□余姚市自然資源和規(guī)劃局 陳國軍 蔣芳草 孫迪鋒

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于保護(hù)傳承和利用好大運(yùn)河寶貴遺產(chǎn)的重要指示，寧波市于2023 年9 月出臺(tái)了《寧波市大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細(xì)則》，細(xì)則劃定了包括余姚市在內(nèi)6 個(gè)區(qū)（縣、市）總面積約311 平方公里為核心監(jiān)控區(qū)，并明確該范圍內(nèi)國土空間用途、空間形態(tài)和景觀風(fēng)貌管控等相關(guān)要求。細(xì)則的出臺(tái)對(duì)打造運(yùn)河文化遺產(chǎn)展示帶、生態(tài)文化示范帶、運(yùn)河文化旅游品牌帶將發(fā)揮積極作用，但也對(duì)“工業(yè)立市”的余姚市在城市發(fā)展特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面造成了較大的約束管控，需要尋求合適的土地利用路徑。

一、余姚市大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)基本情況

余姚境內(nèi)納入中國大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)的大運(yùn)河點(diǎn)段為浙東運(yùn)河余姚段（虞余運(yùn)河寧波段）、浙東運(yùn)河寧波段（慈江—?jiǎng)x子港）余姚部分，東西貫穿余姚全市，全長超過40 公里，穿越了中心城區(qū)4 個(gè)街道及馬渚、河姆渡等7 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

▲浙東運(yùn)河余姚馬渚段

根據(jù)寧波市細(xì)則劃定規(guī)則，余姚市涉及大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)面積193.36 平方公里，約占寧波市的三分之二，濱河生態(tài)空間69.45 平方公里，約占寧波市近80%。余姚市大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)，工業(yè)控制線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、城鎮(zhèn)建成區(qū)交織重疊，現(xiàn)狀規(guī)劃相互沖突?，F(xiàn)狀工業(yè)用地約3 萬畝，其中僅三分之一位于工業(yè)控制線內(nèi)，工業(yè)控制線外（除濱河生態(tài)空間）現(xiàn)狀存量工業(yè)用地仍有19760 畝，主要為建成區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀工業(yè)用地18180 畝以及建成區(qū)外工業(yè)用地1580 畝。批而未供土地5818 畝，供而未用土地1386 畝，其中濱河生態(tài)空間內(nèi)批而未供和供而未用土地都分別約占60%。納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界62.49 平方公里，其中位于濱河生態(tài)空間面積4.59 平方公里，位于非濱河生態(tài)空間面積57.90平方公里，占余姚市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的32.88%。濱河生態(tài)空間城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)存量建設(shè)用地2.58平方公里，現(xiàn)狀以農(nóng)村宅基地為主，新增空間2.01 平方公里，現(xiàn)狀以農(nóng)林用地為主。國土空間規(guī)劃經(jīng)營性項(xiàng)目70 個(gè)7974 畝（中心城區(qū)35 個(gè)6398 畝），其中濱河生態(tài)空間內(nèi)26 個(gè)1675 畝（中心城區(qū)12 個(gè)1477 畝）。

▲余姚通濟(jì)橋

二、大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控對(duì)余姚城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)約束

余姚城區(qū)、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史上都是沿河發(fā)展，核心監(jiān)控區(qū)基本覆蓋余姚中心城區(qū)大部分區(qū)域，因大運(yùn)河管控，未來城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)域難以按規(guī)劃實(shí)施，工業(yè)、商業(yè)、住宅、倉儲(chǔ)等經(jīng)營性用地?zé)o法落地，將對(duì)余姚城鎮(zhèn)空間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。

（一）城市擴(kuò)張受到制約

核心監(jiān)控區(qū)基本覆蓋余姚市中心城區(qū)大部分區(qū)域，因大運(yùn)河管控要求，大運(yùn)河兩岸部分空間難以按原利用方向?qū)嵤?。比如，在新一輪國土空間規(guī)劃中均納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的蘭江街道豐楊河、梨洲街道竹山和明偉—姜家渡等區(qū)塊，后續(xù)規(guī)劃利用方向?yàn)槌擎?zhèn)住宅、商業(yè)等，作為余姚市新的拓展區(qū)域進(jìn)行謀劃，但因處于濱河生態(tài)空間范圍內(nèi)，無法再新增為城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)空間，對(duì)余姚市國土空間拓展和城市建設(shè)將產(chǎn)生較大影響。

