夏聰明　張向達(dá)

關(guān)鍵詞：兒童福利政策；福利體制；社會(huì)福利政策；歐洲國(guó)家

中圖分類(lèi)號(hào)：F061.4；D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-176X（2024）04-0118-12

一、問(wèn)題的提出

兒童福利是社會(huì)保障體系的重要組成部分，發(fā)展兒童福利能為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供寶貴資源與不竭動(dòng)力。近年來(lái)，中國(guó)生育率水平持續(xù)低于更替水平。2022年，中國(guó)出生人口規(guī)模與出生率分別僅為956萬(wàn)人和6. 77‰［1］，同2021年的1 062萬(wàn)人和7. 52‰相比均有明顯下降?？梢?jiàn)，中國(guó)已進(jìn)入低生育率陷阱的高風(fēng)險(xiǎn)期［2］。究其緣由：首先，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)全面轉(zhuǎn)型，勞動(dòng)者的工作強(qiáng)度加大，兒童撫養(yǎng)更加精細(xì)化，育兒成本（貨幣、機(jī)會(huì)和時(shí)間成本等） 增加，家庭的育兒負(fù)擔(dān)日益加重［3］。其次，囿于思想觀念的轉(zhuǎn)變，女性受教育程度提高，市場(chǎng)參與率提升，需要在家庭與工作之間進(jìn)行理性選擇，但與男性相比，女性更有可能遭遇就業(yè)歧視，導(dǎo)致其生育意愿顯著下降。此外，空前的人口流動(dòng)與家庭規(guī)模的縮小使原有家庭結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性逐漸弱化，家庭的照顧功能明顯減弱，尤其是弱勢(shì)家庭及其子女會(huì)受到不同程度的沖擊［4］。為緩解中國(guó)生育率低迷的現(xiàn)狀，提升適齡人群的生育意愿已迫在眉睫，這就要求進(jìn)一步完善中國(guó)的兒童福利政策。

2021年7月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》提出，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”［5］，積極穩(wěn)妥推進(jìn)優(yōu)化生育政策，釋放生育潛能。同年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》，對(duì)兒童在健康、安全、教育、福利、家庭、環(huán)境和法律保護(hù)等領(lǐng)域的權(quán)利作了明確規(guī)定并提出，“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，全面貫徹兒童優(yōu)先原則”［6］。2022年10月，黨的二十大報(bào)告提出，“建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”［7］。這進(jìn)一步凸顯了黨和國(guó)家對(duì)兒童福利事業(yè)的重視。新時(shí)代中國(guó)兒童福利的相關(guān)議題已被提上政策議程，逐漸從家庭內(nèi)部走向公共政策領(lǐng)域，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

歐洲國(guó)家的兒童福利政策發(fā)展較早且較為完備，對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)兒童福利政策的完善具有十分重要的參考價(jià)值。由于政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平和福利體制的不同，歐洲各國(guó)在兒童福利政策安排上趨同性和差異性并存，并形成了各具特色且相對(duì)成熟的模式。那么，歐洲國(guó)家的福利體制究竟有何不同？不同福利體制下的兒童福利政策有哪些趨同性和差異性？歐洲典型國(guó)家的兒童福利政策又能為中國(guó)提供哪些經(jīng)驗(yàn)借鑒？這些無(wú)疑是值得深思的問(wèn)題。鑒于此，本文以福利體制和社會(huì)福利政策為分析框架，選取英國(guó)、德國(guó)和瑞典三個(gè)歐洲典型國(guó)家進(jìn)行深入剖析，厘清其兒童福利政策的發(fā)展方向和趨勢(shì)，為中國(guó)兒童福利政策的發(fā)展提供借鑒，這對(duì)構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的兒童福利政策體系，增進(jìn)兒童福祉，緩解生育率低迷的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)人口均衡增長(zhǎng)具有重要意義。

二、內(nèi)涵界定及文獻(xiàn)綜述

（一） 兒童福利的內(nèi)涵界定

1950年，聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利會(huì)議提出，“所有旨在推動(dòng)兒童身心健全發(fā)展和正常生活的各種努力事業(yè)等都被視為兒童福利”［8］。有學(xué)者將兒童福利的概念分為三大職能方向，即兒童保護(hù)、兒童發(fā)展和家庭服務(wù)［9］。另外，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，兒童福利有狹義和廣義之分。狹義的兒童福利主要是為特定兒童和家庭提供的服務(wù)，尤其針對(duì)那些在家庭或其他社會(huì)機(jī)構(gòu)中需求無(wú)法獲得滿足的兒童，這些兒童往往處于各種不幸境況［10］，具有片面性、選擇性和局限性。廣義的兒童福利則是指國(guó)家和社會(huì)為全體兒童提供的各種政策和措施，旨在推動(dòng)兒童的全面發(fā)展［11］，具有普遍性、社會(huì)性和發(fā)展性。除此之外，還有學(xué)者從兒童福利的演變理念和發(fā)展歷程的角度提出，兒童福利的概念有“兩分法”“三分法”“四分法”之分［8］。由此可以看出，兒童福利的各概念間共識(shí)與差異同在，并體現(xiàn)出包容性和歷史的延續(xù)性。值得注意的是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與兒童福利水平的提高，廣義的兒童福利概念得到學(xué)術(shù)界的推崇。故本文在使用“兒童福利”這一概念時(shí)，主要是從廣義上來(lái)理解的。

（二） 關(guān)于歐洲兒童福利的相關(guān)研究

迄今為止，歐洲兒童福利始終是學(xué)術(shù)界討論的重要議題。既有研究主要涵蓋以下三個(gè)方面：

第一，歐洲兒童福利理念、模式和政策演變。由于兒童保護(hù)的價(jià)值觀、倫理和實(shí)踐方面的復(fù)雜性和特殊性，加之文化和社會(huì)觀念存在差異，歐洲各國(guó)的兒童保護(hù)政策和社會(huì)服務(wù)在理念、模式和實(shí)踐方法上不盡相同［12］。喬?hào)|平和謝倩雯［13］把西方國(guó)家兒童福利的演變劃分為兒童救濟(jì)、兒童福利和兒童保護(hù)、兒童保護(hù)和家庭支持結(jié)合三個(gè)階段，國(guó)家角色從“補(bǔ)充者”“監(jiān)督者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С终摺?，投資兒童、支持家庭和強(qiáng)調(diào)預(yù)防的兒童福利政策理念成為主流。張霞和乜勇［14］從政策變遷的角度對(duì)芬蘭早期兒童教育和保育政策演變歷程進(jìn)行探究發(fā)現(xiàn)，該政策經(jīng)歷了初期萌芽、鞏固和拓展、精細(xì)化和多元化、現(xiàn)代化和國(guó)際化四個(gè)階段，其政策演化強(qiáng)調(diào)平等和全面的教育觀念，平衡了兒童本位和社會(huì)本位的教育方針，并注重家庭支持和包容的整體發(fā)展的邏輯特征。此外，還有學(xué)者對(duì)各國(guó)的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式進(jìn)行區(qū)分，按照是否選擇受益對(duì)象與是否對(duì)受助對(duì)象有行為約束將其劃分為三種類(lèi)型，即普惠式、有條件瞄準(zhǔn)式和無(wú)條件瞄準(zhǔn)式［15］。

