馮國林

(集美大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 福建 廈門 361021)

財(cái)計(jì)組織是管理國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的重要部門。財(cái)計(jì)機(jī)構(gòu)與財(cái)政、稅收、會(huì)計(jì)、出納等部門在組織上緊密相連,“在對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的控制中顯示出系統(tǒng)的組織形式,協(xié)同的管理工作效應(yīng),以及由其所形成的勾連環(huán)節(jié)的牽制關(guān)系而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)牽制作用”[1]368。因此,“財(cái)計(jì)是國家政權(quán)穩(wěn)定的一大支柱”[1]373。歷代統(tǒng)治者都極為重視財(cái)計(jì)組織的建設(shè),國民政府亦不例外。國民政府定都南京后,在百廢待興之際,決定設(shè)立主計(jì)處以加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。

對(duì)主計(jì)處的現(xiàn)有研究,主要集中于制度層面,對(duì)其運(yùn)作實(shí)態(tài)及運(yùn)作中的困境缺少詳細(xì)的梳理。(1)關(guān)于超然主計(jì)制度的研究,參見宋麗智:《國民政府時(shí)期超然主計(jì)思想變遷研究》,《財(cái)經(jīng)研究》2007年第8期;龐俊峰、龐俊麗:《南京國民政府時(shí)期主計(jì)制度探析》,《河北學(xué)刊》2013年第3期;馮國林:《“四行兩局”會(huì)計(jì)處之籌設(shè)過程探析(1942—1944)》,《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第2期;馮國林:《1931—1937國民政府主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局研究》,《產(chǎn)業(yè)與科技史研究》,科學(xué)出版社2019年版;馮國林:《論抗戰(zhàn)時(shí)期的軍事計(jì)政》,《歷史教學(xué)》(下半月刊)2019年第11期;馮國林:《理想與現(xiàn)實(shí)之間:國民政府主計(jì)處人事管理制度及其實(shí)踐(1931—1949)》,《中國經(jīng)濟(jì)史評(píng)論》2020年第1期。本文擬結(jié)合檔案及報(bào)刊史料,分析主計(jì)處的運(yùn)作實(shí)際及制約因素。

一、國民政府主計(jì)處之設(shè)立

晚清時(shí)期,國家財(cái)政長期處于紊亂狀態(tài),至民國初期,仍未有明顯改善。北洋政府時(shí)期,軍閥割據(jù),軍權(quán)、政權(quán)、財(cái)權(quán)集于各地軍閥之手。1916年后,各省督軍不但拒絕解款于中央,還截留中央稅款,截留鹽款、關(guān)余者時(shí)有所聞,“結(jié)果北京政府財(cái)政虧空,號(hào)令不出國門”[2]182。不僅如此,軍閥還在各自的地盤橫征暴斂,壓榨民眾,以致國家財(cái)政極其混亂,貪污之風(fēng)盛行,“幾乎是無官不貪,無吏不污”。人民生活極為痛苦[3]31。“北京政府財(cái)政紊亂,年甚一年”[2]189。時(shí)人甚至斷言:“財(cái)政紊亂為中國今日存亡關(guān)系之一問題?！盵4]正在此時(shí),國民革命軍以“打倒軍閥,鏟除貪官污吏”相號(hào)召,獲得廣大民眾的支持。可扭轉(zhuǎn)財(cái)政紊亂之局面絕非一朝一夕之事。楊汝梅認(rèn)為,“民國財(cái)政大多茍且補(bǔ)苴,到現(xiàn)在更紊亂不可言”[5]。國民政府定都南京后,有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到必須完善相關(guān)的法規(guī)制度,才能徹底杜絕貪污腐敗之風(fēng)。健全國家財(cái)政制度,成為迫切之事[3]31。

中國傳統(tǒng)的公務(wù)機(jī)關(guān),一向采用混一組織,監(jiān)督機(jī)關(guān)往往有名無實(shí),“各機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù),從估計(jì)預(yù)算起,而出納,而購買,而會(huì)計(jì),而報(bào)銷,而決算,均由一系人員包辦到底,舞弊十二分的容易”[6]102?；煲唤M織容易滋生兩大弊端,“其一為直接引誘,足以使貪污為不可免;其二為間接逼迫,足以使廉潔為不可能”[3]32?；煲唤M織中,機(jī)關(guān)長官集大權(quán)于一身,一手遮天,財(cái)務(wù)人員基本成為其附庸,很難對(duì)其形成真正意義上的制約。上級(jí)政府想要監(jiān)督各機(jī)關(guān)財(cái)務(wù),有時(shí)鞭長莫及。自晚清雖然就已開始出現(xiàn)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督,但收效甚微。有研究者指出:“晚清時(shí)期,財(cái)政監(jiān)督呈現(xiàn)出明顯行政內(nèi)監(jiān)督特征,公眾無法參與預(yù)算編制與施行,監(jiān)督過程不僅隨意性較大,且容易出現(xiàn)權(quán)力尋租,財(cái)政的公共性價(jià)值無法凸顯,效率低下。”[7]為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督,國民政府中的有識(shí)之士決定從制度層面改弦更張。超然主計(jì)制度的設(shè)計(jì)者衛(wèi)挺生認(rèn)為:“政治的良否本來一半在人員,而亦有一半在制度。治人與治法,兩樣是缺一不可。現(xiàn)今貪官污吏有如此之多,不全是人的關(guān)系,而制度方面亦要負(fù)不少的責(zé)任。”[6]100