（二）產(chǎn)業(yè)布局受到管控

一方面，涉及大運(yùn)河的工業(yè)控制線按照物理大運(yùn)河沿線一公里進(jìn)行機(jī)械切割，不但使濱河生態(tài)空間內(nèi)部分工業(yè)區(qū)塊完整性受到影響，而且將使馬渚工業(yè)園、同光工業(yè)園等設(shè)施完善、規(guī)模較大的完整工業(yè)園區(qū)調(diào)出工業(yè)控制線，余姚市工業(yè)控制線面積將減少6 平方公里，對(duì)工業(yè)控制線的保護(hù)和工業(yè)企業(yè)的管控十分不利。另一方面，非濱河生態(tài)空間新增建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目受到負(fù)面清單約束，而且有產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入要求，建筑規(guī)模也受到限制，余姚市已規(guī)劃蘭江產(chǎn)業(yè)園、丈亭捷能產(chǎn)業(yè)園等重點(diǎn)工業(yè)區(qū)塊約2450 畝將受到相應(yīng)制約，不利于后續(xù)發(fā)展。

（三）城市更新改造受到管控

余姚市中心城區(qū)大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)現(xiàn)存大量的居住、商業(yè)、辦公用地，高層建筑較多，與傳統(tǒng)風(fēng)貌差距較大，根據(jù)大運(yùn)河管控對(duì)沿岸建筑體量、建筑高度、建筑風(fēng)貌的管控措施，后續(xù)改造中商業(yè)、住宅的開發(fā)將會(huì)受到很大限制。另外濱河1 公里建成區(qū)內(nèi)“批而未供”用地3558 畝、“供而未用”用地828 畝，因項(xiàng)目禁入、開發(fā)強(qiáng)度和建筑風(fēng)貌管控，對(duì)于這部分土地的消化利用難度增大，對(duì)余姚城市更新改造和風(fēng)貌提升形成了較大的挑戰(zhàn)。

（四）生態(tài)空間騰退難以操作

為落實(shí)大運(yùn)河沿岸生態(tài)環(huán)境保護(hù)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)范圍內(nèi)不符合管控要求的存量建設(shè)用地勢(shì)必逐步退出，對(duì)已有工業(yè)項(xiàng)目引導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)移至工業(yè)集聚區(qū)。大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)工業(yè)控制線外現(xiàn)狀工業(yè)用地近2 萬畝，按容積率1.0 提升至2.0，需安排1 萬畝新增空間，而目前大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)外圍工業(yè)集聚區(qū)新增空間難以滿足，且拆遷騰退過程涉及資金量巨大，無足夠土地收益來平衡資金，可操作性較低。

三、做好大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)土地利用的策略建議

加強(qiáng)大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控，高效推進(jìn)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用工作，意義重大。在此背景下，做好核心監(jiān)控區(qū)土地利用工作，難度極大，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好通盤謀劃和深度策略。

（一）加強(qiáng)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

建議縣一級(jí)設(shè)立大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)方案的制定和實(shí)施，推進(jìn)實(shí)施重大工程，監(jiān)督檢查落實(shí)情況，研究決策大運(yùn)河核心監(jiān)控功能區(qū)國土空間管控工作中的重大問題，特別是涉及供而未用且不符合中央綱要和浙江省通則要求的用地，以及國土空間轉(zhuǎn)換、用途轉(zhuǎn)用和項(xiàng)目超高、超密等事項(xiàng)，做好“一事一議”和方案論證工作。

（二）靈活處置與工業(yè)控制線的沖突

針對(duì)大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)管控造成對(duì)工業(yè)控制線的機(jī)械切割，為盡量避免工業(yè)區(qū)塊控制線面積的減少，建議允許對(duì)工業(yè)控制線進(jìn)行微調(diào)。為立足實(shí)際保障現(xiàn)狀工業(yè)騰挪需求，建議現(xiàn)狀工業(yè)用地集聚區(qū)域外圍，允許劃定工業(yè)用地過渡控制區(qū)，在控制區(qū)內(nèi)嚴(yán)控新增工業(yè)用地，但對(duì)無需編制環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告的工業(yè)用地項(xiàng)目允許就地改造，對(duì)其他項(xiàng)目在落實(shí)“一事一議”、方案論證等環(huán)節(jié)后可以改造，優(yōu)先對(duì)違法工業(yè)用地、經(jīng)信評(píng)級(jí)D 類企業(yè)進(jìn)行騰退，保障過渡控制區(qū)內(nèi)工業(yè)改造路徑暢通。