第二，對(duì)“家庭化”和“去家庭化”的研究。Esping?Andersen［16］引入“家庭主義”與“去家庭化”兩個(gè)概念來(lái)形容國(guó)家對(duì)家庭的不同態(tài)度。前者旨在借助對(duì)家庭的某種干預(yù)來(lái)提升家庭的照顧功能；而后者則是指通過(guò)市場(chǎng)或社會(huì)組織來(lái)提供兒童照顧或相關(guān)社會(huì)服務(wù)，以減輕家庭負(fù)擔(dān)。Hannah和Henning［17］認(rèn)為，“去家庭化”是探討兒童非正規(guī)照顧，厘清兒童照顧中政府、家庭和市場(chǎng)之間復(fù)雜關(guān)系的一個(gè)重要理論工具。滿小歐和楊揚(yáng)［18］認(rèn)為，政策的“去家庭化”程度與家庭所承擔(dān)的責(zé)任呈現(xiàn)反向關(guān)系，“去家庭化”程度越高表明家庭照顧者享有更多的選擇權(quán)。值得注意的是，“家庭化”和“去家庭化”在具體的政策運(yùn)行中經(jīng)?；旌鲜褂茫y以涇渭分明。馬春華［19］ 通過(guò)對(duì)歐洲31個(gè)國(guó)家兒童照顧的現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，東歐各國(guó)“去家庭化”程度最低，主要以兒童非正規(guī)照顧為主；而北歐各國(guó)“去家庭化”程度最高，兒童非正規(guī)照顧則處在邊緣。另外，朱薈和陸杰華［20］通過(guò)對(duì)歐洲15個(gè)國(guó)家的家庭政策與生育決策的關(guān)系研究發(fā)現(xiàn)，擁有“家庭化”特性的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策對(duì)家庭生育決策并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的效果，而擁有“去家庭化”特性的托幼服務(wù)政策對(duì)家庭生育決策存在明顯的正向影響。

第三，歐洲兒童福利政策經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及啟示。學(xué)者們多從經(jīng)濟(jì)支持政策［21］、服務(wù)政策［22］和時(shí)間政策［23-24］三個(gè)層面進(jìn)行剖析。Penne等［25］認(rèn)為，為緩解兒童貧困，歐洲福利國(guó)家紛紛轉(zhuǎn)向以兒童為中心的投資戰(zhàn)略，未來(lái)應(yīng)加大對(duì)托幼服務(wù)的投入力度。房莉杰和陳慧玲［26］通過(guò)對(duì)英國(guó)、德國(guó)、西班牙和瑞典四個(gè)國(guó)家進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，生育支持政策的實(shí)施效果主要在于其在多大程度上推動(dòng)了就業(yè)市場(chǎng)性別平等和有子女的女性就業(yè)，應(yīng)綜合并有所側(cè)重地運(yùn)用各種政策工具。具體而言，公共資源的分配應(yīng)偏向于服務(wù)類(lèi)政策，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)類(lèi)政策的兜底作用，延長(zhǎng)女性的帶薪產(chǎn)假，確保女性的工作權(quán)利。陳仁興［27］通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和瑞典四國(guó)的殘障兒童家庭社會(huì)支持政策進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，各國(guó)政策工具的使用折射出政府、家庭和市場(chǎng)之間的責(zé)任分擔(dān)情況，提出構(gòu)建殘障兒童家庭社會(huì)支持體系應(yīng)從家庭照顧者支持體系、家庭基層服務(wù)體系和家庭津貼制度等方面進(jìn)行完善。

綜上所述，已有研究為進(jìn)一步探討兒童福利政策奠定了較為扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，但仍有以下兩個(gè)方面值得完善：一方面，針對(duì)兒童福利政策進(jìn)行多維度、全景式的剖析較為鮮見(jiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)較多地關(guān)注兒童福利的內(nèi)涵，對(duì)歐洲兒童福利理念、模式、政策演變和經(jīng)驗(yàn)借鑒等方面進(jìn)行分析，多是從單一維度出發(fā)；另一方面，缺乏對(duì)不同福利體制國(guó)家兒童福利政策的比較研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)多集中于對(duì)個(gè)別福利體制國(guó)家兒童福利政策的挖掘，所選取國(guó)家不夠全面，未能突出不同福利體制下兒童福利政策的特色。據(jù)此，本文試圖以福利體制理論框架為基礎(chǔ)，選取英國(guó)、德國(guó)和瑞典三個(gè)歐洲典型國(guó)家，同時(shí)基于社會(huì)福利政策四維分析框架對(duì)不同福利體制國(guó)家的兒童福利政策進(jìn)行深入探究，找出其兒童福利政策的異同點(diǎn)，為中國(guó)兒童福利政策的發(fā)展提供借鑒，以增進(jìn)兒童福祉，緩解生育率低迷的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)人口均衡增長(zhǎng)。