主計(jì)處設(shè)立前,還經(jīng)歷了會(huì)計(jì)獨(dú)立時(shí)期。1927年,財(cái)政部試辦會(huì)計(jì)獨(dú)立,意在使各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)主任利用超然獨(dú)立地位,減少各機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)弊端。由財(cái)政部會(huì)計(jì)司負(fù)責(zé)國家預(yù)決算編制、歲出入統(tǒng)計(jì)和各政府機(jī)關(guān)的會(huì)計(jì)監(jiān)督等工作。財(cái)政部會(huì)計(jì)司之設(shè),源于會(huì)計(jì)獨(dú)立的觀念。財(cái)政部會(huì)計(jì)司主辦全國會(huì)計(jì)、歲計(jì)、統(tǒng)計(jì)事務(wù)。會(huì)計(jì)司成立后,未能達(dá)到監(jiān)督財(cái)政的預(yù)期目標(biāo),原因有三:其一,隸屬行政部,無獨(dú)立資格;其二,地位太低,不能指揮全國各機(jī)關(guān)之會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì),保障其人員;其三,范圍太小,不能充分用人,尤其是高級(jí)人才,以致徒有形式。[8]衛(wèi)挺生也認(rèn)為,會(huì)計(jì)獨(dú)立制度未能起到監(jiān)督財(cái)政的作用,“考其成績,很少能按照原來計(jì)畫實(shí)現(xiàn)者,其能按照格式記賬(2)此處引文中原文為“帳”,改為“賬”。以下同,不一一標(biāo)示。的已算不錯(cuò),有的機(jī)關(guān)居然備好兩種賬簿,一為官樣文章交給會(huì)計(jì)主任填記,另有一套賬簿完全秘密不令會(huì)計(jì)主任過問”。更有甚者,“干脆不讓會(huì)計(jì)主任記賬,但使得他領(lǐng)干薪做閑員,每次賬目做完之后,由會(huì)計(jì)主任簽字蓋章而已”[9]258-259。在這種情形下,會(huì)計(jì)主任成為只會(huì)簽字蓋章的橡皮圖章,并無任何實(shí)權(quán)。此外,當(dāng)會(huì)計(jì)主任與其長官發(fā)生沖突時(shí),因?yàn)殚L官與政府要員關(guān)系密切,最終往往犧牲會(huì)計(jì)主任。[9]259會(huì)計(jì)獨(dú)立下的會(huì)計(jì)主任,并無實(shí)權(quán),一切仍需仰機(jī)關(guān)長官之鼻息。因此,“會(huì)計(jì)獨(dú)立雖為美意,然照此辦法,又安望其有成效哉”[10]。顯然,會(huì)計(jì)獨(dú)立難收實(shí)效。因此,有必要對(duì)會(huì)計(jì)獨(dú)立制度作進(jìn)一步調(diào)整?！败婇y割據(jù),是培育貪官污吏的溫床,行政機(jī)關(guān)之混一組織,是貪官污吏得心應(yīng)手之最佳工具,全民對(duì)于廉能政治之渴望,是促使政府必須改弦更張,另建新制之重大壓力。會(huì)計(jì)共管的嘗試,是會(huì)計(jì)獨(dú)立的酵母,而會(huì)計(jì)獨(dú)立的失敗,則是建立超然主計(jì)制度的催生劑。”[3]33超然主計(jì)制度應(yīng)運(yùn)而生。

超然主計(jì)制度被寄予整頓財(cái)政的厚望。南京國民政府建立后,開始積極整頓財(cái)政,“本庶政公諸輿論之旨,常努力以求財(cái)政之統(tǒng)一公開,欲達(dá)統(tǒng)一之目的,乃將以前紛歧之財(cái)政制度加以整理,以覓統(tǒng)一之途徑。欲達(dá)公開之目的,遂確立預(yù)算制度”[11]。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者也紛紛建言獻(xiàn)策,提出要建立“主計(jì)制度”,以加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。這批學(xué)者認(rèn)為,原先各機(jī)關(guān)長官一人包辦財(cái)務(wù),弊端極大,建議財(cái)務(wù)管理應(yīng)采用一種互相牽制的組織,主計(jì)機(jī)關(guān)是其中重要一環(huán)。[12]11國民黨高層還關(guān)注到主計(jì)處與現(xiàn)代國家建設(shè)的密切關(guān)系。在蔣介石看來,“預(yù)算和會(huì)計(jì)制度如沒有,就不成其為現(xiàn)代的國家”[13]109。國民黨內(nèi)的其他高層人士也對(duì)主計(jì)處寄予厚望。國民黨中央委員戴季陶指出,主計(jì)處成立后,“今后的財(cái)政收支,行政狀況,以及社會(huì)諸般現(xiàn)象,均得有詳確的記錄,以作參考。當(dāng)知國家無統(tǒng)計(jì),猶如學(xué)校無圖書館,因而統(tǒng)計(jì)于國家建設(shè),是很重要的”[13]109。

主計(jì)制度具有超然性、聯(lián)綜性、連環(huán)性三大特質(zhì)。超然性是主計(jì)制度一個(gè)很重要的特征。主計(jì)制度的超然性,體現(xiàn)為主計(jì)機(jī)關(guān)組織超然、主計(jì)人員地位超然、主計(jì)人員職務(wù)超然。[14]主計(jì)處直接隸屬國民政府,地位上具有獨(dú)立性。主計(jì)人員也具有地位和職務(wù)的超然性,與以往一條鞭下的制度迥然有異?！斑^去縣地方辦理會(huì)計(jì),多系縣長私人,憑其親信關(guān)系,相互為奸,一旦新舊交代,無法清算,累月經(jīng)年懸案不結(jié)。自超然會(huì)計(jì)制度推行后,會(huì)計(jì)人員,非復(fù)縣長私人,平時(shí)不易共同作弊,交代亦可截然清楚,且會(huì)計(jì)員不與縣長同進(jìn)退,會(huì)計(jì)、歲計(jì)業(yè)務(wù)之進(jìn)行,得以循序不斷,長期中建立財(cái)政清明之基礎(chǔ)?！盵15]

