陳宇 趙筱旭 邵珊珊

隨著城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人口規(guī)模膨脹、大氣污染、水資源短缺、熱島效應(yīng)等各類“城市病”層出不窮，環(huán)境問(wèn)題已成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。而城市外圍的生態(tài)空間往往是城市重要的生態(tài)屏障，承擔(dān)著保障城市生態(tài)安全、培育鄉(xiāng)村內(nèi)生活力、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、綠色發(fā)展的重要作用。

一、英國(guó)倫敦環(huán)城綠帶——大都市地區(qū)環(huán)城綠帶最早的實(shí)踐

英國(guó)是世界上最早完成城市化的國(guó)家，也是環(huán)城綠帶建設(shè)的先行者。倫敦“環(huán)城綠帶”規(guī)劃是世界公認(rèn)在大都市地區(qū)最早的實(shí)踐案例，受到廣泛關(guān)注與研究。

（一）建設(shè)歷程

早在1927年，大倫敦規(guī)劃委員會(huì)首席設(shè)計(jì)師溫恩提出，在倫敦周邊建立“綠色環(huán)帶”，保護(hù)不斷被侵蝕的綠地，為倫敦市民提供戶外游憩的開(kāi)敞空間，這標(biāo)志著倫敦的綠帶規(guī)劃進(jìn)入探索階段。1935年，倫敦郡議會(huì)宣布“綠地貸款計(jì)劃”，允許地方政府購(gòu)買私人土地或官地，避免土地所有者在公共土地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)；同年，《限制帶狀發(fā)展法》頒布，為綠帶實(shí)施做出了充分準(zhǔn)備。1938年，《綠帶法案》和《大倫敦綠帶規(guī)劃法案》通過(guò)，對(duì)綠地做出永久性保護(hù)，綠帶建設(shè)正式啟動(dòng)。1944年，著名的《大倫敦規(guī)劃》以分散倫敦城區(qū)過(guò)密人口和產(chǎn)業(yè)為目的，在倫敦行政區(qū)周圍劃分了四個(gè)寬度為11米—16米的環(huán)形綠帶，明確劃定外圍限制區(qū)域的邊界。

倫敦綠帶規(guī)劃示意圖

1947年，倫敦綠帶進(jìn)入國(guó)家開(kāi)發(fā)的階段?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》提出了土地所有權(quán)國(guó)有化，綠帶面積逐漸增加，寬度也在不斷增長(zhǎng)。1955年，住房部正式對(duì)綠帶進(jìn)行了劃定，法定綠帶范圍至此產(chǎn)生，綠帶政策開(kāi)始正式進(jìn)入有法令基礎(chǔ)的城市實(shí)施階段。隨后，1988年的《綠帶規(guī)劃政策指引》再次明確規(guī)定綠帶的作用、邊界界定和開(kāi)發(fā)控制要素、土地用途等內(nèi)容。

（二）實(shí)施成效

倫敦環(huán)城綠帶的實(shí)施達(dá)到了遏制倫敦城市蔓延的目標(biāo)。自1944年大倫敦規(guī)劃后，倫敦綠帶面積并未發(fā)生巨大變化，倫敦內(nèi)城依然保持圓形的空間形態(tài)，城市蔓延基本得到控制。倫敦《綠帶法案》至今都在執(zhí)行，綠帶政策在很大程度上已經(jīng)達(dá)到預(yù)期目的。

（三）借鑒意義

英國(guó)在環(huán)城綠帶的建設(shè)中頒布了一系列的政策、法規(guī)，詳細(xì)明確了綠帶的邊界、作用、開(kāi)發(fā)要素和土地權(quán)屬，為綠帶的實(shí)施與建設(shè)提供了法律依據(jù)?！熬G帶政策”將綠帶規(guī)劃賦予法律的權(quán)威，“綠帶規(guī)劃政策指引”不斷地對(duì)綠帶政策進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，通過(guò)法律的強(qiáng)制力保證在綠帶邊界確定之后不被地方政府或個(gè)人輕易地更改，保證了綠帶用地的永久性與完整性，是綠帶實(shí)施與管理的強(qiáng)力保障。

二、韓國(guó)首爾環(huán)城綠帶——城市發(fā)展破壞生態(tài)建設(shè)成果的教訓(xùn)