三、分析框架：福利體制與社會(huì)福利政策

福利體制是指在總體福利產(chǎn)品生產(chǎn)與提供上，政府、家庭和市場(chǎng)間的制度性分工。Esping?Andersen［28］按照福利受益人身份的“分層化”特點(diǎn)與勞動(dòng)力“去商品化”程度，把福利國(guó)家分為三類(lèi)模式，即自由主義福利國(guó)家、保守主義福利國(guó)家和社會(huì)民主主義福利國(guó)家。①他認(rèn)為判斷福利國(guó)家的類(lèi)型應(yīng)確定以下原則，即非商品化、非階層化以及政府、家庭和市場(chǎng)之間的關(guān)系。一個(gè)國(guó)家的福利體制將在不同程度上影響該國(guó)的社會(huì)福利和社會(huì)政策。因此，三種福利體制下的兒童福利政策形態(tài)各異。在實(shí)踐中，這三種模式的福利國(guó)家對(duì)兒童福利有著不同的政策邏輯和制度安排。具體而言，自由主義福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，非商品化效應(yīng)最低，并提倡通過(guò)家庭和市場(chǎng)來(lái)滿足兒童的基本需求，讓政府發(fā)揮補(bǔ)缺性功能［29］，當(dāng)家庭照顧功能失靈時(shí)，政府會(huì)進(jìn)行后置性干預(yù)［30］。保守主義福利國(guó)家深受法團(tuán)主義和教會(huì)的影響，對(duì)既有的階層分化進(jìn)行保護(hù)，重視傳統(tǒng)的家庭關(guān)系，鼓勵(lì)女性主動(dòng)承擔(dān)兒童照顧的責(zé)任，國(guó)家發(fā)揮輔助性作用，當(dāng)家庭無(wú)法滿足兒童需求時(shí)，國(guó)家會(huì)進(jìn)行干預(yù)。社會(huì)民主主義福利國(guó)家則認(rèn)為國(guó)家是兒童福利的主要提供者，其將市場(chǎng)排除在外，主張家庭成本社會(huì)化，強(qiáng)調(diào)所有兒童均可以平等地享受兒童福利［29］。

社會(huì)福利政策分析框架是由Gilbert和Terrell［31］提出的，在福利分配框架中，社會(huì)福利政策可以被視為決策什么福利（what）、為誰(shuí)提供（who）、如何輸送（delivered） 和如何籌集資金（financed） 之間的選擇。在該框架中，本文利用以下四個(gè)問(wèn)題來(lái)界定選擇維度，即社會(huì)福利的分配基礎(chǔ)是什么？社會(huì)福利的供給內(nèi)容是什么？提供這些福利的輸送策略是什么？籌資方式是什么？需要說(shuō)明的是，分配基礎(chǔ)、供給內(nèi)容、輸送策略和籌資方式四個(gè)維度都有各自的選擇范圍，但它們?cè)诖蟛糠稚鐣?huì)福利政策制定中密不可分，不僅是社會(huì)福利政策的各項(xiàng)要素和階段，還是社會(huì)福利政策分析的主要架構(gòu)，涵蓋了社會(huì)福利政策制定中的基本問(wèn)題［31］?？梢哉f(shuō)，作為一項(xiàng)完整的福利設(shè)計(jì)，社會(huì)福利政策分析框架能夠系統(tǒng)、全面地剖析世界各國(guó)兒童福利政策的演進(jìn)，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，該框架都具有一定的適用性。具體而言，分配基礎(chǔ)是指采取選擇性或普遍性原則把福利分配給兒童及其家庭，其決定了社會(huì)中的哪些兒童或家庭具有享受該福利的資格。其中，選擇性是指福利依據(jù)個(gè)人需求進(jìn)行分配，通常由收入審查來(lái)決定；而普遍性則是指所有人均有享受該福利的基本權(quán)利。供給內(nèi)容是指在兒童福利給付的類(lèi)型與內(nèi)容間的選擇，如津貼、實(shí)物（服務(wù)和物品） 以及其他的權(quán)利、機(jī)會(huì)等。輸送策略要解決的是如何提供兒童福利的問(wèn)題，具體涉及政府、家庭和市場(chǎng)之間的責(zé)任分擔(dān)?；I資方式即兒童福利資金來(lái)源，主要來(lái)自政府財(cái)政、個(gè)人捐贈(zèng)和混合籌資等，也是兒童福利政策落實(shí)中需要回應(yīng)的關(guān)鍵問(wèn)題。

基于上述分析，本文旨在將福利體制與社會(huì)福利政策分析框架相結(jié)合，選取英國(guó)、德國(guó)和瑞典三個(gè)歐洲典型國(guó)家作為切入點(diǎn)，并基于社會(huì)福利政策的四個(gè)維度對(duì)這三個(gè)歐洲典型國(guó)家的兒童福利政策進(jìn)行深入剖析，厘清其兒童福利政策的發(fā)展方向和趨勢(shì)，進(jìn)而為中國(guó)兒童福利政策的發(fā)展提供借鑒。

四、選擇維度：歐洲典型國(guó)家兒童福利政策比較

本文將福利體制與社會(huì)福利政策分析框架相結(jié)合，重點(diǎn)對(duì)英國(guó)、德國(guó)和瑞典的兒童福利政策進(jìn)行分析。其中，英國(guó)是世界上第一個(gè)福利國(guó)家，其兒童福利政策發(fā)展最早且相當(dāng)完備，具有自由主義福利模式的顯著特征；德國(guó)擁有悠久的社會(huì)保險(xiǎn)制度，尤其注重家庭的照顧功能；而瑞典則是北歐福利國(guó)家的代表，強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)在兒童照顧中承擔(dān)主要責(zé)任，具有深厚的社會(huì)民主傳統(tǒng)。另外，需要說(shuō)明的是，英國(guó)和瑞典除了分別是自由主義福利體制和社會(huì)民主主義福利體制外，還共同采用了福利國(guó)家型的社會(huì)保障模式。不可否認(rèn)的是，在福利國(guó)家模式下兩國(guó)的兒童福利供給主體和政策內(nèi)容存在一些差異［32］。故本文選取英國(guó)、德國(guó)和瑞典這三個(gè)歐洲國(guó)家有一定的代表性。

（一） 分配基礎(chǔ)：堅(jiān)持普惠性原則

目前英國(guó)、德國(guó)和瑞典兒童福利政策的分配基礎(chǔ)都堅(jiān)持普惠性原則。前工業(yè)化時(shí)期，英國(guó)兒童福利政策呈現(xiàn)補(bǔ)救性的特征，其服務(wù)對(duì)象主要局限于困境兒童和各種不幸兒童。隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，英國(guó)兒童虐待、兒童犯罪等現(xiàn)象普遍存在，傳統(tǒng)的兒童福利已無(wú)法滿足整個(gè)社會(huì)的需求。通過(guò)不斷革新，英國(guó)最終建立了積極的兒童福利政策。此時(shí)，英國(guó)的兒童福利政策面向所有的兒童，并堅(jiān)持“每個(gè)兒童都重要”的原則，提出兒童應(yīng)獲得與成人同等的權(quán)利，不再被動(dòng)地接受社會(huì)保護(hù)、救助等，而是主動(dòng)地參與家庭生活、社會(huì)生活。