1931年4月1日,主計(jì)處正式設(shè)立,它是國民政府推行計(jì)政工作的重要機(jī)關(guān),財(cái)政部會(huì)計(jì)司的各項(xiàng)工作移交主計(jì)處辦理。[16]主計(jì)處創(chuàng)立之初,下設(shè)歲計(jì)局、會(huì)計(jì)局、統(tǒng)計(jì)局三局。歲計(jì)局下設(shè)正、副局長一人,共有五科,每科13—18人不等。(3)參見國民政府主計(jì)處編:《國民政府主計(jì)處歲計(jì)局職員錄》,國民政府主計(jì)處1936年印行。歲計(jì)局的五個(gè)科室分管事項(xiàng)各有側(cè)重。第一科的職掌為:籌劃國家普通機(jī)關(guān)預(yù)算所需事實(shí)的調(diào)查;國家普通機(jī)關(guān)概算、預(yù)算、決算所需表冊(cè)等格式的制定頒行;國家普通機(jī)關(guān)概算書、決算書之核算,國家普通機(jī)關(guān)計(jì)算書的匯編及報(bào)告;預(yù)算內(nèi)國家普通機(jī)關(guān)款項(xiàng)依法流用的登記事項(xiàng)。第二科主要負(fù)責(zé)軍事機(jī)關(guān)的概算、預(yù)算、決算等事宜。第三科負(fù)責(zé)辦理國家營業(yè)機(jī)關(guān)之預(yù)算、概算、決算等。第四科負(fù)責(zé)籌劃地方預(yù)算、概算、決算等相關(guān)事宜。第五科負(fù)責(zé)辦理歲計(jì)人員任免、遷調(diào)等事宜。(4)參見國民政府主計(jì)處歲計(jì)局編:《歲計(jì)法令匯編》,國民政府主計(jì)處歲計(jì)局1935年印行,第49—51頁。歲計(jì)局辦理預(yù)算的具體流程為:各機(jī)關(guān)按照規(guī)定日期編造年度預(yù)算,由主管部門匯總送交主計(jì)處審核,主計(jì)處簽注意見后匯編成總概算書和審查意見書,然后上交國民政府送達(dá)國民黨中央政治會(huì)議審査。其后,主計(jì)處根據(jù)國民黨中央政治會(huì)議核定的總概算書編成總預(yù)算案,交送國民政府轉(zhuǎn)送行政院提交立法院核議。立法院審査后,由國民政府公布。[17]

會(huì)計(jì)局的職掌范圍包含:各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)人員之任免遷調(diào)訓(xùn)練及考績事項(xiàng);各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)表冊(cè)書據(jù)等格式之制定頒行事項(xiàng);各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)事務(wù)之指導(dǎo)監(jiān)督事項(xiàng);各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)報(bào)告之綜核記載及總報(bào)告之匯編事項(xiàng);其他有關(guān)會(huì)計(jì)事項(xiàng)。

統(tǒng)計(jì)局辦理如下事務(wù):各機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)人員之任免遷調(diào)訓(xùn)練及考績事項(xiàng);各機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)圖表格式之制定頒行及一切編制統(tǒng)計(jì)辦法之統(tǒng)一事項(xiàng);各機(jī)關(guān)編制統(tǒng)計(jì)范圍之劃定及統(tǒng)計(jì)工作之分配事項(xiàng);各機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)事務(wù)之指導(dǎo)監(jiān)督事項(xiàng);調(diào)查編制不能屬于任何機(jī)關(guān)范圍之統(tǒng)計(jì)及各機(jī)關(guān)未及編制之統(tǒng)計(jì)事項(xiàng);全國統(tǒng)計(jì)總報(bào)告之編纂事項(xiàng);其他有關(guān)統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)。[18]

主計(jì)處設(shè)有主計(jì)會(huì)議,由主計(jì)長與主計(jì)官組成,以主計(jì)長為主席,職掌各機(jī)關(guān)主辦歲計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)人員的任免,歲計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)制度的擬訂與修正,主計(jì)處與各機(jī)關(guān)歲計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)辦事規(guī)則的制定和修正,兩局以上的關(guān)聯(lián)事項(xiàng),各局長或主計(jì)官提議及主計(jì)長交議事項(xiàng)。按照時(shí)人的觀察,主計(jì)會(huì)議處于推動(dòng)計(jì)政工作的核心地位,有任免主計(jì)人員的權(quán)力,可以開除各機(jī)關(guān)工作不力及阻礙新制度推行的人員,有擬訂及修正制度的權(quán)力,可以根據(jù)社會(huì)的需要制定更為合理的新制度。此外,中央各機(jī)關(guān)均可派員參加主計(jì)會(huì)議,如此可收集思廣益之效。[19]隨著超然主計(jì)制度的推行,主計(jì)處的規(guī)模逐漸擴(kuò)大,組織也變得更為完善。1948年改為主計(jì)部后,有法定職員416人,約相當(dāng)于成立初的4倍。[13]112