韓國(guó)在20世紀(jì) 60 年代開(kāi)始經(jīng)歷了一段經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)期，30 余年的時(shí)間里城市化率由28%提升到了89%，而韓國(guó)的環(huán)城綠帶正是在這個(gè)迅速城市化的時(shí)期產(chǎn)生并完善的。相對(duì)于倫敦環(huán)城綠帶，首爾的綠帶并沒(méi)有那么成功，在其建設(shè)期間以及建成后出現(xiàn)了一些不盡如人意的地方，具有借鑒和警示意義。

（一）建設(shè)歷程

首爾的環(huán)城綠帶建設(shè)始于1971 年，韓國(guó)政府修訂城市規(guī)劃法，發(fā)布了控制發(fā)展區(qū)域“城市綠帶法案”并予以實(shí)施。其主要目的是降低中心區(qū)人口和工業(yè)的聚集程度，避免中心城區(qū)無(wú)序蔓延，阻止中心城區(qū)和衛(wèi)星城的連片發(fā)展。在該法案制定之后，韓國(guó)即開(kāi)始實(shí)施環(huán)城綠帶的建設(shè)。在此后的 12年里，各大城市的環(huán)城綠帶建設(shè)初具規(guī)模，至20世紀(jì)80年代初，首爾綠帶規(guī)模居韓國(guó)首位，綠帶平均寬度10公里，總面積達(dá)1566.8平方公里，約占首爾都市區(qū)總面積的13.3% 。從首爾綠帶建設(shè)規(guī)模和速度來(lái)看，首爾的環(huán)城綠帶建設(shè)具有相當(dāng)成效，但由于首爾與西側(cè)的仁川在1960 年代已基本連片發(fā)展，綠帶在西側(cè)出現(xiàn)斷裂，并不呈現(xiàn)完整的環(huán)狀。

1999年，韓國(guó)中央政府宣布對(duì)綠帶的邊界進(jìn)行調(diào)整，即宣布上一輪的綠帶控制規(guī)劃與政策失效。由于當(dāng)時(shí)韓國(guó)正處于高速城市化時(shí)期，城市擴(kuò)張是一種剛性需求，需要為“進(jìn)城農(nóng)民”提供新的就業(yè)崗位與城市形態(tài)的生活條件，綠帶政策無(wú)法阻止這種城市擴(kuò)張。到2006 年，首爾綠帶中被釋放的土地達(dá)到136 平方公里，約占綠帶總面積的9%。

（二）實(shí)施成效

從建設(shè)規(guī)模和建設(shè)速度上來(lái)看，1999年以前，首爾的環(huán)城綠帶建設(shè)規(guī)模可觀、卓有成效，且其綠帶政策也一直被嚴(yán)格地執(zhí)行著。而1999年以后，迫于城市增長(zhǎng)壓力，部分土地被釋放為可開(kāi)發(fā)用地。

（三）借鑒意義

從首爾綠帶的發(fā)展歷程中不難看出，城市化發(fā)展進(jìn)程是影響綠帶建設(shè)的關(guān)鍵要素，應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展需求合理預(yù)留發(fā)展空間，避免出現(xiàn)蠶食綠帶或跨越綠帶進(jìn)行城市建設(shè)的現(xiàn)象。

三、上海環(huán)城綠帶——我國(guó)環(huán)城綠帶建設(shè)的先行者

上海是全國(guó)首次正式提出環(huán)城綠帶思想的城市?！洞笊虾６际杏?jì)劃初稿》提出，在市中心區(qū)以外（中山環(huán)路以外）設(shè)2公里—5公里寬的綠帶，既可作公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，也可作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。20世紀(jì)80年代，上海經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程隨之加劇。為抑制整個(gè)城市無(wú)序擴(kuò)張，同時(shí)加快當(dāng)時(shí)較為薄弱的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)，1993年6月，時(shí)任市長(zhǎng)黃菊在市規(guī)劃工作會(huì)議上提出，要抓緊在外環(huán)線外側(cè)規(guī)劃建設(shè)一條寬度至少500米，環(huán)繞整個(gè)上海市區(qū)的大型綠化帶（即“環(huán)城綠帶”），從根本上改善上海生態(tài)環(huán)境。

（一）建設(shè)歷程

環(huán)城綠帶自1994年2月開(kāi)始規(guī)劃，1995年12月正式啟動(dòng)建設(shè)，先后經(jīng)歷4次規(guī)劃，確定了環(huán)城綠帶規(guī)劃建設(shè)全長(zhǎng)98公里、總面積6208公頃。環(huán)城綠帶布局為“長(zhǎng)藤結(jié)瓜”式，綠帶蜿蜒環(huán)繞整個(gè)上海市區(qū)一圈，規(guī)劃環(huán)狀綠帶為“長(zhǎng)藤”，布置10個(gè)大型主題公園，即為“瓜”。