為確保不同群體間最大程度的平等，德國(guó)構(gòu)建了“普惠性和特惠性”相結(jié)合的兒童福利政策雙層架構(gòu)。其中，普惠性福利是全體兒童均能夠享有的福利，以保證他們的基本需求得到滿足。特惠性福利則是采取選擇性原則來(lái)確定受益對(duì)象，選擇的原則主要包括兒童及其家庭的人口學(xué)特點(diǎn)或家庭的經(jīng)濟(jì)情況，保證那些最需要幫助的兒童能優(yōu)先獲得照顧［33］。針對(duì)部分弱勢(shì)兒童，政府會(huì)在普惠性福利項(xiàng)目的基礎(chǔ)上適當(dāng)加入特惠性福利的元素。

作為高福利國(guó)家，瑞典兒童福利政策遵循平等普及的原則，所有擁有本國(guó)國(guó)籍的兒童都可以享有兒童福利。瑞典實(shí)施了一系列策略，對(duì)低收入家庭、年輕家庭、病患、失去勞動(dòng)能力的人和其他社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，使得所有居民能夠平等地享有各階段教育、低成本的兒童看護(hù)和醫(yī)療保健等服務(wù)，旨在讓所有兒童，不論其社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景如何，均能平等地享有各類(lèi)社會(huì)福利與服務(wù)［34］。

（二） 供給內(nèi)容：形式多樣且豐富

盡管歐洲各國(guó)的歷史文化、經(jīng)濟(jì)水平和價(jià)值觀念等存在差異，但其兒童福利的供給內(nèi)容均包括經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間和服務(wù)政策?？梢哉f(shuō)，這三種政策工具并行不悖、互為補(bǔ)充，都能在一定程度上減輕家庭的兒童照顧負(fù)擔(dān)，幫助女性在家庭與工作之間取得平衡。然而，囿于各項(xiàng)政策的導(dǎo)向與組合迥異，其效果大相徑庭。

⒈英國(guó)兒童福利政策內(nèi)容

第一，經(jīng)濟(jì)支持政策。其主要表現(xiàn)在以下四個(gè)層面：一是兒童福利金。1997年，英國(guó)開(kāi)始實(shí)行兒童福利金制度。2013年以前，該制度的對(duì)象主要包括16歲以下的兒童，以及正在接受全日制非高等教育的16—19歲兒童。自2013年1月開(kāi)始，由于財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，英國(guó)政府決定對(duì)兒童福利金的領(lǐng)取資格進(jìn)行限定，將其從普遍性福利轉(zhuǎn)為以家庭審查為基礎(chǔ)的福利制度。針對(duì)有子女的家庭，如果其中一位父母的年收入超過(guò)5萬(wàn)英鎊，那么他們只能獲得部分兒童福利金；年收入超過(guò)6萬(wàn)英鎊的家庭將無(wú)法獲得這一福利。二是兒童個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶。2011年，英國(guó)推出了兒童個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，以替代以前的兒童信托基金。所有18歲以下的兒童都有資格開(kāi)設(shè)個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，政府不提供初始資金，而是父母定期向該賬戶存入資金。該賬戶有別于普通儲(chǔ)蓄賬戶，不僅能進(jìn)行現(xiàn)金儲(chǔ)蓄，還能進(jìn)行股票投資，其賬戶所有的投資收益都免稅。三是稅收減免。為幫助低收入家庭減輕養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，英國(guó)政府依據(jù)家庭收入、子女?dāng)?shù)量和父母是否退休等因素，提供不同程度的稅收減免。四是監(jiān)護(hù)人津貼。政府為父母雙亡兒童的監(jiān)護(hù)人提供津貼。

第二，時(shí)間政策。2000年，英國(guó)依據(jù)《生育保護(hù)公約》提出女性可享有52周產(chǎn)假，其中，12.8周為帶薪產(chǎn)假［35］。自此之后，英國(guó)不斷延長(zhǎng)女性帶薪產(chǎn)假的時(shí)間，并增加男性帶薪陪產(chǎn)假時(shí)長(zhǎng)。2007年，英國(guó)提出將女性帶薪產(chǎn)假延長(zhǎng)至39周，同時(shí)男性也能享有兩周的帶薪陪產(chǎn)假，以保證兒童照顧方面的性別平等。2010年，英國(guó)又提出若女性產(chǎn)后回歸職場(chǎng)，男性能夠享有20周陪產(chǎn)假。

第三，服務(wù)政策。其主要涉及家庭寄養(yǎng)制度、兒童教育和兒童心理健康服務(wù)三個(gè)方面。一是家庭寄養(yǎng)制度。英國(guó)建立了較為完善的家庭寄養(yǎng)制度，將棄兒、孤兒和受虐兒童等安置在普通家庭中，寄養(yǎng)家庭能享受兒童福利金和稅收減免等福利。在這類(lèi)兒童被寄養(yǎng)之前，政府會(huì)委托專(zhuān)門(mén)的社會(huì)組織對(duì)寄養(yǎng)家庭進(jìn)行評(píng)估，并定期進(jìn)行后續(xù)訪問(wèn)。二是兒童教育。1998年，英國(guó)推行了“確保開(kāi)端”計(jì)劃，旨在為困境兒童提供服務(wù)，從他們出生開(kāi)始便享有家庭支持、兒童養(yǎng)護(hù)和早期教育相結(jié)合的服務(wù)。英國(guó)還推出了“延展學(xué)?！庇?jì)劃，要求中學(xué)每天應(yīng)在8—18時(shí)向?qū)W生開(kāi)放，放學(xué)后學(xué)生能參加各類(lèi)活動(dòng)，并享受照料服務(wù)。三是兒童心理健康服務(wù)。英國(guó)非常重視兒童的心理健康，由專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)為其提供各種心理咨詢和幫助。

⒉德國(guó)兒童福利政策內(nèi)容

第一，經(jīng)濟(jì)支持政策。德國(guó)規(guī)定父母能代表未滿18歲的兒童，選擇領(lǐng)取兒童津貼或享受稅收減免的優(yōu)惠［36］。為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)家庭照顧的支持，德國(guó)于2007年提出父母津貼制度，以代替之前的兒童看護(hù)津貼制度。父母津貼制度的給付標(biāo)準(zhǔn)與兒童出生前父母的收入密切相關(guān)，并取消了對(duì)領(lǐng)取者家庭收入的限制。父母總計(jì)最多可領(lǐng)取12個(gè)月的津貼，若雙方一起申請(qǐng)，領(lǐng)取期限可延長(zhǎng)至14個(gè)月，支付標(biāo)準(zhǔn)為兒童出生前父母工資的67%，領(lǐng)取津貼范圍為300—1 800歐元。隨后，德國(guó)又建立了“父母津貼+”“合作育兒獎(jiǎng)勵(lì)”等制度，各類(lèi)津貼項(xiàng)目可以自由組合。其中，“父母津貼+”每月支付標(biāo)準(zhǔn)的最高額為產(chǎn)后休假狀態(tài)時(shí)父母津貼標(biāo)準(zhǔn)的一半，領(lǐng)取時(shí)長(zhǎng)是以前的兩倍，父母能在更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)兼顧家庭與工作。與此同時(shí)，為促進(jìn)兒童照顧中的性別平等，德國(guó)建立了“合作育兒獎(jiǎng)勵(lì)”制度，該制度提出若產(chǎn)后父母連續(xù)4個(gè)月平均每周工作25—30小時(shí)，他們將分別額外享有4個(gè)月的“父母津貼+”領(lǐng)取時(shí)長(zhǎng)［36］。除此之外，考慮各家庭實(shí)際情況的不同，德國(guó)的父母津貼制度采用了差異化的彈性支付標(biāo)準(zhǔn)。

