□寧波市自然資源整治儲(chǔ)備中心 華哲凱

跟蹤審計(jì)作為政府投資項(xiàng)目的重要審計(jì)手段，有著越來(lái)越廣泛和深入的應(yīng)用前景。土地儲(chǔ)備作為政府精準(zhǔn)配置資源的有效工具，具有投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)、參建主體多、社會(huì)關(guān)注度高等特點(diǎn)，因其涉及環(huán)節(jié)眾多，需要監(jiān)督控制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也較多。2021年起，寧波市對(duì)市級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目建立全過(guò)程跟蹤審計(jì)，初步形成一套市整備中心主導(dǎo)、專業(yè)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施、各參建主體協(xié)調(diào)配合的運(yùn)行管理機(jī)制。

一、寧波市級(jí)做地項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的做法和成效

2019 年，寧波市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的實(shí)施意見》，對(duì)區(qū)縣（市）土地管理體制機(jī)制進(jìn)行重大調(diào)整，明確了市級(jí)土地儲(chǔ)備范圍和做地模式。2021 年，寧波市自然資源和規(guī)劃局、市財(cái)政局出臺(tái)了《市級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目做地管理辦法（試行）》，市級(jí)做地項(xiàng)目由此引入全過(guò)程跟蹤審計(jì)。

（一）跟蹤審計(jì)主要管理模式

根據(jù)《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可根據(jù)項(xiàng)目管理需要，委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)實(shí)施跟蹤審計(jì)。寧波市自然資源整治儲(chǔ)備中心（以下簡(jiǎn)稱“寧波市整備中心”）在市自然資源和規(guī)劃局、市財(cái)政局和市審計(jì)局的指導(dǎo)下開展工作，具體委托市政府采購(gòu)中心，通過(guò)公開招投標(biāo)選定有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目提供全過(guò)程跟蹤審計(jì)咨詢。中介機(jī)構(gòu)由會(huì)計(jì)師事務(wù)所牽頭工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)實(shí)施審計(jì)。做地主體、屬地政府、項(xiàng)目所在街道等各參建主體積極配合。寧波市整備中心會(huì)同市自然資源和規(guī)劃局、市財(cái)政局、市審計(jì)局等相關(guān)部門對(duì)審計(jì)質(zhì)量不定期抽查檢測(cè)，對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題參考審計(jì)建議及時(shí)研究解決。

（二）跟蹤審計(jì)主要內(nèi)容及特點(diǎn)

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的主要工作內(nèi)容為對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全過(guò)程的真實(shí)性、合法性、效益性及成本列支、會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性等提供審計(jì)咨詢，包括但不限于收集審計(jì)證明材料、核對(duì)合同等基礎(chǔ)資料、審查資金來(lái)源使用結(jié)余情況、配合審計(jì)檔案歸檔立卷、出具審計(jì)報(bào)告和審計(jì)意見單等一系列工作。呈現(xiàn)以下五個(gè)特點(diǎn)。

1.工作范圍廣。范圍涵蓋征地拆遷跟蹤審計(jì)、工程建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)（包括前期準(zhǔn)備階段、施工期間階段、竣工決算階段）、項(xiàng)目總決算審核及其他相關(guān)審計(jì)咨詢服務(wù)，覆蓋土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的全生命周期。

2.審核資料多。涉及資料包括前期謀劃、征拆程序、協(xié)議補(bǔ)償、工程建設(shè)、財(cái)務(wù)資金、資產(chǎn)管護(hù)、出讓收入等各方面，跟項(xiàng)目相關(guān)的所有資料原則上都在審計(jì)取證范圍內(nèi)。

3.溝通層面寬。跟審工作貫穿于項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)，審計(jì)組需深入現(xiàn)場(chǎng)，了解項(xiàng)目進(jìn)展、收集證明材料、參加協(xié)調(diào)會(huì)議、協(xié)助政策解釋等。需與各級(jí)政府部門溝通匯報(bào)，與包括拆遷戶在內(nèi)的利益方交涉。

4.審計(jì)成果豐富。審計(jì)成果包括造價(jià)管理咨詢意見書、控制管理過(guò)程文件及跟蹤審計(jì)報(bào)告、跟蹤審計(jì)意見單、階段性報(bào)告、結(jié)算審核報(bào)告、決算審核報(bào)告等，廣泛應(yīng)用于項(xiàng)目推進(jìn)、預(yù)算管理和資金撥付各個(gè)環(huán)節(jié)。

5.擔(dān)負(fù)雙重職責(zé)。人員專業(yè)涵蓋財(cái)務(wù)審計(jì)、工程造價(jià)、土建安裝、市政園林等多個(gè)領(lǐng)域。履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)也提供專業(yè)咨詢服務(wù),具有“審計(jì)+咨詢”雙重職責(zé)。