上海市環(huán)城綠帶規(guī)劃示意圖

環(huán)城綠帶浦東段

環(huán)城綠帶金海濕地

整個(gè)環(huán)城綠帶從結(jié)構(gòu)上分為三類，第一類是林帶，沿路外側(cè)100米寬的區(qū)域，建設(shè)以喬木為主的開(kāi)放性林帶。第二類是綠帶，在林帶以外的400米區(qū)域，建設(shè)苗圃、花圃、休閑農(nóng)業(yè)、紀(jì)念林地、陵園、休療養(yǎng)院、青少年野營(yíng)基地、低密度花園別墅等以綠為主的項(xiàng)目。第三類是主題公園，主要布置市級(jí)及地區(qū)級(jí)的植物園、森林公園、友好城市公園、大型綠色娛樂(lè)園等大型主題公園以及世界賽車場(chǎng)、賽馬場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)、滑草場(chǎng)等體育設(shè)施。

環(huán)城綠帶的建設(shè)先后經(jīng)歷了100米林帶工程、400米綠帶一期工程、生態(tài)專項(xiàng)建設(shè)工程三項(xiàng)工程階段。1995年—2002年，建設(shè)完成了100米林帶工程926公頃。2002年—2003年，為配合上海創(chuàng)建國(guó)家園林城市，完成400米綠帶一期工程建設(shè)1576公頃。2006年—2017年，由市政府和各區(qū)政府簽訂建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書，各區(qū)責(zé)任部門實(shí)施建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)專項(xiàng)工程建設(shè)1285公頃。

（二）實(shí)施成效

1995年至今，環(huán)城綠帶累計(jì)建設(shè)4038公頃，占中心城區(qū)公園綠地面積的18%，成為環(huán)抱上海的翡翠項(xiàng)鏈。以100米林帶和400米綠帶為主體的生態(tài)防護(hù)綠地有效地控制了城市蔓延，提升了區(qū)域生態(tài)質(zhì)量；沿線大型生態(tài)休憩綠地為市民提供了絕佳的日常運(yùn)動(dòng)休閑、文化娛樂(lè)、親近自然的場(chǎng)所，在生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面持續(xù)發(fā)揮顯著價(jià)值。

（三）借鑒意義

上海綠帶建設(shè)雖然起步較晚，但綠帶規(guī)劃和法規(guī)政策的制定較為完善，使得綠帶建設(shè)有章可循；上海市環(huán)城綠帶建立起了一套從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的完整規(guī)劃體系，有力指導(dǎo)了環(huán)城綠帶各個(gè)環(huán)節(jié)建設(shè)。

四、上海郊野單元——城鄉(xiāng)協(xié)同、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的探索者

上海自2012年開(kāi)始以郊野公園、不同城鎮(zhèn)化階段的新市鎮(zhèn)為試點(diǎn)，以建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）/街道的城市開(kāi)發(fā)邊界外區(qū)域?yàn)橐?guī)劃范圍，探索郊野單元規(guī)劃的編制與實(shí)施管理。郊野單元規(guī)劃是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）城市開(kāi)發(fā)邊界外推進(jìn)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)“多規(guī)合一”空間規(guī)劃的實(shí)施性、策略性規(guī)劃，是指導(dǎo)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域鄉(xiāng)村地區(qū)近期建設(shè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，是城市開(kāi)發(fā)邊界外各類項(xiàng)目選址和土地供應(yīng)的規(guī)劃依據(jù)。郊野單元一般以鎮(zhèn)域?yàn)橐?guī)劃編制單元，主要任務(wù)是落實(shí)總體規(guī)劃要求，整合相關(guān)專業(yè)規(guī)劃，依托土地綜合整治平臺(tái)，聚集相關(guān)政策資源，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化，促進(jìn)建設(shè)用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上海郊野單元規(guī)劃是統(tǒng)籌了集建區(qū)外鄉(xiāng)村郊野地區(qū)發(fā)展的綜合性規(guī)劃，強(qiáng)化了政府對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界以外地區(qū)的空間管控能力。