主計(jì)處的隸屬也迭有變更。1948年5月,主計(jì)處改組為主計(jì)部,由隸屬于國民政府轉(zhuǎn)變?yōu)殡`屬于行政院。據(jù)主計(jì)處內(nèi)部官員分析,主計(jì)處變更隸屬有兩個(gè)原因?！八^內(nèi)因,是這個(gè)名為總攬全國政權(quán)的國民政府,實(shí)際上并沒有負(fù)起這個(gè)責(zé)任。它是有名無實(shí),有地位而無實(shí)權(quán)的中樞。主計(jì)處隸屬于不負(fù)行政責(zé)任的國民改府,權(quán)力太小,推行制度,困難重重?！彼^“外因”,則是國民政府在1948年第三次財(cái)政會(huì)議后,將中央、省、縣三級(jí)財(cái)政制度改為兩級(jí)制,省財(cái)政一向由行政院審定,主計(jì)處隸屬行政院后辦理預(yù)算更為方便。[12]201949年3月,國民政府簡化行政機(jī)構(gòu)案通過,決定將主計(jì)部改為處,隸屬財(cái)政部。[20]1949年3月21日,正式宣布將主計(jì)部改為主計(jì)處,隸屬于行政院。[21]主計(jì)部改組為行政院主計(jì)處后,其內(nèi)部組織與職掌并沒有明顯變化。按照主計(jì)處組織法規(guī)定,全國各機(jī)關(guān)主辦歲計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)人員及佐理人員由主計(jì)處負(fù)責(zé),依法受所在機(jī)關(guān)長官之指揮,主計(jì)人員由主計(jì)處任免,主計(jì)長可以隨時(shí)調(diào)遣。[22]

二、主計(jì)處與財(cái)政監(jiān)督

主計(jì)制度最先在中央各機(jī)關(guān)推行,其后在地方機(jī)關(guān)亦逐次實(shí)施?？箲?zhàn)爆發(fā)前數(shù)月,國民政府制定《設(shè)置各地方機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)人員辦法》《各省市政府會(huì)計(jì)處組織及辦事通則》,并于1937年3月核準(zhǔn)施行。其后國民政府又制定《各省市政府所屬機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)室組織及辦事通則》《各縣市政府會(huì)計(jì)室組織及辦事通則》,先后在廣西、江蘇、浙江、廣東、福建等省成立會(huì)計(jì)處。國民政府遷渝后,又于江西、湖南、湖北、四川、陜西、甘肅、安徽、重慶等省市成立會(huì)計(jì)處,在山東省政府、西康省政府及云南省政府財(cái)政廳設(shè)會(huì)計(jì)主任,而江蘇省因淪為戰(zhàn)區(qū),經(jīng)費(fèi)支絀,會(huì)計(jì)長遂被改為會(huì)計(jì)主任,“同時(shí)并于已設(shè)置會(huì)計(jì)人員之省市政府,分別緩急,先后設(shè)置其所屬機(jī)關(guān)及縣市政府之會(huì)計(jì)人員,或其他會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu),使地方會(huì)計(jì)組織,逐漸健全”[23]。在制度建設(shè)層面,主計(jì)處采取多種措施健全組織機(jī)構(gòu),充實(shí)主計(jì)人員。在健全主計(jì)機(jī)構(gòu)方面,主計(jì)處自成立伊始即致力于建設(shè)主計(jì)機(jī)關(guān),經(jīng)不懈努力,主計(jì)網(wǎng)絡(luò)由中央延伸至地方,由普通公務(wù)機(jī)關(guān)擴(kuò)充至公有營業(yè)機(jī)關(guān)。組織的充實(shí),為推進(jìn)主計(jì)工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

主計(jì)處還推進(jìn)了計(jì)政工作的制度化建設(shè)。主計(jì)處成立后,積極研究各種會(huì)計(jì)制度的設(shè)計(jì)。當(dāng)時(shí)國內(nèi)的公私會(huì)計(jì)制度極為紊亂,“學(xué)理與事實(shí),每不相溝通,于是財(cái)務(wù)情形,隱蔽不明,整個(gè)組織,日趨凌亂,實(shí)有維新之必要。無論從事何種機(jī)關(guān),何種事業(yè),均應(yīng)建立維新之制度”[24]。楊汝梅也認(rèn)為:“現(xiàn)在中央政府及各省政府各市政府,均尚未見其制有完善之會(huì)計(jì)制度,公布施行,今欲改進(jìn)會(huì)計(jì)制度,須從整個(gè)政府會(huì)計(jì)入手,應(yīng)如何參照各國先例,斟酌國情,擬訂一種政府會(huì)計(jì)制度之具體方案,以備參考?！盵25]為統(tǒng)一中央直屬各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)制度,主計(jì)處于1931年5月7日召集最高會(huì)計(jì)會(huì)議,作出決議:“(一)規(guī)定劃一報(bào)告表格式樣由各機(jī)關(guān)遵照印制以統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度;(二)通過統(tǒng)一中央直屬各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)及實(shí)施辦法?！盵26]1931年主計(jì)處鑒于中央各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)制度極不一致,遂于1932年設(shè)計(jì)《中央各機(jī)關(guān)及其所屬統(tǒng)計(jì)會(huì)計(jì)制度》并于同年正式施行。又因該制度推行伊始,各機(jī)關(guān)不無窒礙難行之處,遂又編訂實(shí)例五種,延緩至1933年7月起實(shí)施。1931年5月,中央總會(huì)計(jì)制度設(shè)計(jì)完成,“所有中央各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)報(bào)告之綜合記載及總報(bào)告之匯編事項(xiàng),悉照此種制度辦理”[27]。其后主計(jì)處又制定《統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度》,1935年在主計(jì)處的推動(dòng)下頒布《會(huì)計(jì)法》,政府會(huì)計(jì)體系至此正式確立。[28]

