程同順 王利平

摘??要：自我革命是黨跳出歷史周期率的第二個答案，黨和國家監(jiān)督體系是自我革命制度規(guī)范體系的重要組成部分，是黨開展自我革命的依托和保障。隨著黨和國家監(jiān)督體系一核多元系統(tǒng)的確立，協(xié)同監(jiān)督成為完善黨和國家監(jiān)督體系、促進自我革命向縱深發(fā)展的重要舉措。協(xié)同監(jiān)督是一個具有多重內(nèi)涵屬性的概念，首先作為一種集體行動，協(xié)同監(jiān)督關(guān)注行動主體和交易成本；其次作為關(guān)系結(jié)構(gòu)，協(xié)同監(jiān)督既反映了黨、國家和社會的有機統(tǒng)一性，又代表著跨組織關(guān)系的形成；最后作為控權(quán)模式，協(xié)同監(jiān)督區(qū)別于集中式控權(quán)和分立式控權(quán)，是一種以分散為表、集中為里的新型控權(quán)模式。協(xié)同監(jiān)督不僅是頂層設(shè)計的要求，還具有豐富的實踐案例?！?+N”大監(jiān)督模式和“室組地”協(xié)同模式分別是內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督和內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督的主要實踐形式。二者雖然具體內(nèi)容不同，但在運作邏輯上有共同點：以權(quán)威為主導(dǎo)克服協(xié)同阻力，通過制度供給提供協(xié)同監(jiān)督啟動和運行的保障條件，以選擇性激勵推動協(xié)同監(jiān)督可持續(xù)。協(xié)同監(jiān)督尚處于發(fā)展的初級階段，仍有許多問題亟待解決。

關(guān)鍵詞：協(xié)同監(jiān)督；自我革命；兩個答案；“1+N”大監(jiān)督模式；“室組地”協(xié)同模式

中圖分類號：D613????文獻標識碼：A????文章編號：2096-3378（2024）02-0016-14

一、問題的提出

自我革命是黨跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案，是黨的最大優(yōu)勢和區(qū)別于其他政黨的顯著標志。2024年，習(xí)近平總書記在二十屆中央紀委三次全會上對“為什么要自我革命、為什么能自我革命、怎樣推進自我革命”等自我革命的三個關(guān)鍵問題作了系統(tǒng)回答，并提出要“以自我監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合為強大動力”，“不斷深化對黨的自我革命的規(guī)律性認識，把黨的自我革命的思路舉措搞得更加嚴密，把每條戰(zhàn)線、每個環(huán)節(jié)的自我革命抓具體、抓深入”［］。黨和國家監(jiān)督體系是自我革命制度規(guī)范體系的重要組成部分，是黨開展自我革命的依托和保障。國家監(jiān)察體制改革以后，黨和國家監(jiān)督體系逐漸成熟，形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督方式并存的一核多元系統(tǒng)。黨的十九屆六中全會指出，要“構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機制，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”［］。黨的二十大報告強調(diào)，要“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行”［］。協(xié)同監(jiān)督成為完善黨和國家監(jiān)督體系、促進自我革命向縱深發(fā)展的重要舉措。

為了形成監(jiān)督合力，深化自我革命，各地紛紛探索協(xié)同監(jiān)督的實踐方式。例如，上海市紀委監(jiān)委出臺《關(guān)于進一步加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扎實推進日常監(jiān)督工作的意見》；云南省紀委監(jiān)委發(fā)布《云南省紀委省監(jiān)委實行“2＋1＋1”監(jiān)督執(zhí)紀監(jiān)察聯(lián)動工作辦法（試行）》；青島市發(fā)布了《關(guān)于加強協(xié)同監(jiān)督積極回應(yīng)群眾關(guān)切的工作辦法》及其《實施細則》；等等。學(xué)界對此也進行了有益探索。比如，有學(xué)者立足監(jiān)督體系的構(gòu)成邏輯，以監(jiān)察體制改革為中心探討監(jiān)督體系的貫通協(xié)調(diào)問題［］；有學(xué)者以系統(tǒng)論為視角，對協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵進行界定［］；有學(xué)者著眼于協(xié)同監(jiān)督的現(xiàn)實困境提出破解路徑［］；還有學(xué)者通過調(diào)研和案例，提出“聯(lián)動賦能”和“系統(tǒng)賦能”兩種協(xié)同監(jiān)督的機制設(shè)計［］。然而，相對于豐富的協(xié)同監(jiān)督實踐經(jīng)驗，有關(guān)理論研究仍較少。鑒于協(xié)同監(jiān)督是完善黨的自我革命監(jiān)督體系的重要舉措，學(xué)界有必要對其本質(zhì)屬性進行充分探討，以明確在不同情境下使用“協(xié)同監(jiān)督”的確切指向。本文認為協(xié)同監(jiān)督具有行動、結(jié)構(gòu)和模式三重屬性，其中作為集體行動的協(xié)同監(jiān)督是其他面相協(xié)同監(jiān)督的前提。本文立足現(xiàn)實材料，進一步總結(jié)協(xié)同監(jiān)督的兩種實踐形式和運作邏輯，由抽象到具體再到抽象，多角度分析中國權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域呈現(xiàn)的新變化。

二、協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵屬性：行動、結(jié)構(gòu)和模式

深刻理解協(xié)同監(jiān)督的本質(zhì)屬性是促成協(xié)同監(jiān)督的前提。有學(xué)者將協(xié)同監(jiān)督定義為“在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以全面覆蓋、權(quán)威高效為目標導(dǎo)向，通過各監(jiān)督主體間有機聯(lián)系、協(xié)作、配合及加強與外部環(huán)境的聯(lián)系、適應(yīng)、協(xié)調(diào)，來實現(xiàn)對公職人員或機構(gòu)影響其他行為者或機構(gòu)的能力的有效監(jiān)督”［5］。該定義揭示了協(xié)同監(jiān)督的基本特征：（1）監(jiān)督主體的多樣性；（2）目標的一致性；（3）主體間需要聯(lián)系、協(xié)作和配合；（4）需要領(lǐng)導(dǎo)者；（5）和外部環(huán)境的互動性。這些特征使協(xié)同監(jiān)督區(qū)別于以往的監(jiān)督方式，但特征只是本質(zhì)的外在表現(xiàn)，關(guān)于協(xié)同監(jiān)督的本質(zhì)屬性還有待進一步闡明。本文認為協(xié)同監(jiān)督是以權(quán)威為主導(dǎo)、以制度供給為依托，為獲得更大監(jiān)督效能這一公共收益的制度性集體行動。下文從三個維度理解協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵屬性：作為集體行動的協(xié)同監(jiān)督、作為關(guān)系結(jié)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)督和作為控權(quán)模式的協(xié)同監(jiān)督。

