王艷霞 焦永杰 劉暢 張真

關(guān)鍵詞：暫不開發(fā)利用污染地塊；風(fēng)險管控；工作流程；技術(shù)對策

前言

土壤是地球陸地表面的重要組成要素，也是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理等問題，土壤累積了大量的污染物，造成了不可逆轉(zhuǎn)的污染和破壞。按照國家相關(guān)法規(guī)要求，嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)人管理，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄（以下簡稱“名錄”）制度，督促污染地塊按照國家相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則盡快開展修復(fù)治理工作。但在實際運行過程中，仍存在暫時不能開展治理修復(fù)的污染地塊，其環(huán)境風(fēng)險長期存在，這些地塊引發(fā)的環(huán)境安全問題不容小覷，解決其環(huán)境管理問題已迫在眉睫。

國務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》和生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》均對這部分地塊提出了管理要求?！吨腥A人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱“土壤法”）中第三十九條規(guī)定“實施風(fēng)險管控、修復(fù)活動前，地方人民政府有關(guān)部門有權(quán)根據(jù)實際情況，要求土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人采取移除污染源、防治污染擴(kuò)散等措施”。但上述國家文件及法律中并未將管理要求進(jìn)行細(xì)化。為此，研究針對天津市污染地塊情況，對各地相關(guān)文件進(jìn)行梳理，總結(jié)環(huán)境管理現(xiàn)狀，提出相關(guān)對策建議，為環(huán)境管理部門提供借鑒。

1各省市暫不開發(fā)利用污染地塊風(fēng)險管控政策文件分析

1.1各地文件匯總

據(jù)不完全統(tǒng)計，全國共有18個省市生態(tài)環(huán)境主管部門出臺了相關(guān)文件，對暫不開發(fā)利用污染地塊進(jìn)行管理，各地管理文件匯總見表1。

1.2各地文件特點及不足

1.2.1管理對象不明確

安徽省明確初步調(diào)查確定有污染的地塊為暫不開發(fā)利用污染地塊，部分省市明確以污染地塊名錄為篩選暫不開發(fā)利用污染地塊的基礎(chǔ)，但未明確怎樣的地塊可被納入其中；少部分省如河北、陜西明確了暫不開發(fā)利用污染地塊范圍，確定對風(fēng)險評估報告上傳后三個月內(nèi)未制定實施以安全利用為目的的風(fēng)險管控方案或者治理與修復(fù)工程方案的確定為暫不開發(fā)利用污染地塊。由此可見，如何界定地塊是否屬于暫不開發(fā)利用污染地塊，尚未統(tǒng)一。

1.2.2管理職責(zé)和管理流程不清晰

湖北、廣西、貴州、海南、河南、黑龍江、江蘇、寧夏、山東、遼寧、浙江、廣東、云南、內(nèi)蒙古14個省市相繼出臺了暫不開發(fā)利用污染地塊風(fēng)險管控相關(guān)文件，但內(nèi)容基本引用了土壤法、管理辦法等文件的原文，并未對管理流程、管理職責(zé)、管理時限等進(jìn)行細(xì)化。因此，如何落實風(fēng)險管控尚未確定。

1.2.3管理技術(shù)手段不全面

重慶市提出了幾點風(fēng)險管控技術(shù)要求，包括對風(fēng)險管控區(qū)域的劃定提出原則性的要求，對制度控制警示標(biāo)識類型及動態(tài)監(jiān)測提出原則性技術(shù)要求，并提供了標(biāo)識牌制作模板等，但這些技術(shù)手段不足以達(dá)到風(fēng)險管控的目的，而其它省市未提出相關(guān)技術(shù)要點，因此，風(fēng)險管控措施落實缺乏技術(shù)依據(jù)。

1.2.4小結(jié)

綜上可知，全國暫不發(fā)利用污染地塊風(fēng)險管控管理制度尚不健全，管理技術(shù)要求不明確，管理要點不清晰，管理工作尚處于摸索階段。

2風(fēng)險管控對策探討

2.1明確管理對象

為便于界定管理范圍，將列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄，未進(jìn)行治理修復(fù)或以安全利用為目的風(fēng)險管控施工的地塊，作為管理對象。