主計(jì)處的設(shè)立完善了財(cái)政管理制度。民國時(shí)期,財(cái)政紊亂常被時(shí)人所詬病,有論者認(rèn)為財(cái)政紊亂之局,與財(cái)源、支出無關(guān),主要原因是會(huì)計(jì)制度不統(tǒng)一?！瓣僬呶覈?cái)政之紊亂,不在于財(cái)源之枯竭,亦不在于費(fèi)用之浩繁。蓋收入輒有巨額,而多歸侵蝕,政府之倚恃,雖豐實(shí)吝;支出名為撙節(jié),猶不免浮濫,政府之供應(yīng),雖多恨少;而收支實(shí)況之難于稽考,無從制裁,實(shí)緣于會(huì)計(jì)制度之未能改革也?！盵29]主計(jì)處設(shè)立后,整頓、完善了國民政府的會(huì)計(jì)制度,在改良會(huì)計(jì)制度方面成績斐然。具體而言,體現(xiàn)在統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度、完善會(huì)計(jì)賬簿及組織、培育專業(yè)的會(huì)計(jì)人員等方面。衛(wèi)挺生對(duì)主計(jì)處取得的成績頗為滿意:“以前各機(jī)關(guān)之會(huì)計(jì)人員均由其長官濫派私人充數(shù)。近來會(huì)計(jì)人員皆需先有學(xué)術(shù)經(jīng)驗(yàn)之資格,且需經(jīng)主計(jì)處承認(rèn)者始能充任。上下串通舞弊及濫造糊涂之報(bào)銷之風(fēng)少殺?！薄耙郧肮購d賬簿最為凌亂,且有無賬簿之官廳”,現(xiàn)在這種情形有所改觀,“一切官廳機(jī)關(guān)與事業(yè)機(jī)關(guān),均須有詳備之賬簿,其設(shè)計(jì)均須經(jīng)主計(jì)處為之整齊劃一”。此外,過去那種施政結(jié)束后絕無會(huì)計(jì)報(bào)告可查的現(xiàn)象也大為減少。[30]205

超然主計(jì)制度的實(shí)施,需要制定各項(xiàng)法令以為準(zhǔn)繩,主計(jì)處為此還協(xié)調(diào)頒布了諸多主計(jì)法令。以歲計(jì)法令為例,主計(jì)處曾先后制定普通歲計(jì)法令、營業(yè)預(yù)算法令等,為各級(jí)機(jī)關(guān)辦理歲計(jì)事務(wù)提供了法令依據(jù)。此后歲計(jì)法令因與實(shí)際情形不相適應(yīng)又迭有修正。[31]上述會(huì)計(jì)制度及會(huì)計(jì)法令的出臺(tái),推動(dòng)了國民政府財(cái)政監(jiān)督的制度化建設(shè)。

主計(jì)處在統(tǒng)計(jì)方面的貢獻(xiàn)不容忽視。這一時(shí)期主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)工作,約可分為設(shè)計(jì)、研究、實(shí)施三項(xiàng),尤以前兩項(xiàng)居多。舉其要者,如參加草擬統(tǒng)計(jì)法、制定統(tǒng)計(jì)法細(xì)則、修訂地方統(tǒng)計(jì)工作法規(guī)等。[32]除了進(jìn)行各種調(diào)查統(tǒng)計(jì)外,統(tǒng)計(jì)局還出版《統(tǒng)計(jì)月刊》,受到學(xué)界的重視。竺可楨稱贊《統(tǒng)計(jì)月報(bào)》“審核精詳”[33]。衛(wèi)挺生感嘆國民政府統(tǒng)計(jì)工作之進(jìn)步:“以前除海關(guān)貿(mào)易客卿代為造冊(cè)以外,全國一切大小事項(xiàng)均無統(tǒng)計(jì),一切估計(jì),均出于東西外國人之手。邇年除統(tǒng)計(jì)月報(bào)各種統(tǒng)計(jì)小冊(cè)外,尚有一度之全國統(tǒng)計(jì)報(bào)告編纂成冊(cè)。”[30]205

除了上述工作外,主計(jì)處還積極推動(dòng)中央及地方成立概算、預(yù)算。主計(jì)處成立之初,預(yù)算送達(dá)時(shí)逾期現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)《申報(bào)》稱:“主計(jì)處以二十年度全國預(yù)算中央部份送達(dá)限期已逾,而各機(jī)關(guān)預(yù)算尚有須發(fā)還修改之處,地方部份未經(jīng)送達(dá)之省分甚多。”[34]各省、市最初所編之概算,“大多收支不敷,或以虛收虛支,粉飾一時(shí)”[35]。在主計(jì)處的推動(dòng)下,成立預(yù)算的省份逐漸增多?！爸饔?jì)處于成立之初,僅有各省市送到之概算,地方預(yù)算成立者,共五省市,然而中國之有地方預(yù)算,實(shí)始于此,自此以后地方概算之內(nèi)容漸趨充備,而逐年成立預(yù)算者亦遞增至十三省市左右。”[36]衛(wèi)挺生對(duì)主計(jì)處預(yù)算管理的成績極為稱贊,認(rèn)為主計(jì)處成立以來,“中央每年皆成立預(yù)算,浪費(fèi)因而逐漸減少。此其成就之一。以前官廳施政事業(yè)從未聞?dòng)杏?jì)劃之說,而自民國二十年以來,政事確皆有其預(yù)定之計(jì)劃。無目的無意義之政事逐漸除去。此其成就之二。以前地方官署從來無所謂預(yù)算,邇年以來則省市縣政府乃至區(qū)鄉(xiāng)聯(lián)保均有預(yù)算,收支逐漸趨于合理途徑,此其成績之三”[30]205。