（一）作為集體行動的協(xié)同監(jiān)督：參與主體與交易成本

協(xié)同監(jiān)督強調(diào)各監(jiān)督主體從各自為戰(zhàn)到相互貫通、相互協(xié)調(diào)，這首先表現(xiàn)為集體監(jiān)督行為的達成過程?！凹w行動是指一群人為了大致相同的目標而做出的協(xié)同性行動”［］，協(xié)同監(jiān)督行為中的參與主體主要是擁有正式權(quán)力的公共機關(guān)及其執(zhí)行者，是“由制度加以界定的職位、權(quán)威及聚合規(guī)則的行動者”［］，這種集體行動又被稱為制度性集體行動。作為集體行動，協(xié)同監(jiān)督能否順利進行取決于行動者的“成本-收益”分析。如果收益大于成本，集體行動更易發(fā)生；如果成本大于收益，則集體行動的阻力較大。

制度性集體行動的收益可分為集體性收益和選擇性收益。集體性收益是參與行動的各方的共享收益。例如，水污染防治合作有利于解決各自領(lǐng)域中的水污染問題，并帶來社會經(jīng)濟效益。在協(xié)同監(jiān)督中，協(xié)調(diào)合作能夠提升監(jiān)督效能，保障公權(quán)力被合理合法行使，維護國家和人民的利益。選擇性收益是部分具體行動者在集體行動中可能獲得的收益，例如晉升機會、社會資本、獎勵等。在協(xié)同監(jiān)督中，不同行動者面對的選擇性收益不同，這影響著其參與行動的主動性和積極性。

制度性集體行動的交易成本是多方面的，且不可避免，具體可分為信息成本、協(xié)調(diào)成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本［］，協(xié)同監(jiān)督亦不同程度受制于這四種成本。風(fēng)險的存在會進一步影響行動者對成本的評估。風(fēng)險即不確定性，制度性集體行動中行動者面臨著非協(xié)調(diào)風(fēng)險、背叛風(fēng)險和不公平分配風(fēng)險。非協(xié)調(diào)風(fēng)險是指合作參與者行為難以取得一致的風(fēng)險；背叛風(fēng)險是指合作中出現(xiàn)行動者不履行承諾和機會主義行為的風(fēng)險；不公平分配風(fēng)險是指合作收益被不公平分配的風(fēng)險?？傮w來講，制度性集體行動中存在的成本和風(fēng)險與四種因素有關(guān)：一是集體行動的領(lǐng)域、議題特征，又稱交易物屬性；二是行動者本身的經(jīng)濟社會特征；三是相關(guān)行動者既有的社會資本和信任程度；四是政治規(guī)則和制度約束。例如，當任務(wù)復(fù)雜程度高、行動規(guī)模大時，集體行動的各種成本都會相應(yīng)提高，并且面臨更高的非協(xié)調(diào)風(fēng)險；而分配機制、監(jiān)督機制和懲戒機制等制度的完善程度則會極大影響背叛風(fēng)險和不公平分配風(fēng)險的大?。恍袆诱咧g原有的合作經(jīng)歷以及良好的互動網(wǎng)絡(luò)則既能降低行動成本，又能減少合作風(fēng)險。

協(xié)同監(jiān)督按照協(xié)同的主體對象分為不同類型。內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督是指參與協(xié)同的主體都是專職監(jiān)督機關(guān)，例如“四項監(jiān)督”的貫通協(xié)同。內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督是指協(xié)同的主體既包括紀委監(jiān)委等專職監(jiān)督機關(guān)，又包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等其他主體。橫向協(xié)同監(jiān)督是指同一部門跨越行政區(qū)域進行監(jiān)督合作?？v向協(xié)同監(jiān)督是指不同層級的監(jiān)督主體協(xié)調(diào)互動。不同類型的協(xié)同監(jiān)督主體特征、信任基礎(chǔ)和制度約束等都不一樣，因而面臨的收益、成本和風(fēng)險也不相同。按照成本-收益的分析邏輯，降低成本、控制風(fēng)險、增加收益是推進協(xié)同監(jiān)督的基本思路。

（二）作為關(guān)系結(jié)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)督

結(jié)構(gòu)塑造行為，行為也會沖擊結(jié)構(gòu)。各監(jiān)督主體從各自為戰(zhàn)到相互貫通、相互協(xié)調(diào)，必然會帶來關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化。協(xié)同監(jiān)督各主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)有兩大變化：其一，黨、國家、社會關(guān)系的統(tǒng)一性凸顯。中國的權(quán)力監(jiān)督體系由黨的監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督三大子系統(tǒng)構(gòu)成，不同監(jiān)督主體之間的接觸、互動模式反映了黨、國家和社會之間的關(guān)系形態(tài)。國家與社會的關(guān)系是現(xiàn)代社會科學(xué)的重要范疇，對立抑或統(tǒng)一是二者關(guān)系的兩種基本觀點。中國學(xué)者主張“將政黨帶進來”［］，突破了國家—社會二元分析范式，同時為二者的統(tǒng)一帶來了中介變量。新中國成立以后，中國的黨、國家和社會關(guān)系大致經(jīng)歷了黨—國家—社會關(guān)系三位一體時期（1949年—1978年）、黨—國家—社會關(guān)系調(diào)試時期（1978年—2012年）、黨—國家—社會關(guān)系有機整合時期（2012年至今）。改革開放以來，我國經(jīng)濟和政治領(lǐng)域發(fā)生了一系列重大變革。一方面，國家政治生活得到恢復(fù)，社會活力逐漸顯現(xiàn)，黨、國家和社會的邊界日益清晰和規(guī)范；另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)有弱化傾向，腐敗、權(quán)力尋租、“懸浮型政權(quán)”［］等問題相繼產(chǎn)生，黨、國家和社會關(guān)系亟需新的調(diào)整。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨深入開展自我革命，全面從嚴治黨，不斷提升自身的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。中國共產(chǎn)黨對國家和社會進行了深度統(tǒng)合，通過黨和國家機構(gòu)改革，加強了黨對國家的全面領(lǐng)導(dǎo)；通過黨組織嵌入、政治吸納和功能轉(zhuǎn)變等方式提升了黨和社會之間的黏合度，由此真正實現(xiàn)了黨、國家和社會的有機統(tǒng)一。協(xié)同監(jiān)督正是在該背景下對權(quán)力監(jiān)督體系作出的改進和完善，不同監(jiān)督主體之間的協(xié)同體現(xiàn)了黨、國家和社會的統(tǒng)一性關(guān)系。