2.2明晰管理流程和管理職責(zé)

管理流程上，將管理分為兩個階段，制度控制和工程控制。制度控制是指通過限制人員活動類型或活動區(qū)域，制定和實施各項管理措施，減少或阻止人群對地塊污染物的暴露，防范和杜絕地塊污染可能帶來的風(fēng)險和危害，從而達(dá)到利用管理手段對污染地塊的潛在風(fēng)險進(jìn)行控制的目的。工程控制是指采用阻隔、堵截與收集等工程措施，控制污染物遷移或阻斷污染物暴露途徑，降低和消除地塊污染物對人體健康和環(huán)境的風(fēng)險。

管理職責(zé)上，將市、區(qū)兩級生態(tài)主管部門和土壤污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人的責(zé)任進(jìn)行分工，明確各自相關(guān)職責(zé)。同時，為提高管理效率，提出時限要求。具體見圖1。

2.3強化技術(shù)管理手段

2.3.1風(fēng)險管控區(qū)域劃定

為減少投資，降低技術(shù)難度，研究最終將風(fēng)險管控區(qū)域界定為風(fēng)險評估報告中地塊調(diào)查邊界內(nèi)區(qū)域。

2.3.2風(fēng)險管控措施實施

結(jié)合風(fēng)險管控目的，從受體、重點污染源警示、人員管理、污染源控制、現(xiàn)場管理、動態(tài)信息掌控等方面分別進(jìn)行分析，將制度控制技術(shù)分為一般控制措施和特殊控制措施兩大類共10種。同時，根據(jù)阻斷污染物遷移暴露方向區(qū)分，將工程控制技術(shù)分為3大類。

（1）-般制度控制措施分為5種，要求每一個地塊均須嚴(yán)格落實。

①設(shè)置管控區(qū)邊界圍擋：圍擋設(shè)置是從人體健康風(fēng)險角度出發(fā)，防止與地塊治理項目無關(guān)人員進(jìn)入，即隔斷受體。要求圍擋必須穩(wěn)固、安全、整潔；圍擋損壞應(yīng)及時修補；對圍擋的材質(zhì)、高度及施工質(zhì)量提出要求，滿足相關(guān)技術(shù)規(guī)范及管理規(guī)定的要求。

②設(shè)置地塊信息公告牌：信息公告牌設(shè)立的目的是為了便于公眾了解地塊信息及環(huán)境管理要求，因此要求信息公告牌的設(shè)立位置應(yīng)充分考慮管控區(qū)域周圍人群聚集程度并結(jié)合管控區(qū)域范圍及地形特征，設(shè)置在公眾便于觀看的醒目位置，滿足公眾知情需求，內(nèi)容全面、簡明扼要、導(dǎo)向明確無歧義。

③配備管控人員：至少配備1個值守或巡查人員進(jìn)行日常管理，根據(jù)地塊面積、風(fēng)險管控難度可適當(dāng)增加人員。值守或巡查人員主要職責(zé)應(yīng)至少包括：根據(jù)要求逐條核查本地塊風(fēng)險管控措施是否完善、有效；確保地塊出人口閉鎖；陪同來訪人員、車輛出入地塊，并記錄相關(guān)信息；工作期間不得擅自離崗、怠崗；工作期間做好文字記錄與影像資料留存并存檔；若地塊不具備派駐值守人員條件，巡查人員應(yīng)保證至少每日1次的巡查頻率。

④地塊資料管理：資料管理的目的是保障風(fēng)險管控過程資料齊全，為后續(xù)環(huán)境管理提供依據(jù)，因此地塊使用權(quán)人應(yīng)自行建立檔案，并安排專員負(fù)責(zé)。檔案的提取、查閱及補充應(yīng)經(jīng)地塊使用權(quán)人、相關(guān)管理部門同意后方可進(jìn)行，同時由檔案負(fù)責(zé)專員實時記錄有關(guān)檔案的任何變動情況。檔案內(nèi)容至少包括場地調(diào)查與風(fēng)險評估報告、風(fēng)險管控方案、風(fēng)險管控實施記錄、動態(tài)監(jiān)測計劃與監(jiān)測報告、動態(tài)監(jiān)測設(shè)施建設(shè)與維護(hù)記錄等。