第二，時(shí)間政策。德國(guó)的《產(chǎn)婦保護(hù)法》規(guī)定，女性享有產(chǎn)前6周和產(chǎn)后8周的產(chǎn)假。當(dāng)女性出現(xiàn)早產(chǎn)或多胞胎等情況，產(chǎn)假將延長(zhǎng)4周。同時(shí)，德國(guó)政府規(guī)定兒童出生后父母可享有3年的育嬰假，并確保勞動(dòng)者尤其是女性在休假結(jié)束后能重返工作崗位。父母既能一次享受所有假期，也可以分開(kāi)使用，在此期間雇主不得解雇員工，除非出現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)、員工嚴(yán)重違規(guī)等特殊情況。

第三，服務(wù)政策。為有效解決生育低迷與勞動(dòng)力供給不足的困境，德國(guó)在兒童托育服務(wù)方面進(jìn)行了革新。2008年，德國(guó)出臺(tái)的《兒童促進(jìn)法》規(guī)定，自2013年8月開(kāi)始，所有滿1歲的兒童都有權(quán)進(jìn)入日托機(jī)構(gòu)或配備專(zhuān)業(yè)的保育員，入托照顧被正式納入兒童的法定權(quán)利范圍［33］。另外，德國(guó)還通過(guò)各類(lèi)資助加大對(duì)兒童照管機(jī)構(gòu)人員的招聘與培訓(xùn)，并計(jì)劃于2025年引入小學(xué)生全日制照管的請(qǐng)求權(quán)［37］。

⒊瑞典兒童福利政策內(nèi)容

第一，經(jīng)濟(jì)支持政策。20世紀(jì)中期，瑞典推出了一項(xiàng)普惠性的兒童津貼制度，覆蓋了所有未滿16歲的兒童以及20歲以下的在校學(xué)生，不需要進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)審查，每月都有資格領(lǐng)取政府提供的兒童津貼。針對(duì)有兩個(gè)及兩個(gè)以上子女的家庭，除了子女可以領(lǐng)取兒童津貼外，每月還有資格額外獲得家庭補(bǔ)充津貼。政府還為低收入家庭和多子女家庭提供住房津貼，為患病兒童或殘疾兒童的家庭提供家計(jì)審查式的照顧津貼。同時(shí)，政府每月會(huì)向由于父母分居而遭遇生活困難的兒童提供額外的補(bǔ)助。倘若父母一方或雙方去世，兒童有權(quán)獲得政府提供的撫養(yǎng)金，同時(shí)仍享有其他津貼待遇的權(quán)利。若丈夫去世后，單親母親繼續(xù)撫養(yǎng)未滿16歲的孩子，則可以領(lǐng)取額外補(bǔ)助。政府還針對(duì)擁有多子女的家庭實(shí)行稅收遞減制度，以減輕該類(lèi)家庭的兒童照顧負(fù)擔(dān)。

第二，時(shí)間政策。自1974年開(kāi)始，瑞典的新生兒父母都有權(quán)利享受帶薪假期，即親職假。同時(shí)，該政策還保證在休假結(jié)束之后，父母可以重新回到原來(lái)的工作崗位或相似的崗位。自2002年開(kāi)始，瑞典的每個(gè)家庭有480天的帶薪假期，其中，每位父親享有60天的配額，且不可轉(zhuǎn)讓給母親，否則視為棄權(quán)。2016年，瑞典把“父親配額”延長(zhǎng)至90天，以鼓勵(lì)男性分擔(dān)家庭事務(wù)［35］。

第三，服務(wù)政策。其包括托育服務(wù)、教育服務(wù)和健康服務(wù)。就托育服務(wù)而言，瑞典規(guī)定學(xué)齡前兒童（未滿6歲） 可進(jìn)入不同形式的托兒所，但大多數(shù)父母會(huì)選擇公共機(jī)構(gòu)提供的托育服務(wù)。此外，由于父母工作和學(xué)習(xí)等原因而需要兒童照顧的家庭，每天可以免費(fèi)獲得至少3小時(shí)的托育服務(wù)。截至2014年，瑞典0—2歲兒童正式日間照顧參與率達(dá)46. 9%。就教育服務(wù)而言，瑞典于2008年推出提高日間照顧的教育質(zhì)量改革，3—6歲的兒童每周可免費(fèi)享有15小時(shí)的托育服務(wù)。同時(shí)，在瑞典，中小學(xué)教育是完全免費(fèi)的，學(xué)生在校可以免費(fèi)使用各類(lèi)文具，并享受學(xué)校提供的免費(fèi)午餐。此外，對(duì)于已經(jīng)滿16歲并完成義務(wù)教育的青年，倘若他們決定繼續(xù)深造，就有資格獲得學(xué)習(xí)津貼。就健康服務(wù)而言，瑞典的所有公民都享有免費(fèi)醫(yī)療的權(quán)益，他們?cè)卺t(yī)院就診僅需支付掛號(hào)費(fèi)用。學(xué)齡前的兒童和中小學(xué)生在兒童保健中心和學(xué)校衛(wèi)生所就醫(yī)是完全免費(fèi)的，但如果他們需要去醫(yī)院就診，則需要像成年人一樣支付掛號(hào)費(fèi)用［34］。

（三） 輸送策略：多元主體共擔(dān)

長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)的社會(huì)政策理念普遍認(rèn)為，兒童照顧屬于家庭內(nèi)部事務(wù)，政府應(yīng)較少干預(yù)，因而兒童福利在整個(gè)社會(huì)福利體系中并未占據(jù)重要位置［38］。直到1997年工黨上臺(tái)以后，這種局面才得以改變。布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨對(duì)英國(guó)的兒童福利政策進(jìn)行了大幅度的改革，制定了“國(guó)家兒童托育戰(zhàn)略”，政府開(kāi)始介入兒童的早期照顧，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，采取公私合作的形式建立新的幼托機(jī)構(gòu)，提高各類(lèi)機(jī)構(gòu)對(duì)兒童照顧服務(wù)的參與率。除此之外，英國(guó)政府部門(mén)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和志愿組織承擔(dān)了3—4歲兒童的學(xué)前教育服務(wù)。