（三）加快完善規(guī)劃編制和城市設(shè)計(jì)

傳導(dǎo)落實(shí)大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細(xì)則，結(jié)合實(shí)際開展大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細(xì)則余姚市實(shí)施方案研究，并就寧波市細(xì)則及其他上層規(guī)劃對(duì)工業(yè)用地的管控，編制工業(yè)用地二次開發(fā)實(shí)施方案，確保寧波市細(xì)則各項(xiàng)要求能承接住、落實(shí)好。圍繞城市景觀視廊、建筑風(fēng)貌管控，進(jìn)一步完善余姚市城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，結(jié)合城市更新和城中村改造，深化細(xì)化大運(yùn)河核心管控區(qū)相關(guān)重點(diǎn)片區(qū)實(shí)施性城市設(shè)計(jì)，提升大運(yùn)河沿線重要空間價(jià)值，彰顯歷史文化名城底蘊(yùn)。

（四）抓好分區(qū)分類管控

對(duì)核心監(jiān)控區(qū)內(nèi)離大運(yùn)河主河道兩岸較近的地塊，體現(xiàn)剛性原則，抓好嚴(yán)格管控；對(duì)較遠(yuǎn)的地方，在嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、空間形態(tài)和風(fēng)貌管控等要求下落實(shí)精細(xì)管控，與核心監(jiān)控區(qū)外城市建設(shè)進(jìn)行充分銜接。建議按照郊野和城鎮(zhèn)差異化管控的思路，劃分為現(xiàn)代城鎮(zhèn)段、歷史城鎮(zhèn)段、郊野村莊段、自然生態(tài)段等，并切實(shí)抓好分區(qū)管控工作。

（五）推動(dòng)沿線土地綜合整治

結(jié)合寧波市全域國土空間綜合整治自然資源部試點(diǎn)工作，圍繞“全域整治+遺產(chǎn)保護(hù)”，建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在大運(yùn)河沿線開展“整、聚、拆、補(bǔ)、留、優(yōu)”全要素土地整治，擬定分期整治方案，統(tǒng)籌實(shí)施工業(yè)用地空間置換，逐步做好不符合管控要求和生態(tài)環(huán)保要求的已有項(xiàng)目和設(shè)施的拆遷騰退。同步，推動(dòng)非濱河生態(tài)空間范圍低效用地二次開發(fā)試點(diǎn)，間內(nèi)永久基本農(nóng)田集中連片整治發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，積極打造河姆渡遺址公園，以達(dá)到大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)管控要求。同時(shí)，研究出臺(tái)相應(yīng)配套政策及激勵(lì)措施，提高整治的可持續(xù)性及實(shí)施主體的積極性，并建立市場(chǎng)化多元化參與機(jī)制，制定社會(huì)資本參與的規(guī)范性指導(dǎo)意見，引進(jìn)社會(huì)資本參與大運(yùn)河沿線土地綜合整治。

（六）做好批而未供、供而未用土地分類處置

在核實(shí)調(diào)查基礎(chǔ)上，針對(duì)核心監(jiān)控區(qū)范圍內(nèi)的批而未供、供而未用土地開展分類處置。對(duì)于在濱河生態(tài)空間內(nèi)不符合大運(yùn)河核心監(jiān)控區(qū)管控要求的批而未供、供而未用土地，結(jié)合細(xì)則規(guī)定及周邊公共服務(wù)需求，進(jìn)一步明確或調(diào)整規(guī)劃用途。濱河1 公里建成區(qū)內(nèi)“批而未供”土地以及“供而未用”的工業(yè)用地可引導(dǎo)為技術(shù)服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意、孵化等創(chuàng)新型功能或其他對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)無不利影響的產(chǎn)業(yè)功能。對(duì)不符合大運(yùn)河管控的項(xiàng)目，嚴(yán)格杜絕開工建設(shè)。

▲浙東運(yùn)河余姚段