⑤開展動態(tài)監(jiān)測：管理辦法中明確要求地縣級管理部門組織開展土壤、地表水、地下水、空氣環(huán)境監(jiān)測，但考慮土壤和地表水采取樣品的代表性，最終選用地下水、環(huán)境空氣作為監(jiān)測指標(biāo)，地下水監(jiān)測頻次原則上不少于每季度一次，兩個批次間隔不得少于1個月，地塊周界環(huán)境空氣監(jiān)測頻次原則上不少于每月一次，可根據(jù)實際情況適當(dāng)提高監(jiān)測頻次。根據(jù)地下水四個連續(xù)監(jiān)測批次、環(huán)境空氣兩個連續(xù)監(jiān)測批次的監(jiān)測結(jié)果，結(jié)合特征污染物濃度變化趨勢判斷是否存在污染擴(kuò)散情況，確定該地塊是否需開展工程控制。

（2）特殊制度控制措施，是根據(jù)地塊實際情況，設(shè)計5種場景可供選擇。

①隔離重點區(qū)域：為保證風(fēng)險管控工作人員及相關(guān)人員的人體健康，降低其風(fēng)險程度，針對污染地塊內(nèi)重點污染源及特殊位置需要做警示管理，如地塊內(nèi)污染濃度較高、有坑洼、廢棄物堆積、電力設(shè)施、工程控制作業(yè)區(qū)域等存在人員及環(huán)境安全隱患的區(qū)域，應(yīng)根據(jù)目標(biāo)位置設(shè)立隔離警示帶或隔離墩。

②信息監(jiān)控識別：地塊內(nèi)或周邊人員密集、人員與車輛來往頻繁及社會關(guān)注度高的典型污染地塊，應(yīng)設(shè)置視頻探頭、揚聲器、無人機(jī)等措施進(jìn)行地塊影像監(jiān)控及事件報警．影像資料長期保存、定期排查安全隱患；可設(shè)置電子門禁、信息識別等裝置，自動判斷進(jìn)出地塊人員及車輛信息。

③蒸汽入侵預(yù)防：地塊特征污染物具有易揮發(fā)、異味等性質(zhì)，且對周邊居民區(qū)、辦公區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等環(huán)境敏感目標(biāo)存在蒸汽入侵影響的，應(yīng)采取預(yù)防蒸汽入侵措施，主要包括：采用高密度聚乙烯（HDPE）等致密材料覆蓋地塊污染區(qū)域，利用在線監(jiān)測設(shè)施對周邊環(huán)境敏感點進(jìn)行預(yù)警；合理使用氣味抑制劑等措施。

④植被覆蓋：地塊表層土壤污染，且污染物存在隨降雨發(fā)生地表徑流遷移風(fēng)險，應(yīng)根據(jù)地塊污染特征，采用植被覆蓋的方式阻斷污染物遷移，預(yù)防水土流失。

⑤苫網(wǎng)鋪設(shè)：地塊內(nèi)地表裸露、無植被覆蓋的，應(yīng)按照揚塵防治要求鋪設(shè)符合相關(guān)規(guī)格的苫網(wǎng)。

（3）經(jīng)動態(tài)監(jiān)測結(jié)果判斷地塊存在污染物擴(kuò)散遷移的地塊均須采取工程控制措施，水平方向擴(kuò)散遷移的需采取垂直阻隔措施，垂直方向擴(kuò)散遷移的需采取水平阻隔措施，表層土壤污染物易溶于水、存在污染擴(kuò)散風(fēng)險的需采取堵截與收集措施。