1990年之前，德國(guó)的保守主義文化傳統(tǒng)與父權(quán)制思想根深蒂固，“男性養(yǎng)家”的家庭分工模式被社會(huì)普遍接受。在處理兒童照顧問(wèn)題時(shí)，通常將其視為家庭內(nèi)部事務(wù)，政府和非營(yíng)利組織的角色僅限于提供輔助支持。只有在家庭無(wú)法滿足兒童需求的情況下，政府和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)才會(huì)介入并采取干預(yù)措施。這一時(shí)期德國(guó)兒童福利的政策設(shè)計(jì)呈現(xiàn)“顯性家庭主義”特征，發(fā)展尤為緩慢，最終導(dǎo)致生育率低迷和勞動(dòng)力供給嚴(yán)重不足。因此，進(jìn)入21世紀(jì)后，為扭轉(zhuǎn)該局面，德國(guó)在兒童福利的政策安排方面進(jìn)行了革新，從推崇“男性養(yǎng)家”模式逐漸向“雙職工”模式轉(zhuǎn)變。家庭依然被視為兒童福利的直接提供者，但政府出臺(tái)了一系列的經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間和服務(wù)政策來(lái)保障家庭的照顧功能，分擔(dān)家庭的育兒責(zé)任和成本。與此同時(shí)，德國(guó)政府還鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)等主體積極參與兒童福利事務(wù)。

瑞典的兒童福利政策強(qiáng)調(diào)政府是兒童福利的主要提供者，主張將家庭成本社會(huì)化，確保所有兒童均可平等地享受兒童福利。瑞典政府在兒童福利領(lǐng)域的介入是強(qiáng)而有力的，該政策的實(shí)施采取了國(guó)家干預(yù)形式。在兒童保護(hù)方面，瑞典政府同志愿部門(mén)建立了一種合作伙伴關(guān)系，致力于在國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)之間形成一種混合福利經(jīng)濟(jì)模式［12］。相較于其他福利國(guó)家，瑞典在兒童福利方面更加強(qiáng)調(diào)政府行政管理的責(zé)任，注重地方政府的服務(wù)，并致力于有效實(shí)施家庭政策［12］。此外，瑞典的兒童福利由中央與地方分級(jí)管理。中央政府主要負(fù)責(zé)兒童福利政策的制定與經(jīng)費(fèi)的撥付，而地方各級(jí)政府則負(fù)責(zé)具體實(shí)施兒童福利政策，并有較大的自主權(quán)。

（四） 籌資方式：政府主導(dǎo)下的混合籌資

就任何社會(huì)福利項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，資金無(wú)疑是一個(gè)舉足輕重的因素，而資金來(lái)源更對(duì)福利供給產(chǎn)生重要影響。一般而言，兒童福利水平越高，家庭所支付的費(fèi)用就越低。

英國(guó)兒童福利的資金籌集主要來(lái)源于政府。盡管英國(guó)一直鼓勵(lì)拓寬兒童福利的社會(huì)籌資渠道，但政府仍承擔(dān)了兒童福利的大部分費(fèi)用。需要說(shuō)明的是，英國(guó)政府很少向私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供財(cái)政補(bǔ)助。以托育服務(wù)為例，其資金主要來(lái)源包括政府財(cái)政、慈善援助和家庭付費(fèi)等。其中，中央政府為公共性質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)提供資金支持，并為地方政府提供財(cái)政撥款，然而只有公共托育機(jī)構(gòu)才能全部得到財(cái)政支持，私立托育機(jī)構(gòu)僅能獲得部分費(fèi)用補(bǔ)助［39］。截至2011年，英國(guó)在家庭政策方面的各項(xiàng)支出幾乎翻了一番，已成為OECD國(guó)家中這方面支出最高的國(guó)家之一［40］。

在德國(guó)，政府也基本承擔(dān)了兒童福利的各類(lèi)保障資金和社會(huì)服務(wù)費(fèi)用。津貼類(lèi)項(xiàng)目的資金多源自聯(lián)邦財(cái)政，其中，兒童津貼和父母津貼由聯(lián)邦財(cái)政獨(dú)自籌資，而服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的資金主要由地方政府承擔(dān)，州和聯(lián)邦財(cái)政會(huì)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼［33］。這意味著德國(guó)兒童福利服務(wù)的多數(shù)費(fèi)用是由公共財(cái)政承擔(dān)，家庭往往僅需支付較少的費(fèi)用甚至免費(fèi)。以托育服務(wù)為例，其資金主要來(lái)源于州、聯(lián)邦政府和地方政府，其中，聯(lián)邦政府提供的資金支持較少［39］。各地區(qū)家庭所付費(fèi)用不等，但總體不超過(guò)家庭收入的10%，對(duì)于低收入的家庭則不需要支付日托費(fèi)用。當(dāng)然，也有一些地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全部?jī)和赓M(fèi)入托，家庭僅需支付一定的餐費(fèi)。

瑞典的各類(lèi)兒童照顧機(jī)構(gòu)主要由地方政府承擔(dān)資金支持，大約有90%的托育機(jī)構(gòu)由地方政府直接運(yùn)營(yíng)，父母所花費(fèi)的兒童照顧費(fèi)用不超過(guò)家庭收入的3%。當(dāng)?shù)胤秸荒苤苯犹峁┓?wù)時(shí)，其可以購(gòu)買(mǎi)營(yíng)利機(jī)構(gòu)或其他地方政府的服務(wù)，以確保家庭的服務(wù)需求得到滿足。同時(shí)，政府出資并與公共機(jī)構(gòu)合作提供嬰幼兒托育服務(wù)，地方政府也會(huì)提供一定的財(cái)政支持。此外，瑞典的學(xué)前教育服務(wù)也主要依靠公共財(cái)政支持。2011年，瑞典幼兒園的經(jīng)費(fèi)中僅有7%源自家長(zhǎng)繳納的保教費(fèi)，而剩余的部分則是由市政府承擔(dān)［41］。