其二，組織（科層）壁壘打破，以協(xié)調(diào)為導(dǎo)向的跨組織關(guān)系形成。協(xié)同監(jiān)督建立之前，監(jiān)督行為主要表現(xiàn)為組織內(nèi)行為，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等在各自軌道內(nèi)運行。協(xié)同監(jiān)督要求不同監(jiān)督機制建立起更加緊密的聯(lián)系和互動，這必然需要打破組織邊界，形成跨組織關(guān)系。一方面，跨組織關(guān)系基于責(zé)任共擔(dān)。現(xiàn)代政治是責(zé)任政治，需要共同推進國家治理?！艾F(xiàn)代國家治理是‘共同的事務(wù)，不同主體要根據(jù)自身的條件與社會的要求行動起來，明確不同主體在轉(zhuǎn)型過程中擔(dān)負的職責(zé)與發(fā)揮的功能，實現(xiàn)不同主體的功能互補與對公共事務(wù)的‘共治?！保郏輽?quán)力監(jiān)督主要錨定腐敗治理，是黨、國家和社會共同承擔(dān)的責(zé)任。黨對腐敗問題負有直接政治責(zé)任，國家對此負有法律和行政責(zé)任，社會承擔(dān)道德責(zé)任。責(zé)任共擔(dān)性要求不同部門和組織協(xié)同起來，充分發(fā)揮自身功能，共同參與到腐敗問題的治理當中，從而形成跨組織關(guān)系。另一方面，跨組織關(guān)系也基于資源依賴性。根據(jù)資源依賴理論，如果一個組織非常需要某種資源，而這種資源在這個組織中又非常稀缺，并且不存在可替代的資源來源，那么這個組織將會依賴掌握這種資源的其他組織，從而產(chǎn)生跨組織關(guān)系［］。不同組織擁有不同資源稟賦，例如物質(zhì)資源、人力資源、信息資源、技術(shù)資源等，借助其他組織的資源，實現(xiàn)優(yōu)勢資源共享和稀缺資源互補，可以完成單個組織難以完成的目標。在協(xié)同監(jiān)督中，黨內(nèi)監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)管的核心機制，行政監(jiān)督根據(jù)其職能規(guī)定可以獲取多種信息資源，能夠協(xié)助紀檢監(jiān)察機關(guān)進行精準監(jiān)督。人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等其他監(jiān)督形式同樣在資源能力上具有比較優(yōu)勢。這是協(xié)同監(jiān)督跨組織關(guān)系形成的理性邏輯。

（三）作為控權(quán)模式的協(xié)同監(jiān)督

控權(quán)是政治生活的永恒主題，為了保證權(quán)力行使符合政權(quán)目的，不同時期不同國家與地區(qū)都有與整體制度相適應(yīng)的控權(quán)模式。根據(jù)控權(quán)機構(gòu)的設(shè)置情況及各機構(gòu)間的相互關(guān)系，控權(quán)模式可分為集中式控權(quán)和分散式控權(quán)。集中式控權(quán)是指，設(shè)置一個或一類專職監(jiān)督機關(guān)專門進行權(quán)力約束。這種控權(quán)模式“具有事權(quán)集中、監(jiān)督體系統(tǒng)一的優(yōu)勢”［］。例如中國香港的廉政公署，它是一個專門打擊貪污的獨立執(zhí)法機構(gòu)，不隸屬于任何政府部門，擁有獨立調(diào)查權(quán)。但這種控權(quán)模式更適用于微小型政治實體，在復(fù)雜國家形態(tài)中有膨脹為“超級機構(gòu)”而失控的風(fēng)險。分散式控權(quán)是指，將控權(quán)機構(gòu)分開設(shè)立，分散在不同系統(tǒng)中。例如西方“分權(quán)制衡”體制下的控權(quán)模式，將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)?！叭龣?quán)依照不同程序規(guī)則運行，權(quán)能互有交織，實踐中輔以多黨競爭、公開選舉、司法獨立等制度，形成了相互制約的交互式控權(quán)結(jié)構(gòu)。”［］通過不同權(quán)力之間的相互制衡達到控權(quán)目的，沒有一項權(quán)力高于另外兩權(quán)，三權(quán)之外也不存在全面覆蓋的獨立監(jiān)督機制。這種模式雖然能防止一權(quán)獨大和權(quán)力失衡，卻會降低權(quán)力運行效率。

中國的控權(quán)機制雖然和西方的控權(quán)機制具有本質(zhì)上的不同，但從控權(quán)機構(gòu)的設(shè)置情況及相互關(guān)系看，中國的控權(quán)模式在監(jiān)察體制改革以前，也應(yīng)屬于分散式控權(quán)?！爸腥A人民共和國成立后，權(quán)力監(jiān)督機制建設(shè)持續(xù)深化并長期呈現(xiàn)分散式格局——在各權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)由專門機關(guān)負責(zé)本系統(tǒng)內(nèi)的行權(quán)監(jiān)督?！保?6］在黨的系統(tǒng)，紀檢機關(guān)作為專職監(jiān)督機構(gòu)發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督主要作用。在國家系統(tǒng)，人大作為最高權(quán)力機關(guān)對“一府兩院”進行工作監(jiān)督；隸屬于行政機關(guān)的監(jiān)察部專職負責(zé)行政監(jiān)督；隸屬于檢察機關(guān)的反貪污賄賂局專職負責(zé)法律監(jiān)督，重點履行職務(wù)犯罪偵查和職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)。此外，社會系統(tǒng)中的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督在控權(quán)上也發(fā)揮著重要作用，得到了正式制度的認可和保障。這種分散式控權(quán)模式試圖通過發(fā)揮不同系統(tǒng)監(jiān)督主體的作用使全部公權(quán)力都受到約束，但在實際運行中往往因為職責(zé)邊界不清而造成相互推諉或監(jiān)督漏洞等問題，各系統(tǒng)監(jiān)督機制并沒有形成很好的監(jiān)督合力，監(jiān)督效力大打折扣。