主計(jì)處之設(shè)立,對(duì)加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督有著重要意義。有學(xué)者認(rèn)為:“我國過去計(jì)政,很少人去研究,所以現(xiàn)行官廳的會(huì)計(jì)并沒有一定的組織,和一定的程序,大都因陋就簡,所以他的流弊很多?！盵37]主計(jì)處曾派員分赴各機(jī)關(guān)調(diào)查現(xiàn)行官廳會(huì)計(jì)制度,發(fā)現(xiàn)“其內(nèi)容多不一致,組織亦欠完備,至表報(bào)種類尤屬簡單,編制方法亦多未能以賬冊(cè)為根據(jù),亟應(yīng)從事改進(jìn)以求統(tǒng)一,而期完備”。鑒此,特制定“中央各機(jī)關(guān)及所屬統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度”,以改善上述會(huì)計(jì)制度不統(tǒng)一的現(xiàn)象。[38]主計(jì)處設(shè)立后,簡陋?dú)埲钡挠?jì)政管理有所改觀,財(cái)政管理制度也得到完善。“關(guān)于會(huì)計(jì)制度,向來各機(jī)關(guān)都是由會(huì)計(jì)人員自己隨便去記的。所以各個(gè)機(jī)關(guān)的賬簿,只有各個(gè)機(jī)關(guān)的會(huì)計(jì)人員自己曉得,而審查賬目也就無從著手?！睆倪@個(gè)意義上看,主計(jì)處會(huì)計(jì)局編制統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度,并在各普通公務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施,推動(dòng)了官廳會(huì)計(jì)的改革。[39]此外,統(tǒng)計(jì)會(huì)計(jì)制度從技術(shù)層面對(duì)防止會(huì)計(jì)人員的營私舞弊起到了一定作用。時(shí)任陜西省財(cái)政廳廳長的王德溥對(duì)此深有體會(huì):陜西省會(huì)計(jì)處成立之前,省屬各機(jī)關(guān)之節(jié)余經(jīng)費(fèi),大都未能完全解繳省庫,“影響財(cái)政統(tǒng)籌整理,至為嚴(yán)重”。雖有限制私留經(jīng)費(fèi)之嚴(yán)格規(guī)定,“但各機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)實(shí)際盈絀情形及有無或若干應(yīng)解未解之款,財(cái)政廳根本無從獲悉”?！板蕰?huì)計(jì)處成立,各機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)主任設(shè)置后,此類資料隨時(shí)可以取得,對(duì)于財(cái)政整理,極為便利。當(dāng)時(shí)有兩廳長擅將巨額公款,放利飽入私囊,情節(jié)較重,徑被中央免職查辦,風(fēng)氣為之丕變?！盵40]“經(jīng)過整理,南京政府時(shí)期的財(cái)政有了明顯的進(jìn)步,中央的財(cái)政權(quán)力得到了進(jìn)一步的加強(qiáng),地方的財(cái)政權(quán)力受到了規(guī)范?！盵41]

主計(jì)處還促進(jìn)了國家治理的科學(xué)化、精確化。前現(xiàn)代社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要標(biāo)志,是國家的“理性化”。傳統(tǒng)中國雖然注重人口及土地統(tǒng)計(jì),但總體而言對(duì)數(shù)目管理并不重視?，F(xiàn)代國家政府更注重科學(xué)化管理。在現(xiàn)代國家的統(tǒng)治者看來,科學(xué)管理及精細(xì)化管理有助于提高汲取資源的能力。事實(shí)上,國民政府的高層對(duì)科學(xué)管理也極為認(rèn)可。蔣介石認(rèn)為中國過去輕視科學(xué)管理,以致“一切不能確實(shí),一切不能嚴(yán)密,一切不能作合理支配和運(yùn)用,所以一切無謂的浪費(fèi)消耗,不知國家一年要花費(fèi)了多少的財(cái)物與土地等等”[42]?？茖W(xué)管理之道,在于“凡事總要從調(diào)查統(tǒng)計(jì)入手,必須確知區(qū)內(nèi)土地、戶口、人力、物產(chǎn)、事業(yè)種種方面之確數(shù)與實(shí)況,加以全盤的整理與運(yùn)用”,如此才能達(dá)到“人盡其才,地盡其利,物盡其用,貨暢其流”[43]。主計(jì)處的設(shè)立,在某種意義上正是傳統(tǒng)王朝向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,適應(yīng)了國民政府科學(xué)管理的需要,提高了治理國家的科學(xué)化水準(zhǔn)。主計(jì)處在統(tǒng)計(jì)、歲計(jì)、會(huì)計(jì)方面成績頗多。歲計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)相互配合,使國家治理更為科學(xué)化、精確化。此外,與以往注重經(jīng)驗(yàn)或口耳相傳的職業(yè)不同,主計(jì)人員受過專業(yè)訓(xùn)練,具有專門技術(shù),推動(dòng)了財(cái)政管理組織的專業(yè)化建設(shè)。