①垂直阻隔：形式主要包括土一膨潤土隔離墻、高壓噴射灌漿墻、攪拌樁墻、水泥帷幕灌注漿墻、土工膜墻等。

②水平阻隔：形式主要包括混凝土、瀝青等硬化路面覆蓋、清潔土壤覆蓋、柔性膜覆蓋等。

③堵截與收集：形式可采用明渠、排水溝、收集池等，并采取防滲措施?，F(xiàn)場設(shè)置收集池的，應(yīng)對收集池內(nèi)水質(zhì)進(jìn)行檢測，并根據(jù)檢測結(jié)果確定處置方式。

3存在的問題

3.1地塊管理范圍尚存在缺口

此次研究對象限于經(jīng)過風(fēng)險評估且需要進(jìn)行治理修復(fù)的地塊，在實際管理過程中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)土壤污染狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)有污染的地塊，因不確定性因素，暫時停止了風(fēng)險評估工作，這些地塊是否需要治理修復(fù)、污染是否發(fā)生擴(kuò)散均不明確。因此，這部分地塊風(fēng)險管控如何能夠做到有效管理，還有待商榷。

3.2地塊管理區(qū)域較為粗獷

此次研究將地塊調(diào)查紅線作為風(fēng)險管控的邊界，污染擴(kuò)散到邊界外的需要采取工程管控措施，污染在地塊內(nèi)部擴(kuò)散情況不能確定，由此可見，若地塊經(jīng)擱置多年后再行治理修復(fù)，其修復(fù)范圍和土方量是否發(fā)生變化將無法預(yù)判。

3.3存在界外污染的地塊仍存在污染擴(kuò)散風(fēng)險

在現(xiàn)有暫不開發(fā)利用污染地塊中，個別地塊存在污染邊界與紅線重合的現(xiàn)象，或經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)已發(fā)生界外污染，目前，針對界外污染風(fēng)險管控尚無針對性管理措施，污染在界外發(fā)生擴(kuò)散的風(fēng)險依然存在。

4建議

繼土壤法出臺后，各項土壤環(huán)境管理制度及技術(shù)指南逐漸完善，但仍存在一些短板，現(xiàn)提出如下建議：

4.1加強時限管理

土壤法中明確規(guī)定土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，包括土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)、風(fēng)險管控效果評估、修復(fù)效果評估、后期管理等活動，建議對每一項活動規(guī)定最高時限，避免一些地塊人為拖延風(fēng)險評估時間，逃避風(fēng)險管控管理工作。

4.2核實污染范圍

暫不開發(fā)利用污染地塊風(fēng)險管控工作時間較長，若發(fā)生污染擴(kuò)散的地塊再進(jìn)行現(xiàn)場修復(fù)時，需重新核實污染范圍，保證污染土壤及地下水全修復(fù)。

4.3完善界外污染土壤環(huán)境管理政策

污染地塊土壤環(huán)境管理工作只針對調(diào)查紅線內(nèi)的區(qū)域，對于紅線外區(qū)域的管理尚無相關(guān)政策及管理手段，因此建議相關(guān)部門盡快出臺有效管理辦法，防范污染土壤環(huán)境風(fēng)險，保障人居環(huán)境安全，不斷推動依法治土、科學(xué)治土、系統(tǒng)治土，提高管控措施的針對性和有效性，逐步保障土壤健康。

5結(jié)論

天津市暫不開發(fā)利用污染地塊風(fēng)險管控工作已按照研究工作成果全面展開，相關(guān)污染地塊已按照上述要求落實風(fēng)險管控措施，經(jīng)過兩年期的運行管理，管理成果初見成效。首先，切實推進(jìn)了部分有污染擴(kuò)散趨勢的地塊修復(fù)速度；其次，通過動態(tài)監(jiān)測，有效防范了污染擴(kuò)散風(fēng)險；同時，加強了污染地塊責(zé)任主體對本地塊管理的要求。因此，研究工作的應(yīng)用是切實可行且有效的。下一步，在已有的工作基礎(chǔ)上，需繼續(xù)深入探討研究潛在污染地塊擴(kuò)散風(fēng)險，提高污染地塊土壤管理深度，降低污染地塊土壤污染和擴(kuò)散風(fēng)險，切實降低土壤污染對人體健康影響，確保百姓居住安心。