原有控權(quán)模式困境的癥結(jié)在于：一是三套專職監(jiān)督機構(gòu)功能重疊；二是各監(jiān)督機制之間協(xié)同性不強。“因此，需要通過部分監(jiān)督機制的職權(quán)轉(zhuǎn)隸和機構(gòu)整合來重新理順監(jiān)督體系。在改革的具體舉措上，通過監(jiān)察體制改革促進監(jiān)督體系貫通?！保?］國家監(jiān)察機關(guān)吸納了政、法系統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)，獨立、專門承擔(dān)國家系統(tǒng)的監(jiān)察工作，直接對最高權(quán)力機關(guān)負責(zé)，并和黨的紀檢機關(guān)合署辦公，從而使得原來黨、政、法三套專職監(jiān)督系統(tǒng)走向統(tǒng)一，分散的監(jiān)督機制和監(jiān)督資源得到整合，形成“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。從此，紀檢監(jiān)察機關(guān)成為“黨和國家監(jiān)督體系中的責(zé)任主體”，“其他監(jiān)督主體變成配合者與協(xié)助者”［］，監(jiān)督體系的協(xié)同性建設(shè)獲得了制度基礎(chǔ)和路徑支撐，成為改革的重點。

這種改革全面實現(xiàn)后將會出現(xiàn)一種新的控權(quán)模式——協(xié)同監(jiān)督。在協(xié)同監(jiān)督模式中，不同系統(tǒng)的監(jiān)督力量仍然存在，但各監(jiān)督機制之間既不各自為戰(zhàn)，也不相互制約，而是以集合效能為目標相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成監(jiān)督合力。這結(jié)合了集中式控權(quán)和分散式控權(quán)的雙重優(yōu)勢，是一種分散為表、集中為里的新型控權(quán)模式。在這里，行動、結(jié)構(gòu)和模式呈現(xiàn)層層推進的關(guān)系。協(xié)同監(jiān)督一旦啟動，首先意味著制度性集體行動的發(fā)起，進而形成跨組織和跨域關(guān)系。至于能否構(gòu)成協(xié)同監(jiān)督的控權(quán)模式，則取決于協(xié)同監(jiān)督的行為能否在時間上持續(xù)，在空間上蔓延，以致總體改變原有的權(quán)力關(guān)系和權(quán)力形態(tài)?？梢姡鳛殛P(guān)系結(jié)構(gòu)和控權(quán)模式的協(xié)同監(jiān)督都需要以協(xié)同監(jiān)督的集體行動達成為前提。

三、協(xié)同監(jiān)督的兩種核心實踐形式

各地開展協(xié)同監(jiān)督的實踐非常豐富。根據(jù)公開可查的資料，內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督主要以“1+N”大監(jiān)督模式為主；內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督則以“室組地”協(xié)同模式為主?！?+N”大監(jiān)督模式以黨內(nèi)監(jiān)督（即“1”）為主導(dǎo)，將人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等不同種類的監(jiān)督（即“N”）貫通協(xié)調(diào)起來，形成監(jiān)督合力。“室組地”協(xié)同模式發(fā)生在紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部，“室”指上級紀委監(jiān)委的監(jiān)督檢查室和審查調(diào)查室等科室，“組”指派駐紀檢監(jiān)察組，“地”則指地方紀委監(jiān)委，三者協(xié)同互動促進內(nèi)部監(jiān)督上下貫通、左右銜接。下文將結(jié)合具體案例闡釋這兩種協(xié)同監(jiān)督實踐形式的組織機制和運行方式。

（一）“1+N”大監(jiān)督模式——以青島為案例的分析

基于資料的可獲得性和案例的代表性，本文選取了青島的監(jiān)督改革作為“1+N”大監(jiān)督模式的典型案例。為了統(tǒng)籌不同的監(jiān)督力量，提升監(jiān)督效能，青島市于2019年出臺了《關(guān)于加強協(xié)同監(jiān)督積極回應(yīng)群眾關(guān)切的工作辦法》（以下簡稱《辦法》）及《實施細則》，構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，人大監(jiān)督、政務(wù)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督相互協(xié)作的協(xié)同新機制，加強對政治、黨委政府中心工作和民生民意等重點領(lǐng)域的監(jiān)督治理。

黨內(nèi)監(jiān)督屬于黨的監(jiān)督，依據(jù)黨規(guī)黨紀對全體黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部開展監(jiān)督，監(jiān)督形式包括紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督（簡稱“四項監(jiān)督”）。黨內(nèi)監(jiān)督基于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，擁有強勢且豐富的監(jiān)督力量和監(jiān)督資源。人大監(jiān)督和政務(wù)監(jiān)督屬于國家監(jiān)督。人大監(jiān)督依據(jù)憲法和法律，運用聽取審議專項工作報告、審查和批準預(yù)算決算、對規(guī)范性文件進行備案審查、述職評議、個案監(jiān)督、專題詢問等方式和手段，對各國家機關(guān)開展工作監(jiān)督和法律監(jiān)督。政務(wù)監(jiān)督是行政系統(tǒng)依據(jù)其層級關(guān)系和業(yè)務(wù)關(guān)系開展的內(nèi)部監(jiān)管，審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、政務(wù)公開、網(wǎng)絡(luò)問政是其重要監(jiān)督方式。政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督都屬于社會監(jiān)督。政協(xié)民主監(jiān)督是政協(xié)機關(guān)和政協(xié)委員對黨委、政府決策部署和事關(guān)全市經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題、人民群眾關(guān)注的熱點難點問題的協(xié)商式監(jiān)督。監(jiān)督方式主要是召開政協(xié)常委會、專題協(xié)商會、協(xié)商座談會。政協(xié)民主監(jiān)督是政府和群眾發(fā)生聯(lián)系的重要橋梁。新聞輿論監(jiān)督是各種新聞媒體通過公開報道和話題引導(dǎo)對政治機關(guān)及其工作人員進行批評、建議和意見表達。隨著新媒體的快速發(fā)展，新聞輿論監(jiān)督勢能逐漸強大。社會公眾監(jiān)督是人民群眾通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等方式對國家機關(guān)及其工作人員開展監(jiān)督，是公民的基本權(quán)利，是其他監(jiān)督合法性和合理性來源的底層邏輯。這三類六種監(jiān)督在方法和對象上能夠互補，如若貫通協(xié)調(diào)產(chǎn)生巨大協(xié)同效應(yīng)，能使監(jiān)督工作更加精準和高效。

領(lǐng)導(dǎo)小組是青島協(xié)同監(jiān)督得以運轉(zhuǎn)的核心機制。青島成立了協(xié)同監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市紀委市監(jiān)委主要負責(zé)同志任組長，市委、市人大常委會、市政府、市政協(xié)等單位辦公廳的主任和市紀委、市委宣傳部分管負責(zé)同志任副組長，各單位處室負責(zé)人為成員，由此形成協(xié)同監(jiān)督的高位推動。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市紀委黨風(fēng)室，負責(zé)統(tǒng)籌調(diào)度、溝通信息、線索處置、督查督辦、分析研判等工作。各監(jiān)督主體亦成立工作專班，以壓實監(jiān)督責(zé)任。具體工作內(nèi)容有四個方面。