五、歐洲兒童福利政策對(duì)中國(guó)的啟示

完善的兒童福利政策不僅能促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)，還可以減輕家庭的育兒負(fù)擔(dān)，為緩解生育率低迷現(xiàn)狀與實(shí)現(xiàn)人口均衡增長(zhǎng)作出積極貢獻(xiàn)。在大力推行“三孩政策”的背景下，應(yīng)結(jié)合中國(guó)實(shí)際，借鑒歐洲兒童福利政策的可取之處，設(shè)計(jì)出適合中國(guó)國(guó)情的兒童福利政策，通過(guò)完善兒童福利政策為生育開(kāi)啟“機(jī)會(huì)之窗”，并消除兒童福利需求與兒童福利供給之間的現(xiàn)實(shí)難題，彌補(bǔ)兒童照顧的缺口，從而提升適齡人群的生育意愿。

（一） 大力發(fā)展適度普惠型兒童福利兒童福利

涉及每個(gè)兒童及其家庭的切身利益，對(duì)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。尊重和保護(hù)每個(gè)兒童的權(quán)益是落實(shí)兒童優(yōu)先國(guó)家戰(zhàn)略的必然要求。如前文所述，目前英國(guó)、德國(guó)和瑞典的兒童福利政策均面向全體兒童，并堅(jiān)持“每個(gè)兒童都重要”“平等普及”的原則。新時(shí)代中國(guó)兒童福利逐漸從家庭內(nèi)部走向公共領(lǐng)域，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。遺憾的是，中國(guó)現(xiàn)行的適度普惠型兒童福利仍帶有明顯的“補(bǔ)缺性”色彩，主要覆蓋孤兒、棄嬰、殘疾兒童等困境兒童，多是借助社會(huì)救助的形式表現(xiàn)出來(lái)，絕大部分兒童被排除在該制度之外，缺乏對(duì)普通兒童的保護(hù)與關(guān)懷，本質(zhì)上仍是救助型兒童福利［42］，這與當(dāng)前中國(guó)生育率低迷的現(xiàn)狀是極不相符的。因此，為增進(jìn)兒童福祉，提升兒童福利水平，應(yīng)大力發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相匹配的適度普惠型兒童福利。一方面，要轉(zhuǎn)變觀念，積極落實(shí)兒童優(yōu)先理念。作為國(guó)家的未來(lái)，兒童應(yīng)成為社會(huì)投資的首要關(guān)注對(duì)象。近年來(lái)，向兒童投資的理念在世界范圍內(nèi)備受推崇。國(guó)家對(duì)兒童的公共支出能夠產(chǎn)生正外部性。中國(guó)應(yīng)順勢(shì)而為，著力踐行兒童優(yōu)先理念，提高對(duì)兒童福利事業(yè)的投資，將普通兒童作為一個(gè)重要的投資群體，以達(dá)到個(gè)人與國(guó)家雙贏的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)福利效益共享。另一方面，應(yīng)加快兒童福利立法。推進(jìn)兒童養(yǎng)育從家庭向社會(huì)化的轉(zhuǎn)變，并通過(guò)立法建立和完善中國(guó)的兒童福利制度，進(jìn)而將國(guó)家的責(zé)任轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范，以滿足兒童福利需求［43］。

（二） 完善經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間和服務(wù)政策

為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策設(shè)計(jì)時(shí)需提供足夠的政策工具［44］。歐洲國(guó)家兒童福利政策內(nèi)容呈現(xiàn)高水平、多樣化的特征，其兒童福利不僅為兒童提供津貼，父母更可以享有補(bǔ)貼、稅收支持、產(chǎn)假和育兒假等福利，還通過(guò)公共托育、兒童托管等服務(wù)幫助父母減輕育兒壓力。然而，中國(guó)現(xiàn)有的兒童福利政策內(nèi)容仍處于殘補(bǔ)式、碎片化階段，需進(jìn)一步的制度推動(dòng)。

⒈健全經(jīng)濟(jì)支持政策，減輕家庭兒童照顧的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

首先，應(yīng)盡快建立普惠性的兒童津貼制度。歐洲國(guó)家建立了較為完善的普惠性兒童津貼制度?，F(xiàn)階段中國(guó)的適度普惠性兒童福利的覆蓋面還比較窄，僅有困境兒童才能享有兒童津貼，如孤兒生活費(fèi)、艾滋病感染兒童津貼等。為此，應(yīng)盡快建立覆蓋0—6歲兒童的普惠性兒童津貼制度。針對(duì)不同數(shù)量?jī)和募彝?，建議采取遞進(jìn)式的方式提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，即隨著生育孩子數(shù)量的增加，補(bǔ)貼金額也會(huì)相應(yīng)提高［45］。2021年，中國(guó)“三孩政策”實(shí)施后，攀枝花率先出臺(tái)了支持政策，對(duì)生育兩個(gè)及以上孩子的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補(bǔ)貼金，一直到孩子3歲［46］。這是中國(guó)首個(gè)采取普惠性兒童津貼政策的城市。其次，應(yīng)積極推行稅收減免政策。目前，中國(guó)已將子女教育、嬰幼兒照護(hù)納入個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除。實(shí)際上，子女教育和嬰幼兒照護(hù)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)都較低，其優(yōu)惠力度相較于家庭育兒成本而言，可以說(shuō)是杯水車(chē)薪，并不能起到實(shí)質(zhì)效果。除此之外，子女教育附加扣除項(xiàng)目對(duì)多孩家庭、不同教育階段兒童等的扣除標(biāo)準(zhǔn)未能體現(xiàn)差異化。這些可以借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)家庭收入水平、兒童數(shù)量等因素提供不同額度的稅收減免。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步提高子女教育和嬰幼兒照護(hù)項(xiàng)目的扣除標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置差異化的扣除標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)降低家庭育兒成本。