（一）發(fā)展歷程

上海郊野單元規(guī)劃歷經(jīng)了3次改版。1.0版規(guī)劃以土地整治為綜合平臺(tái)、以增減掛鉤為政策工具，研究集中建設(shè)區(qū)外圍農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和專項(xiàng)規(guī)劃整合思路和方法，提出全覆蓋、網(wǎng)格化單元管理思路。為保障規(guī)劃全覆蓋的有效推進(jìn)和實(shí)施操作，考慮行政主體事權(quán)，確定郊野單元是在城市開(kāi)發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，是鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)籌各專項(xiàng)規(guī)劃的基本網(wǎng)格。2.0版規(guī)劃落實(shí)“上海2035”的規(guī)劃要求，明確成果形式，在1.0版規(guī)劃建設(shè)用地用途管制的基礎(chǔ)上發(fā)展成全域空間用地管制，形成單元圖則的樣式，落實(shí)建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的管控要求，加強(qiáng)減量與新增空間、近期建設(shè)項(xiàng)目的落地性。3.0版規(guī)劃在延續(xù)前兩版規(guī)劃核心作用的基礎(chǔ)上，響應(yīng)鄉(xiāng)村振興的要求，注重鄉(xiāng)村空間布局優(yōu)化和農(nóng)民居住環(huán)境改善，探索鄉(xiāng)村振興實(shí)施路徑；細(xì)化郊野單元規(guī)劃內(nèi)容，將郊野單元規(guī)劃和村莊規(guī)劃合并編制，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)制度，下放規(guī)劃審批程序，完善全域空間管理機(jī)制，分區(qū)分類實(shí)施用途管制。

（二）借鑒意義

上海郊野單元規(guī)劃始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和實(shí)施導(dǎo)向，明確了城市開(kāi)發(fā)邊界外圍空間的管理邊界、管控要求、實(shí)施機(jī)制等方面內(nèi)容，探索鄉(xiāng)村環(huán)境治理和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的具體路徑，對(duì)鎮(zhèn)村區(qū)域的國(guó)土空間管控、人地權(quán)益保障和項(xiàng)目實(shí)施落地進(jìn)行有意義的創(chuàng)新探索，為城區(qū)外圍生態(tài)空間協(xié)同發(fā)展提供思路。

五、啟示

（一）面對(duì)城市發(fā)展的需求與沖擊，外圍大型生態(tài)空間的建設(shè)迫在眉睫

國(guó)內(nèi)外各大城市均在其外圍規(guī)劃建設(shè)以綠色空間為主、少量建設(shè)用地為輔的較為連續(xù)的大型生態(tài)管控空間。伴隨著時(shí)代進(jìn)程，城市發(fā)展與市民需求持續(xù)變化，城市外圍大型生態(tài)空間的建設(shè)理念與功能從最初以控制城市無(wú)序蔓延為核心任務(wù)，到逐步成為為居民提供休閑游憩空間，帶動(dòng)城市外圍鄉(xiāng)村地區(qū)多元、可持續(xù)發(fā)展的有效手段，在城市生態(tài)環(huán)境改善與社會(huì)和諧發(fā)展等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

崇明區(qū)首個(gè)郊野單元村莊規(guī)劃批復(fù)—三星鎮(zhèn)郊野單元（村莊）

（二）城市外圍大型生態(tài)空間建設(shè)是加大城市外圍區(qū)域管控力度，推動(dòng)區(qū)域格局優(yōu)化的有力手段

目前，我國(guó)正處于國(guó)土空間規(guī)劃全面實(shí)施，規(guī)劃兩線三區(qū)范圍逐步明晰的階段，城市開(kāi)發(fā)邊界趨于穩(wěn)定，各項(xiàng)管控要求亟待落實(shí)。應(yīng)把握關(guān)鍵時(shí)期開(kāi)展城市外圍大型生態(tài)空間的規(guī)劃與建設(shè)工作，確立有形的管控范圍，守護(hù)城市外圍寶貴的生態(tài)空間，推動(dòng)城市格局的落實(shí)與完善。

（三）城市外圍大型生態(tài)空間建設(shè)是聚焦矛盾突出區(qū)域，尋求協(xié)同發(fā)展路徑的創(chuàng)新方式

在城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的背景之下，城市外圍區(qū)域以往的增量發(fā)展思路和對(duì)粗放發(fā)展路徑的依賴亟待扭轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)的資源消耗型產(chǎn)業(yè)僅依靠財(cái)政單純“輸血”的方式，無(wú)法帶動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)城市外圍大型生態(tài)空間的建設(shè)，聚焦重點(diǎn)區(qū)域，尋求協(xié)同發(fā)展路徑的創(chuàng)新方式，為整合生態(tài)資源、儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目提供思路，形成可復(fù)制推廣的有益經(jīng)驗(yàn)。