第一，建立信息共享平臺。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專門開通協(xié)同監(jiān)督工作平臺賬戶，制定信息共享、問題會商、線索處置“三張清單”，督促各監(jiān)督主體每個月將開展監(jiān)督、線索處置等情況在平臺共享，同時建立專班微信群，實時溝通相關(guān)情況。第二，建立常態(tài)化督情會商制度。協(xié)同監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組每兩周組織召開一次工作例會，例會內(nèi)容包括通報工作進展、總結(jié)經(jīng)驗做法、研究部署階段性重點工作。在市委辦公廳、市紀委機關(guān)的牽頭組織下，各監(jiān)督主體積極參與，及時協(xié)調(diào)解決監(jiān)督工作中遇到的困難和問題，總結(jié)經(jīng)驗、改進工作。第三，建立線索移送和跟蹤反饋制度?！掇k法》要求各監(jiān)督主體把問題線索是否移送納入線索處置工作程序，確定專門部門，安排專人專責(zé)做好相關(guān)問題線索移送工作。同時，要求建立工作臺賬，對受理的各類問題線索及時登記、統(tǒng)一編號，以確保件件有著落、事事有結(jié)果。對受理的各類問題線索，按照“誰接收、誰反饋，誰承辦、誰反饋”的原則，建立辦理反饋制度。對移送、轉(zhuǎn)辦、交辦的問題或線索，原則上10個工作日內(nèi)向線索移送方反饋并報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。第四，建立追責(zé)問責(zé)機制?！掇k法》明確了各監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任和協(xié)同任務(wù)，對于不按規(guī)定回應(yīng)反饋、整改落實和履職不力的相關(guān)部門，應(yīng)當由具有問責(zé)權(quán)限的黨委（黨組）、黨的工作部門或者紀檢監(jiān)察機關(guān)嚴肅問責(zé)，典型問題公開通報曝光。

綜上，青島“1+N”大監(jiān)督模式可用圖1表示：

（二）“室組地”協(xié)同模式——以佛山為案例的分析

紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮著支柱作用，促進這“四項監(jiān)督”的貫通協(xié)調(diào)是內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督的主要內(nèi)容，“室組地”協(xié)同是承接這一內(nèi)容的主要機制。2021年，十九屆中央紀委五次全會首次在中央層面提出構(gòu)建“室組地”聯(lián)合辦案機制，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》《紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》等黨的法規(guī)條例相繼對聯(lián)動的具體責(zé)任和內(nèi)容作了進一步規(guī)定。在頂層設(shè)計和內(nèi)部需求下，“室組地”聯(lián)動監(jiān)督和“室組地”聯(lián)合辦案機制逐漸在全國鋪開。例如，黑龍江省紀委監(jiān)委出臺了《黑龍江省紀檢監(jiān)察機關(guān)“室組地”聯(lián)合辦案工作辦法（試行）》，湖南郴州市紀委監(jiān)委印發(fā)了《關(guān)于深化“室組地”聯(lián)合辦案機制的實施辦法》，廣東省佛山市制定了《佛山市紀委監(jiān)委“室組地”聯(lián)合辦案工作意見（試行）》，等等。此外，以“室組地”聯(lián)動為基礎(chǔ)，各地結(jié)合實際又形成了“室組地巡”“室組地企”“組組”“組地”等多種協(xié)同形式?！笆医M地”協(xié)同逐漸成為促進內(nèi)部監(jiān)督上下貫通、左右銜接的主要載體和路徑。下文將以佛山為案例展示“室組地”協(xié)同模式的內(nèi)容和運作方式。

2021年，佛山市發(fā)布《佛山市紀委監(jiān)委“室組地”聯(lián)合辦案工作意見（試行）》，以建立健全紀委監(jiān)委監(jiān)督檢查室、派駐紀檢監(jiān)察組和地方紀委監(jiān)委協(xié)同監(jiān)督工作制度。佛山市紀委監(jiān)委原有28個派駐本級黨和國家機關(guān)及所管轄的國有金融企業(yè)的紀檢監(jiān)察組，其中有些紀檢監(jiān)察組只有2～4人，監(jiān)督力量分散、措施手段有限。此外，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨層級違紀違法案件越來越多，單純依靠某一監(jiān)督主體會面臨協(xié)調(diào)難、取證難、認定難等問題，不利于監(jiān)督工作的開展和監(jiān)督實效的取得。為了構(gòu)建“室組地”協(xié)同模式，佛山市紀委監(jiān)委首先建立了聯(lián)動監(jiān)督指揮中心和聯(lián)合辦案指揮中心，在市紀委常委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“室組地”聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案工作。其次，佛山市的28個紀檢監(jiān)察組被劃分為5個聯(lián)組，分別掛鉤聯(lián)系5個區(qū)，由市紀委監(jiān)委內(nèi)設(shè)的第一至第五監(jiān)督檢查室對口聯(lián)系和指導(dǎo)，聯(lián)組的組長則由紀委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任，這是“室組地”協(xié)同的“聯(lián)組”模式。在實踐探索中，佛山市還形成了“專項監(jiān)督組”“專案組”“大聯(lián)組”“派駐監(jiān)督上下聯(lián)動”等旨在促進“室組地”協(xié)同監(jiān)督的工作模式。

佛山“室組地”協(xié)同模式的具體內(nèi)容如下：

1．聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的啟動。佛山市紀委監(jiān)委十分重視處理協(xié)同和獨立的關(guān)系，強調(diào)不能為了協(xié)同而協(xié)同，要根據(jù)事項和案件特點及廣度深度決定是否啟動協(xié)同機制。聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的啟動方式有兩種，一是由聯(lián)動監(jiān)督指揮中心和聯(lián)合辦案指揮中心研究決定；二是按照管理權(quán)限和職責(zé)分工，室、組、地在獨立處理任務(wù)過程中研判需要聯(lián)動和聯(lián)合時，可以提請啟動?！皩τ诳鐚蛹?、跨地域或具有行業(yè)性、領(lǐng)域性特點，以及案情復(fù)雜、有重大社會影響的疑難復(fù)雜事項原則上開展聯(lián)動監(jiān)督或聯(lián)合辦案；對于發(fā)生在各部門各轄區(qū)內(nèi)，組、地可以自行辦理的事項原則上仍以自行查辦為主?！保郏?/p>