⒉科學(xué)設(shè)置時(shí)間政策，解決家庭精力不足的難題

首先，延長(zhǎng)并統(tǒng)一產(chǎn)假制度。歐洲國(guó)家實(shí)行了慷慨的產(chǎn)假制度，其中，英國(guó)在2000年就提出女性勞動(dòng)者享有52周產(chǎn)假。中國(guó)現(xiàn)行的全國(guó)性法定產(chǎn)假僅有98天，難以滿足女性照顧幼兒以及母乳喂養(yǎng)的需求。盡管各省份均根據(jù)自身情況適度延長(zhǎng)了產(chǎn)假，但為避免地域性歧視，國(guó)家應(yīng)考慮延長(zhǎng)并統(tǒng)一產(chǎn)假制度。其次，建立男性護(hù)理假與父母育兒假制度。兒童照顧制度不僅涉及國(guó)家和家庭之間的責(zé)任分擔(dān)，更直接影響父母雙方在育兒方面的責(zé)任分配。這就意味著兒童照顧不應(yīng)只是女性獨(dú)有的責(zé)任，男性同樣擁有育兒的義務(wù)。男性護(hù)理假和父母育兒假的引入讓男性能夠在孩子?jì)胗變簳r(shí)期回歸家庭，履行照顧妻子和孩子的責(zé)任與義務(wù)，促使兒童照顧領(lǐng)域的性別平等，改善女性在就業(yè)市場(chǎng)中的弱勢(shì)地位，避免職場(chǎng)中性別歧視現(xiàn)象。最后，要設(shè)定父母育兒假的配額，特別是針對(duì)父親的配額。因?yàn)榕栽趦和砷L(zhǎng)，特別是在嬰幼兒階段扮演著無(wú)可替代的角色，倘若沒(méi)有具體的時(shí)間限制，育兒假中的“ 父親假”將會(huì)失去實(shí)際意義，最終導(dǎo)致女性難以平衡家庭與工作［47］。針對(duì)這一問(wèn)題應(yīng)科學(xué)設(shè)置時(shí)間政策，諸如，2016年，瑞典把“父親配額”延長(zhǎng)至90天，以鼓勵(lì)男性分擔(dān)家庭育兒事務(wù)。

⒊加快普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，確保兒童健康成長(zhǎng)

首先，發(fā)展多種形式的普惠托育服務(wù)，增加兒童正規(guī)照顧供給。目前中國(guó)學(xué)齡前兒童照顧赤字過(guò)大，特別是3歲以下正規(guī)照顧供給嚴(yán)重短缺，而這類(lèi)兒童日托服務(wù)的供給缺口主要由昂貴的市場(chǎng)服務(wù)彌補(bǔ)［48］。在此背景下，要加強(qiáng)對(duì)家庭照顧的支持與指導(dǎo)，鼓勵(lì)家庭互助、隔代照顧等模式，增強(qiáng)家庭科學(xué)育兒能力。同時(shí)，要重視普惠托育服務(wù)的基礎(chǔ)作用，推動(dòng)建設(shè)多種形式的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善社區(qū)嬰幼兒活動(dòng)場(chǎng)所與服務(wù)設(shè)施，支持具備條件的用人單位為員工提供福利性托育服務(wù)。另外，還應(yīng)引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)化托育服務(wù)發(fā)展，倡導(dǎo)有條件的幼兒園向2—3歲幼兒提供托育服務(wù)，推進(jìn)托幼服務(wù)一體化建設(shè)。實(shí)際上，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家均在積極推行“托幼一體化”服務(wù)模式，未來(lái)該模式將是托幼服務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。其次，提高托育服務(wù)質(zhì)量。為確保照顧質(zhì)量，不僅需要有足夠的照顧人員，還需要他們具備專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和高度的道德責(zé)任感［49］。德國(guó)早就提出通過(guò)各類(lèi)資助加大對(duì)兒童照管機(jī)構(gòu)人員的招聘與培訓(xùn)。中國(guó)也需盡快培養(yǎng)托育服務(wù)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人才，發(fā)揮潛在人力資本的作用，打造一支同兒童數(shù)量相匹配且能夠滿足兒童需求的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。與此同時(shí)，還應(yīng)制定統(tǒng)一的托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管，促使托育服務(wù)質(zhì)量得以全面提升。

（三） 建立多元主體共同參與的混合照顧體系

從歐洲國(guó)家兒童福利政策的實(shí)踐不難看出，構(gòu)建一個(gè)由政府、家庭、社會(huì)和市場(chǎng)共同參與的兒童照顧體系已勢(shì)在必行。首先，要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)家庭在兒童照顧領(lǐng)域的基礎(chǔ)地位。中國(guó)傳統(tǒng)文化向來(lái)重視家庭，家庭在整個(gè)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。因此，在兒童福利事業(yè)發(fā)展中應(yīng)體現(xiàn)家庭視角，增強(qiáng)家庭育兒功能，將家庭建設(shè)和服務(wù)納入兒童福利政策的整體架構(gòu)中，而不能只依賴社會(huì)化的兒童福利，甚至排斥家庭在育兒中的功能。其次，要明確政府主導(dǎo)地位。英國(guó)、德國(guó)和瑞典的兒童福利的輸送系統(tǒng)均強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府作用。政府應(yīng)完善頂層設(shè)計(jì)，綜合運(yùn)用多種政策工具，調(diào)動(dòng)各主體積極參與兒童福利事業(yè)。最后，社會(huì)和市場(chǎng)也是兒童福利供給的重要力量，能夠有效彌補(bǔ)家庭與政府在兒童福利供給中的不足。市場(chǎng)可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源滿足家庭的托育服務(wù)需求，但鑒于市場(chǎng)失靈的存在，需要政府對(duì)其加以監(jiān)管和干預(yù)，并制定具體的行業(yè)規(guī)范。與此相對(duì)應(yīng)，要大力發(fā)展非營(yíng)利性托育服務(wù)，發(fā)揮社區(qū)與非營(yíng)利組織在兒童照顧服務(wù)供給中的作用，以滿足家庭多樣化、靈活化的兒童照顧需求。

（四） 拓寬兒童福利籌資渠道

籌資方式影響著兒童福利政策的穩(wěn)健運(yùn)行。兒童福利政策本質(zhì)上就是一種社會(huì)投資，對(duì)兒童的公共支出能夠產(chǎn)生正外部性。歐洲各國(guó)兒童福利政策的籌資方式有所差異，但整體上，都強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位，并鼓勵(lì)個(gè)人與社會(huì)參與。英國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)不僅享有中央政府的財(cái)政支持，也得到了廣泛的慈善援助，更有家庭的支持。然而，中國(guó)現(xiàn)行的兒童福利資金主要來(lái)源于公共財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)基金，公益性資金嚴(yán)重缺乏。其中，公共財(cái)政對(duì)兒童福利事業(yè)的持續(xù)投入，將導(dǎo)致政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這也是現(xiàn)階段歐洲福利國(guó)家所面臨的問(wèn)題；而社會(huì)保險(xiǎn)基金的覆蓋面較小，受益面也較窄，不利于兒童福利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府吸納社會(huì)資本進(jìn)入兒童福利行業(yè)，形成國(guó)家投資、地方籌資和社會(huì)融資相結(jié)合的多元化、多渠道和多層次的兒童福利共建模式，實(shí)現(xiàn)資金的專(zhuān)項(xiàng)化，確保專(zhuān)款專(zhuān)用，以經(jīng)費(fèi)保障兒童福利的發(fā)展。