▲宜居寧波（東部新城生態(tài)長(zhǎng)廊二期）

（三）跟蹤審計(jì)工作開展情況和成效

寧波市整備中心開展跟蹤審計(jì)工作兩年多以來(lái)，先后對(duì)20 個(gè)新增市級(jí)做地項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)，總投金額超700億元，收儲(chǔ)面積近千公頃，征拆面積超300 萬(wàn)方。具體工作中，采用“業(yè)務(wù)+財(cái)務(wù)+主體+其他”四方聯(lián)管模式：業(yè)務(wù)部門通過(guò)跟蹤審計(jì)掌握做地進(jìn)度并推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)審計(jì)委托并監(jiān)督工作質(zhì)量，做地主體與審計(jì)組日常對(duì)接，其他參建方配合調(diào)查取證。寧波市整備中心會(huì)同相關(guān)政府部門定期對(duì)審計(jì)成果抽查檢測(cè)，并組織參建主體開展實(shí)地調(diào)研、專題培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流等，對(duì)工作中碰到的具體問(wèn)題共同研究解決。

至2023 年末，已審核投資額近300 億元，先后有十余家審計(jì)機(jī)構(gòu)參與跟蹤審計(jì)工作，有力保障了項(xiàng)目安全高效實(shí)施。

總的來(lái)說(shuō)，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作，以投資控制為主要目標(biāo)，從資金結(jié)算、工程建設(shè)、項(xiàng)目管理、政策法務(wù)等多角度進(jìn)行審核把關(guān)，對(duì)項(xiàng)目形成必要監(jiān)督制約作用，促進(jìn)規(guī)范征遷程序、改善建設(shè)管理、防止資金挪用、節(jié)約建設(shè)成本、提高資金效益五大績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，有助于加強(qiáng)廉政建設(shè)，遏制舞弊行為，具有“防腐拒變”的免疫功效。

二、跟蹤審計(jì)管理中幾個(gè)重點(diǎn)關(guān)注環(huán)節(jié)及處理方式

跟蹤審計(jì)工作始于可行性研究和實(shí)施方案，終于財(cái)務(wù)決算審核和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，貫穿于項(xiàng)目的全生命周期，是業(yè)財(cái)融合背景下的全面審計(jì)。從管理角度看，有四個(gè)環(huán)節(jié)需重點(diǎn)關(guān)注。

一是審計(jì)機(jī)構(gòu)的遴選環(huán)節(jié)。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目跟蹤審計(jì)采購(gòu)預(yù)算金額大、社會(huì)關(guān)注度高，一般委托政府采購(gòu)中心進(jìn)行公開招標(biāo)。因其“重實(shí)務(wù)、重現(xiàn)場(chǎng)、重過(guò)程”的特性，相較于資產(chǎn)規(guī)模、營(yíng)收利潤(rùn)、人員數(shù)量等一般性指標(biāo)，在招標(biāo)時(shí)更側(cè)重于對(duì)政策掌握程度、對(duì)屬地情況了解、同類項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)等與項(xiàng)目直接相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。處理方式：與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)溝通采購(gòu)需求時(shí)，突出項(xiàng)目針對(duì)性，設(shè)置講標(biāo)和答辯環(huán)節(jié)，考察項(xiàng)目負(fù)責(zé)人專業(yè)能力和項(xiàng)目熟悉程度。

二是審計(jì)檔案的管理環(huán)節(jié)。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施周期普遍較長(zhǎng)，期間可能因機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員調(diào)崗、檔案交接等各項(xiàng)變動(dòng)，導(dǎo)致檔案缺失而影響審計(jì)工作。處理方式：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)牽頭建立覆蓋項(xiàng)目全生命周期的審計(jì)檔案管理體系，涵蓋檔案的收集、保存、使用以及保密等各環(huán)節(jié)。根據(jù)工作流程，制定檔案標(biāo)準(zhǔn)化目錄，進(jìn)行電子化存檔管理和流程節(jié)點(diǎn)關(guān)聯(lián)，并設(shè)置調(diào)閱查詢權(quán)限，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目檔案的安全、便捷、高效使用。