2．聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的推進?！笆医M地”協(xié)同監(jiān)督推進中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是問題初核、指定管轄和銜接司法。在問題初核中，原則上紀檢監(jiān)察組自行開展問題線索的初步核實，如需其他部門的支持，可以提請對口聯(lián)系的監(jiān)督檢查室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以獲得其他紀檢監(jiān)察組或區(qū)紀委監(jiān)委的協(xié)助。若初核過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的或其他需要移交的案件線索，報對口聯(lián)系的監(jiān)督檢查室按規(guī)定程序移交辦理。最后，案件審理完畢并履行相關(guān)程序后與人民檢察院和人民法院進行司法銜接。此外，為了給室、組精準監(jiān)督提供信息支撐，佛山市紀委監(jiān)委還利用市黨風(fēng)廉政建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺，按規(guī)定向室、組開放信息查詢權(quán)限。

3．聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的考核評估。首先，佛山市紀委監(jiān)委制定可量化、可操作、可評估的考核指標體系，對“室組地”聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的實際情況進行準確評估。其次，通過聽取匯報、查閱資料、談話了解、工作回訪等方式，定期、不定期對室、組、地三方進行動態(tài)考核和評估。最后，根據(jù)考核評估結(jié)果，對聯(lián)動監(jiān)督、聯(lián)合辦案的有功人員，按相關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵，調(diào)動室、組、地的工作積極性，確保“室組地”協(xié)同監(jiān)督工作的可持續(xù)發(fā)展。

4．聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的人才保障。為了優(yōu)化干部隊伍，增強聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的本領(lǐng)，佛山市紀委監(jiān)委從“做好入庫”和“管好庫存”兩個方面強化協(xié)同監(jiān)督的隊伍建設(shè)。一方面，把好人才選育關(guān)，注重引進黨建、財會、審計、法律、信息技術(shù)等多樣化人才充實到派駐和基層紀檢監(jiān)察機構(gòu)，建立人才庫，從政治素養(yǎng)、專業(yè)技能、工作實績、性格特征等方面對人才庫干部進行“精準畫像”。另一方面，通過輪崗、掛職、結(jié)對幫帶、實戰(zhàn)、授課、交流、案例分析、專題研討等方式加強人員培訓(xùn)，不斷提升干部專業(yè)化水平和協(xié)同作戰(zhàn)能力。

綜上，佛山“室組地”協(xié)同模式可用圖2表示：

四、協(xié)同監(jiān)督的基本運作邏輯

上述兩種實踐形式分別是內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督和內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督的典型代表。雖然二者的經(jīng)濟社會條件、參與主體、資源稟賦等不盡相同，但運作邏輯有共同點：首先，都以權(quán)威主導(dǎo)方式克服協(xié)同監(jiān)督的初始阻力；其次，均通過供給制度保障協(xié)同監(jiān)督的運行；最后，均通過選擇性激勵來推動協(xié)同監(jiān)督的可持續(xù)運作。這亦可視作當前我國協(xié)同監(jiān)督運作的基本邏輯。

（一）權(quán)威主導(dǎo)克服協(xié)同監(jiān)督阻力

協(xié)同監(jiān)督主要是具有監(jiān)督權(quán)的公共部門之間的協(xié)作行為，屬于制度性集體行動，存在信息成本、協(xié)調(diào)成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本四大阻礙集體行動達成的成本要素。這些成本要素又和行動者特征、合作形式有關(guān)。協(xié)同監(jiān)督中的行動者具有兩大特征。一是行動者多，行動者數(shù)量決定集體行動的規(guī)模，規(guī)模越大，則相應(yīng)的行動成本越大。如果監(jiān)督成本和協(xié)調(diào)成本過大，大規(guī)模的集體行動對行動者難以實行強約束，那么行動者可能采取選擇性執(zhí)行或者消極執(zhí)行策略。二是協(xié)同監(jiān)督中行動者的作用對象是同樣具有公權(quán)力的公職人員，包括處于權(quán)力核心的“一把手”，對他們的監(jiān)督需要更為強大的勢能。制度性集體行動的合作形式既有較為松散的嵌入型網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和契約制，也有具有更大約束力的科層制下的授權(quán)機制和政府強制機制。顯然，協(xié)同監(jiān)督只有采取權(quán)威性更強的合作機制，才能有效克服行動阻力。上述兩種協(xié)同監(jiān)督的實踐形式都采取了權(quán)威主導(dǎo)的合作機制，青島的“1+N”大監(jiān)督模式根據(jù)市委要求成立了以紀委監(jiān)委主要負責(zé)同志為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組；在佛山的“室組地”協(xié)同模式中，“室組地”聯(lián)動監(jiān)督中心和“室組地”聯(lián)合辦案中心均由市紀委監(jiān)委常委會領(lǐng)導(dǎo)，各聯(lián)組的組長則由市紀委的領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任。

第一，權(quán)威主導(dǎo)能夠為行動者賦能。黨在國家政治生活中發(fā)揮“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，政治權(quán)力高度集中于各級黨委“一把手”。作為黨的專職監(jiān)督機關(guān)，紀檢需要同時接受同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這就使得紀檢對“一把手”的監(jiān)督以及進行同級監(jiān)督時作用偏軟。協(xié)同監(jiān)督通過構(gòu)建新的監(jiān)督機制嵌入了上級黨委和紀委的雙重權(quán)威，對參與這一協(xié)作機制的行動者進行了上位賦能，有利于破除監(jiān)督對象的權(quán)力威懾，實現(xiàn)有效監(jiān)督。

第二，權(quán)威主導(dǎo)能夠統(tǒng)一行動目標。按照職能分工的國家機關(guān)和部門并非單一目標實體，而是綜合多重目標的復(fù)合結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。例如，人大的主要目標是制定和完善國家法律，其次才是通過其工作機制行使監(jiān)督權(quán)；政協(xié)的本質(zhì)是黨堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政是其三大職能。即使作為黨和國家專職監(jiān)督機構(gòu)的紀委監(jiān)委，各部門之間也會因具體監(jiān)督事項和側(cè)重點的不同而有相異的目標。嵌入權(quán)威的協(xié)同監(jiān)督將不同的監(jiān)督主體納入統(tǒng)一的工作機制，在權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，確定共同的行動目標，通過日常聯(lián)系機制即時糾正可能的目標偏移，打破成員間碎片化決策的困境。即使在較為松散的合作機制中，權(quán)威主持的工作例會也能在成員間起到動員作用，有利于形成協(xié)同共識。