三、主計(jì)處運(yùn)行中的派系因素

與主計(jì)處相關(guān)的人事糾葛伴隨著派系之爭。有學(xué)者認(rèn)為國民黨政府最終在大陸垮臺(tái)與其派系斗爭關(guān)系至為密切。(5)參見盧毅:《試論國民黨派系斗爭的嬗變及其歷史作用》,《青海社會(huì)科學(xué)》2000年第3期;李正治:《國民黨的腐敗與南京政權(quán)的覆滅》,《鞍山師范學(xué)院學(xué)報(bào)》1997年第1期;等等。主計(jì)處直接隸屬于國民政府,圍繞其發(fā)生的派系纏斗至今仍鮮為人知。此處將以檔案、回憶錄等為基礎(chǔ),力圖還原派系斗爭的歷史圖景。

傅光培抗戰(zhàn)時(shí)期曾擔(dān)任重慶市會(huì)計(jì)長,其后又任湖北省會(huì)計(jì)長。由于職位重要,傅氏掌握主計(jì)處內(nèi)部權(quán)力斗爭的諸多內(nèi)幕。事實(shí)上,主計(jì)處籌設(shè)時(shí)便已夾雜著復(fù)雜的派系斗爭。按照國民政府的制度設(shè)計(jì),主計(jì)處屬于新型財(cái)務(wù)管理組織,這一組織從上至下屬于垂直領(lǐng)導(dǎo),由各系統(tǒng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定人事與經(jīng)費(fèi),所在機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不得過問。這些組織涉及全國財(cái)政管理大權(quán),嚴(yán)重影響各機(jī)關(guān)長官安插私人等權(quán)力,引發(fā)國民政府高層的激烈爭奪。爭論的焦點(diǎn)在于主計(jì)系統(tǒng)是否應(yīng)獨(dú)立行使職權(quán)?！坝械闹鲝埅?dú)立成立機(jī)構(gòu),有的主張機(jī)構(gòu)設(shè)立在行政院,有的主張?jiān)O(shè)立在立法院,有的主張?jiān)O(shè)立在監(jiān)察院,還有的主張?jiān)O(shè)立在國民政府?！备鞣絿@主計(jì)處的隸屬問題,爭奪異常激烈,其中在立法院發(fā)生的爭論最為激烈。[44]126“在謀求權(quán)力的斗爭中,國民黨各派系的主要人物抓住各種政府要職?！盵45]361主計(jì)處掌握財(cái)政監(jiān)督大權(quán),牽涉財(cái)政資源的分配,其隸屬問題與國民政府各部門利益息息相關(guān),遂引發(fā)各部門激烈爭奪。

除隸屬問題引發(fā)各方爭奪外,對(duì)人事和職權(quán)的追逐也異常激烈。主計(jì)處籌備之初,孔祥熙、宋子文、陳立夫、胡漢民四股勢力都企圖染指該機(jī)構(gòu)的人事安排。據(jù)傅光培回憶:“孔、宋為了討好美國,同時(shí)也為伸張自己的勢力于主計(jì)處,主張完全用曾到美國留學(xué)的所謂財(cái)政經(jīng)濟(jì)界‘名流’、‘專家’擔(dān)任主計(jì)處上層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！盵44]126從派系背景看,秦汾與宋子文關(guān)系較為密切,陳長蘅、衛(wèi)挺生則屬于胡漢民一派,陳其采、吳大鈞、趙德馨、范宗成屬于陳立夫一派。在各方相持不下之際,最終蔣介石親自拍板,委任陳其采為籌備主任,秦汾、劉大鈞、楊汝梅、吳大鈞、趙德馨等六人為籌備員。主計(jì)處正式設(shè)立后,由陳其采擔(dān)任主計(jì)長,楊汝梅、趙德馨為主計(jì)官兼歲計(jì)局正副局長,秦汾、潘序倫為主計(jì)官兼會(huì)計(jì)局正副局長,劉大鈞、吳大鈞為主計(jì)官兼統(tǒng)計(jì)局正副局長。主任秘書為吳錫永,吳氏為陳其采的親信。至此,孔、宋、陳派各占四席,平分秋色[44]127。這一人事安排體現(xiàn)蔣介石平衡各派勢力的意圖。

蔣介石的一番苦心未能消弭主計(jì)處運(yùn)作過程中的派系爭斗。為奪取主計(jì)處的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),CC系(中央俱樂部)積極運(yùn)作,排擠掉一批不屬于本陣營的專家學(xué)者。如統(tǒng)計(jì)局局長劉大鈞因非CC系人馬,遭到身屬CC系的副局長吳大鈞排擠。會(huì)計(jì)局副局長潘序倫因與孔、宋關(guān)系不深,也遭排擠出局。通過一番精心運(yùn)作,CC系借機(jī)安插嫡系人馬,牢牢掌握主計(jì)處的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。[44]132-133孔、宋集團(tuán)并不甘心主計(jì)處為CC系所控制。CC系排擠孔、宋人馬,掌握主計(jì)處的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),遭到孔、宋集團(tuán)的抵制,開始想方設(shè)法為難主計(jì)處。“開始表現(xiàn)在審查預(yù)算上,凡是主計(jì)處審定的預(yù)算,如果超過了財(cái)政部原來核定的數(shù)字,就采用不撥款的辦法留難。就是未超過核定數(shù),也必須經(jīng)過行政院批準(zhǔn)和財(cái)政部同意,才能撥款。這樣一來主計(jì)處就成為有職無權(quán)的空架子了?！贝送?行政院會(huì)計(jì)處和財(cái)政部會(huì)計(jì)處還聯(lián)合一致,共同對(duì)付主計(jì)處。如在辦理預(yù)算收入和預(yù)算支出工作時(shí),行政院會(huì)計(jì)處與財(cái)政部會(huì)計(jì)處繞過主計(jì)處,彼此商量辦理,此舉有架空主計(jì)處的意圖。[44]135

