不可抗力因素確需變更設計方案并調(diào)整用地范圍。為統(tǒng)籌考慮審批與建設兩個環(huán)節(jié)，《通知》調(diào)整用地顯化“路標”，明晰報批規(guī)則、暢通實施路徑，著力破解建設困局，有效解決建設項目在農(nóng)用地轉用和土地征收批準后可能出現(xiàn)的批建不一致問題。

《通知》進一步明確可以調(diào)整用地的情形。在調(diào)整原因上，須符合建設過程中因地質條件、文物保護及其他不可抗力因素確需改變原批準用地范圍，或落實節(jié)約集約要求主動優(yōu)化建設方案減少土地特別是優(yōu)質耕地占用兩種情形之一；在前置程序上，建設單位須按要求履行建設項目線路、位置變更審批程序，經(jīng)可行性研究報告批準、項目核準或初步設計批準的機關同意。滿足上述條件，方可向市、縣人民政府提出調(diào)整用地申請。

《通知》適度簡化調(diào)整用地手續(xù)。省級人民政府批準農(nóng)用地轉用和土地征收后確需調(diào)整用地范圍，調(diào)整后的項目用地不占用永久基本農(nóng)田或生態(tài)保護紅線，且征收耕地不超過35公頃、其他土地不超過70公頃的，由省級人民政府批準調(diào)整用地。國務院批準農(nóng)用地轉用和土地征收后確需調(diào)整用地范圍，其中，調(diào)增占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線規(guī)?；蛘魇崭爻^35公頃、其他土地超過70公頃的，報請國務院批準調(diào)整用地；不屬于以上情形的，由省級人民政府批準調(diào)整用地。需要強調(diào)的是，為嚴格落實生態(tài)保護紅線特殊管制要求，調(diào)整用地范圍后，凡占用生態(tài)保護紅線位置、規(guī)模發(fā)生變化的，須重新出具論證意見?！锻ㄖ吠瑫r規(guī)定了調(diào)入土地的報批要求，即由市、縣人民政府按要求擬訂農(nóng)用地轉用方案，如涉及新增征收地塊的，還應依法履行土地征收前期程序后，再提出土地征收申請。

《通知》強化批后監(jiān)管，自然資源部通過國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)對調(diào)整用地審批情況實施監(jiān)管，省級人民政府對調(diào)整用地批準后調(diào)出部分土地使用情況進行監(jiān)管。省級人民政府負責批準調(diào)整用地的，由各?。▍^(qū)、市）自行制定調(diào)整用地審批實施細則。（摘編自《中國自然資源報》2024年3月1日2版）