第三，權(quán)威主導(dǎo)能夠強化協(xié)同意愿。責(zé)任和利益是公權(quán)力者行使職能、完成任務(wù)的雙驅(qū)力，責(zé)任給予其外部壓力，利益構(gòu)成其內(nèi)在動力。對于監(jiān)督主體而言，協(xié)同并不具有強制性，協(xié)同責(zé)任意識不強。同時，協(xié)同監(jiān)督產(chǎn)生的收益更多是集體性的，行動者可獲得的選擇性收益不突出，因此有些行動者參與協(xié)同的積極性、主動性不高。上述兩種協(xié)同監(jiān)督的實踐形式將相關(guān)監(jiān)督主體納入權(quán)威主導(dǎo)的新結(jié)構(gòu)中，拉近了行動者與權(quán)威之間的距離，改變了行動者和權(quán)威之間原來的弱責(zé)任-弱激勵關(guān)系。一方面，行動者產(chǎn)生了更大的政治壓力，有利于強化其協(xié)同責(zé)任；另一方面，同一結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)強化了他們之間的利益連帶關(guān)系，行動者更有可能獲得晉升、獎勵等政治激勵，從而提升協(xié)同意愿。

第四，權(quán)威主導(dǎo)能夠整合監(jiān)督資源?？茖又浦卫砗瓦\動式治理是中國政府運作的雙重邏輯，科層制以專業(yè)分工和部門層級為基礎(chǔ)，按照正式的規(guī)則，強調(diào)技術(shù)性和規(guī)范化。然而，科層制的等級和分工也容易造成治理碎片化，不利于形成整體性優(yōu)勢。運動式治理以權(quán)威為依托，以中心任務(wù)為導(dǎo)向，通過動員式方式，能夠打破組織邊界，迅速整合資源，是科層制治理的一種補充。上述兩種協(xié)同監(jiān)督實踐形式以制度吸納運動，綜合了科層和運動的雙重特征，在保持原有監(jiān)督結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以權(quán)威為主導(dǎo)構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)組。這些領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)組在權(quán)威授權(quán)下可以就重點監(jiān)督事項或者復(fù)雜的重大案件進行跨部門信息共享和人才的跨部門流動、優(yōu)化配置，整合了監(jiān)督資源。

（二）制度供給保障協(xié)同監(jiān)督條件

制度既是集體行動的產(chǎn)物，也是集體行動的基礎(chǔ)和條件?！凹w行動依賴于公共行動者和私人行動者的相互聯(lián)結(jié)，他們的合作絕不是自然的合作，因此，必須要有一套協(xié)作的機制或‘游戲規(guī)則作為中介?！保郏輩f(xié)同監(jiān)督作為一種面向公權(quán)力的集體行動，其發(fā)起和運行阻力更大，更需要以制度為依托。根據(jù)制度內(nèi)容的詳略程度和作用對象的涉及范圍，制度分為宏觀、中觀和微觀三個層次。宏觀制度是關(guān)于目標、方向、任務(wù)、原則的總體性要求，一般涉及國家全域。中觀制度是連接目標和行動的較為具體的規(guī)定，是地方或相關(guān)部門為了使宏觀制度落地的指導(dǎo)性方案。微觀制度是關(guān)于如何行動的操作性說明，內(nèi)容更加具體，涉及范圍更小。不同層次的制度發(fā)揮的作用不同，但對于集體行動都有不可或缺的作用。在協(xié)同監(jiān)督的促成中，制度發(fā)揮的具體作用如下。

第一，能夠啟動協(xié)同監(jiān)督。監(jiān)督的主體和對象都是公權(quán)力者。一方面，法無授權(quán)即禁止，監(jiān)督主體不能隨意更改自己的權(quán)限，聯(lián)合監(jiān)督和聯(lián)動辦案一定程度上改變了原有的監(jiān)督方式和監(jiān)督范圍，理應(yīng)獲得正式授權(quán)。另一方面，協(xié)同監(jiān)督要求各監(jiān)督主體在同一目標下，共享信息、相互合作、協(xié)調(diào)步調(diào)，這必然會增加具體行動者的工作負擔(dān)，提高他們的行動成本。根據(jù)自利原則，各監(jiān)督主體不太可能自發(fā)形成協(xié)同行為。于是，2017年黨的十九大報告首次以黨代會報告的形式提出“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”。黨代會報告是黨的綱領(lǐng)性文件，這些要求為紀委監(jiān)委和各地相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)督賦予了正當性和推動力，由此開啟了協(xié)同監(jiān)督的構(gòu)建過程。

第二，能夠為行動者提供規(guī)范。規(guī)范是制度供給在集體行動中發(fā)揮的主要功能?！扒敉嚼Ь场焙汀肮乇瘎　倍际亲岳硇缘膫€人在沒有制度約束下發(fā)生的集體非理性行為。通過制度供給，確定行動者需要遵循的行為規(guī)則，明確“該做”“不該做”的界限，提供“如何做”的策略集合，“制度賦予社會關(guān)系以秩序，減少行為中的機動性和可變性，并限制了片面追求私利或欲望的可能性”［］。2019年，中央紀委國家監(jiān)委印發(fā)《紀檢監(jiān)察機關(guān)（機構(gòu)）在監(jiān)督檢查審查調(diào)查工作中開展協(xié)作配合的指導(dǎo)意見（試行）》，從協(xié)作配合的事項范圍、商請方式、責(zé)任劃分、工作要求和爭議解決等方面，對專職監(jiān)督機關(guān)的內(nèi)部協(xié)作作出規(guī)定。上述兩種協(xié)同監(jiān)督實踐形式在上級文件的指導(dǎo)下也出臺了相應(yīng)的工作辦法。青島制定了《關(guān)于加強協(xié)同監(jiān)督積極回應(yīng)群眾關(guān)切的工作辦法》及其實施細則，佛山發(fā)布了《佛山市紀委監(jiān)委“室組地”聯(lián)合辦案工作意見（試行）》，有利于協(xié)同監(jiān)督的順利推進。

第三，能夠增強行動者之間的信任。協(xié)調(diào)和合作需要以信任為基礎(chǔ)。制度性集體行動所面臨的信息、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和監(jiān)督四大成本歸根結(jié)底都與信任相關(guān)，信任程度越高，則成本越低，越有利于開展協(xié)同行為。制度供給可以為各行動者提供可信承諾，形成相對穩(wěn)定可靠的行動環(huán)境?！爸贫饶軌虍a(chǎn)生出某種結(jié)果的可預(yù)期性和規(guī)則性，從而有利于制度之下的所有參與者；制度也能夠澄清決策的可能范圍，使得一些社會行動者不至于被糾纏不清地直接卷進任何特定組織的運作過程?！保郏輩f(xié)同監(jiān)督已基本形成一套從中央到地方、由宏觀到微觀的制度供給立體結(jié)構(gòu)，因而各監(jiān)督主體愿意自覺參與到協(xié)同行動中。這既是基于對合作者的信任，也是基于對協(xié)同行動能夠產(chǎn)生良好結(jié)果的信心。