潘序倫曾任主計(jì)處會(huì)計(jì)局的副局長,這段不愉快的從政經(jīng)歷多年后仍令耿耿于懷:“由于秦汾和宋子文的關(guān)系好,所以把我屈居副職,而把不懂會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的秦汾任命為正職,會(huì)計(jì)局的權(quán)力全操在秦汾手中,這種官場人事的丑惡內(nèi)幕,實(shí)在使我不愿久留?！盵46]在潘氏看來,自己因非宋子文一派,而遭排擠。

主計(jì)處地方上的派系之爭也較為激烈。主計(jì)處采用垂直的管理架構(gòu),各省都設(shè)有會(huì)計(jì)處,而縣則設(shè)有會(huì)計(jì)室。據(jù)一名曾在湖北應(yīng)城縣任職過的財(cái)會(huì)人員回憶:縣長袁浩然“原是省會(huì)計(jì)處的人,來應(yīng)蒞任時(shí),在隨帶的班底中,就有財(cái)會(huì)人員,是一些省會(huì)計(jì)處所辦短訓(xùn)班培訓(xùn)過的學(xué)生,掌印、管庫、人事、總務(wù)、警察局、保管隊(duì)、衛(wèi)生院等要害部門的財(cái)會(huì)工作,全由袁的親信掌管。而我們高商畢業(yè)的同學(xué),同時(shí)或先后在縣政府工作過的有周冕、孟以平、張國槐、陳仙軒和我;搞歲計(jì)(即預(yù)算)的辛國華是立信會(huì)計(jì)專校的。我們自視為正統(tǒng)財(cái)會(huì)人員,卻沒有一個(gè)人掌管一個(gè)單位或要害部門的財(cái)經(jīng)大權(quán)?！彪p方雖未明爭,卻有暗斗。袁浩然雖試圖調(diào)和兩者的矛盾,但收效甚微,雙方仍“貌合神離”。[47]不能排除回憶中有夸張成分,但超然主計(jì)制度下財(cái)會(huì)人員存在派系之爭則是事實(shí)。地方層面的派系之爭與財(cái)會(huì)人員的教育背景有很大的關(guān)聯(lián)。地方干訓(xùn)團(tuán)采用分期分班訓(xùn)練的辦法,學(xué)員間容易形成派系。湖北省干訓(xùn)團(tuán)會(huì)計(jì)班便是一個(gè)很典型的事例。湖北省會(huì)計(jì)處會(huì)計(jì)長闞靜遠(yuǎn)有私立門戶之意,掛著“會(huì)計(jì)超然”的牌子,對(duì)省縣各級(jí)會(huì)計(jì)人員強(qiáng)調(diào)學(xué)歷,且須經(jīng)會(huì)計(jì)處加委,否則不予承認(rèn)。學(xué)員接受訓(xùn)練后,各單位的會(huì)計(jì)常有“你幾期我?guī)灼凇敝惖膶?duì)話,會(huì)計(jì)人員互相抱團(tuán),極易形成派系。[48]

主計(jì)處的運(yùn)作并非風(fēng)平浪靜,其中夾雜不少派系因素。正如張皓所言:“國民黨政府的運(yùn)轉(zhuǎn)都深深地留下了派系權(quán)力斗爭的痕跡。”[45]364主計(jì)處運(yùn)作過程中CC系與孔、宋集團(tuán)發(fā)生派系之爭,地方層面也存在派系爭斗,這些都影響著主計(jì)處的運(yùn)行效果?？梢?號(hào)稱“超然”的主計(jì)處并非完全超然,難以擺脫派系之爭。有研究者指出,國民政府前期財(cái)政民主分權(quán)制與政治一黨專制及個(gè)人專權(quán)體制互相沖突,中央多集中財(cái)權(quán),事權(quán)則由地方承擔(dān)。派系政治使財(cái)政管理深受其害,政治權(quán)力干預(yù)損害財(cái)政獨(dú)立性與專業(yè)性及聯(lián)綜體制效力,最終影響國民政府的國家治理效果。[49]派系政治妨礙了主計(jì)處的超然性。

結(jié)語

主計(jì)處依據(jù)超然主計(jì)制度而設(shè),設(shè)立的目標(biāo)是加強(qiáng)國民政府的財(cái)政監(jiān)督。主計(jì)處設(shè)立后,在改良會(huì)計(jì)制度方面成績斐然,為完善會(huì)計(jì)制度做了大量工作,整頓了混亂的會(huì)計(jì)制度。具體而言,則體現(xiàn)在統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度、完善會(huì)計(jì)賬簿及組織、培育專業(yè)的會(huì)計(jì)人員等。主計(jì)處的設(shè)計(jì)還加強(qiáng)了對(duì)地方財(cái)政的監(jiān)督,提高了國民政府的科學(xué)管理水平。主計(jì)處還在一定程度上扭轉(zhuǎn)了以往財(cái)政紊亂的局面?？傊?主計(jì)處致力于完善財(cái)政管理制度,為財(cái)政監(jiān)督制度的現(xiàn)代化作出了貢獻(xiàn)。曾在主計(jì)處任職的朱君毅將“聯(lián)綜組織”和“超然主計(jì)制度”貶低為“紙上空談,脫離實(shí)際的謬論”[12]21,恐非持平之論。

超然主計(jì)制度是一種先進(jìn)的制度,但受限于客觀環(huán)境,在運(yùn)行中存在諸多問題。此外,受制于派系政治,超然主計(jì)的理念也未得到完全貫徹。