三是審計(jì)成果的認(rèn)定環(huán)節(jié)。根據(jù)審計(jì)法和寧波市內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定，審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)征求意見。經(jīng)各方一致認(rèn)可并有效認(rèn)定的審計(jì)成果有助于對(duì)重要事項(xiàng)及時(shí)決策，有利于對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改糾偏。在實(shí)際工作中，為兼顧審計(jì)質(zhì)量與工作效率，視審計(jì)成果復(fù)雜程度進(jìn)行分類認(rèn)定。處理方式：對(duì)于審計(jì)意見單等事實(shí)清晰、證據(jù)充分、意見明確的單一事項(xiàng)審計(jì)成果，可由審計(jì)組直接出具；對(duì)于審計(jì)報(bào)告等相對(duì)復(fù)雜的階段性成果，需書面征求做地主體、業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門意見；對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，在事先溝通和征求意見基礎(chǔ)上，組織專題會(huì)議研究討論，必要時(shí)邀請(qǐng)市自然資源和規(guī)劃局、市財(cái)政局、市審計(jì)局等指導(dǎo)。

四是審計(jì)機(jī)構(gòu)的激勵(lì)約束環(huán)節(jié)。目前對(duì)跟蹤審計(jì)激勵(lì)手段主要為審計(jì)咨詢服務(wù)費(fèi)，以分項(xiàng)審定投資額為基數(shù)按照分類費(fèi)率分階段計(jì)付。約束手段主要為審計(jì)法律法規(guī)、行業(yè)自律機(jī)制以及委托合同的約束性條款。處理方式：建立服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，指標(biāo)包括程序履行、人員到位、服務(wù)響應(yīng)、成果質(zhì)量、單位滿意度等類型，定期實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)，作為計(jì)費(fèi)浮動(dòng)參考依據(jù)。對(duì)發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題等有突出表現(xiàn)的，按挽回經(jīng)濟(jì)損失金額一定比例給與額外獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)存在失職或?qū)χ卮髥?wèn)題負(fù)有責(zé)任的，終止委托甚至取消同類項(xiàng)目投標(biāo)資格，并依法追究責(zé)任。

三、關(guān)于下步改進(jìn)跟蹤審計(jì)工作的幾點(diǎn)建議

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目跟蹤審計(jì)目前在寧波市級(jí)項(xiàng)目開展試點(diǎn)，為更有效推進(jìn)該項(xiàng)工作，下一步建議在三方面予以改進(jìn)。

一是出臺(tái)專門管理制度。寧波市目前已出臺(tái)《市級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目做地管理辦法（試行）》《市級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目成本核算管理辦法（試行）》以規(guī)范土地儲(chǔ)備項(xiàng)目管理，其中關(guān)于跟蹤審計(jì)相關(guān)條款較為框架和原則性。實(shí)際工作中，很大程度參照工程建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定。操作層面上，尚缺乏專門管理辦法及實(shí)施細(xì)則。建議在工作程序、技術(shù)要求、費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)等方面制定一套適合土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的運(yùn)行規(guī)則，適時(shí)出臺(tái)跟蹤審計(jì)管理辦法，使后續(xù)工作有章可循。

二是建立供應(yīng)商入庫(kù)機(jī)制。理論上跟蹤審計(jì)到位時(shí)間需提前于項(xiàng)目進(jìn)展。但因政府采購(gòu)流程等原因，跟蹤審計(jì)項(xiàng)目招標(biāo)往往耗時(shí)較長(zhǎng)，審計(jì)保障可能滯后。實(shí)際工作中也確實(shí)存在“先拆后審”的情況。對(duì)可行性研究、實(shí)施方案編制等前期謀劃工作的審計(jì)更要進(jìn)行事后回溯，這與跟蹤審計(jì)覆蓋項(xiàng)目全生命周期的制度設(shè)計(jì)初衷有所偏離。為提高審計(jì)機(jī)構(gòu)選定效率并確保公平，建議參照司法機(jī)關(guān)選任破產(chǎn)管理人的方式，通過(guò)招標(biāo)入圍選定一批符合要求的供應(yīng)商后，再逐個(gè)項(xiàng)目搖號(hào)輪候，必要時(shí)可引入公證。

三是探索數(shù)字化賦能途徑。目前審計(jì)人員將大量時(shí)間耗費(fèi)在基礎(chǔ)資料整理等機(jī)械操作上，關(guān)于數(shù)據(jù)核對(duì)、檔案管理、信息傳遞、意見征詢等工作基本通過(guò)線下方式，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告格式等要素也未得到有效統(tǒng)一。在科技強(qiáng)審政策背景下，跟蹤審計(jì)在數(shù)字化方面有廣闊探索空間。建議圍繞跟蹤審計(jì)工作場(chǎng)景，以數(shù)字化思維方式制定作業(yè)流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)OCR 識(shí)別、RPA 輔助等技術(shù)手段提高基礎(chǔ)工作效率。建立集中管理平臺(tái)，與項(xiàng)目、預(yù)算、資金、合同、檔案等多個(gè)內(nèi)外部平臺(tái)安全交互，進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)協(xié)同效應(yīng)，擴(kuò)大成果應(yīng)用范圍。