（三）選擇性激勵推動協(xié)同監(jiān)督可持續(xù)

權(quán)威和制度用外在約束的形式將不同監(jiān)督主體置于協(xié)調(diào)與合作中，但這種集體行動可持續(xù)性不強。一方面，協(xié)同監(jiān)督的成果作為公共物品具有非排他性和非競爭性，即使不參與行動仍可分享收益，即產(chǎn)生“搭便車”行為。協(xié)同監(jiān)督的參與主體眾多，“搭便車”行為也更易發(fā)生。另一方面，成本-收益依然是行動者的主要行動邏輯，當參與行動的成本大于可獲得的收益時，即使有外在壓力，個人也可能會想辦法“避責(zé)”。這在協(xié)同監(jiān)督中可能表現(xiàn)為不主動作為、應(yīng)付了事等。因此，協(xié)同監(jiān)督如果要持續(xù)推進，必須提升行動者的內(nèi)在動力，考核激勵就發(fā)揮著這一作用，奧爾森稱之為“選擇性激勵”［］。選擇性激勵通過區(qū)分行動者是否參與集體行動以及對集體行動達成的貢獻大小，給予不同的獎勵（正向激勵）或懲罰（反向激勵），使得不同行動的人獲得不同的收益，鼓勵積極行動者持續(xù)行動，引導(dǎo)消極行動者參與行動。激勵內(nèi)容多樣，可分為經(jīng)濟激勵、政治激勵、社會激勵、精神激勵等。經(jīng)濟激勵主要是金錢上的獎勵，政治激勵可以是職位上的晉升、提供培訓(xùn)交流機會，社會激勵包括聲望、尊敬和友誼等，精神激勵指的是由關(guān)心、肯定、表揚等帶來的精神滿足。青島的問責(zé)追責(zé)制度和佛山的考核評估制度都在發(fā)揮選擇性激勵的作用。

在協(xié)同監(jiān)督中應(yīng)用選擇性激勵需要注意以下問題。第一，評估體系需要可操作、可評估。評估體系給出衡量與提升激勵策略效果的標準，是開展考核評估的前提。模糊籠統(tǒng)的評估體系很難進行差異化評價，既不能突出優(yōu)秀者，也不能反映表現(xiàn)欠佳者，由此可能弱化激勵效果。因此，評估體系要避免使用“優(yōu)秀/不優(yōu)秀”“稱職/不稱職”等絕對化評語或者過于抽象的描述性語言。可以抽取核心指標量化，例如采用李克特量表精細化打分，或設(shè)置1—10的階梯分值，使評估者作出更精細的衡量，將被評估者的表現(xiàn)差異更直觀地反映出來。第二，運用多種方式準確考核。激勵的前提是對行動者進行客觀準確的評價，評估需要采取多種方式。在評價主體上，要綜合采用上級評價、同級評價和下級評價，根據(jù)監(jiān)督事項的特征確定不同評價在總體評價中所占比例；在評估方法上，通過匯報、調(diào)研、談話、互評等多種方式評估各監(jiān)督主體的表現(xiàn)情況；在評估時間上，可以在年中或年尾進行定期或不定期的考核，以激發(fā)評估在日常工作中的“鯰魚效應(yīng)”。第三，正確處理獎勵和問責(zé)之間的關(guān)系。獎勵和問責(zé)都是激勵的內(nèi)容，獎勵通過增加收益來進行正向引導(dǎo)；問責(zé)通過給予處分進行反向施壓。如果問責(zé)強度太大，增加了行動環(huán)境的不確定性和風(fēng)險，那么即使存在正向激勵，行動者也可能會不敢為、不愿為。如果沒有問責(zé)或問責(zé)流于形式，為了爭奪獎勵，就可能違反規(guī)矩、紀律和法律，出現(xiàn)所謂“燈下黑”行為。因此，使用選擇性激勵需要平衡獎勵和問責(zé)的力度，發(fā)揮二者的雙向激勵作用。

五、結(jié)語

協(xié)同監(jiān)督是對黨和國家監(jiān)督體系貫通協(xié)調(diào)的理論回應(yīng)，是當前完善黨的自我革命監(jiān)督體系的重要舉措。這種立足于本土的實然研究，既有助于在實踐上為形成監(jiān)督合力、提升監(jiān)督效能建言獻策，又體現(xiàn)了研究中國問題的制度自信和理論自覺。本文認為，研究協(xié)同監(jiān)督首先要明確協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵和本質(zhì)屬性。該概念既表示各監(jiān)督主體為提高監(jiān)督能力而進行協(xié)調(diào)合作行為，也反映由這些集體行動帶來跨域跨組織關(guān)系變化，隨著相關(guān)工作的深入推進，其還可能獲得控權(quán)范式意義。現(xiàn)有協(xié)同監(jiān)督的實踐形式大致可以分為內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督的“1+N”大監(jiān)督模式和內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督的“室組地”協(xié)同模式。本文選取了兩個典型案例以進一步分析協(xié)同監(jiān)督基本模式的具體機制和運作邏輯，發(fā)現(xiàn)權(quán)威、制度和激勵是構(gòu)建和維護協(xié)同監(jiān)督的三大關(guān)鍵要素。權(quán)威憑借其強大的勢能和支配力起到為行動者賦能、動員共識、強化合作意愿、整合資源等作用，能夠克服協(xié)同監(jiān)督的諸多阻力；制度以其正式性、規(guī)范性和約束力啟動協(xié)同監(jiān)督，并為行動者提供規(guī)范，有助于行動者之間增加信任，為協(xié)同監(jiān)督提供更多保障；選擇性激勵以行動者的表現(xiàn)為評價標準改變行動者的損益狀況，為協(xié)同監(jiān)督的運行提供持續(xù)動力。

不可否認的是，當前協(xié)同監(jiān)督還面臨諸多難題和挑戰(zhàn)，例如主動參與不夠充分，信息共享不夠深入，配合銜接不夠順暢等?？傮w上協(xié)同監(jiān)督的構(gòu)建還處于初級階段，協(xié)同水平仍有待提升，協(xié)同規(guī)模還需繼續(xù)擴大。這一方面是因為權(quán)威主導(dǎo)的協(xié)同方式帶有強制性色彩，協(xié)同成本較高，即使有制度和激勵作為補充措施，也有較強的非可持續(xù)性風(fēng)險。另一方面，協(xié)同監(jiān)督本身是一個宏大主題，內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督和內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督分別都存在多種情形，各參與主體具有的基礎(chǔ)條件也各不相同，協(xié)同監(jiān)督要在整體上形成一種控權(quán)模式仍有相當長的一段路要走。