汪仕凱

(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200433)

政府是國(guó)家的正式代表。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的治國(guó)理政中,行政機(jī)關(guān)誠(chéng)然是政府的基本構(gòu)成部分,但是行政機(jī)關(guān)不等于政府,中國(guó)共產(chǎn)黨和行政機(jī)關(guān)共同構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)政府。至少,黨委和行政機(jī)關(guān)共同構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)政府的核心內(nèi)容。當(dāng)代中國(guó)政府的此種特殊構(gòu)成,使其在具有現(xiàn)代政府一般特點(diǎn)的同時(shí)又和其他國(guó)家的現(xiàn)代政府區(qū)別開(kāi)來(lái)。這就意味著,當(dāng)前政治學(xué)和公共管理學(xué)所提供的政府理論盡管能夠解釋當(dāng)代中國(guó)政府的某些側(cè)面,卻不能為其提供整體的闡釋。當(dāng)代中國(guó)政府有效解決了現(xiàn)代化進(jìn)程中各種錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就,因此創(chuàng)造中國(guó)式現(xiàn)代政府理論實(shí)屬必要。黨的二十大報(bào)告指出,把握好習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的世界觀和方法論,“必須堅(jiān)持自信自立”(1)習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。,一方面要堅(jiān)持對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府的制度自信,另一方面又要從理論上對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府進(jìn)行解答,從而做到理論自信。根據(jù)當(dāng)代中國(guó)政府的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,本文認(rèn)為可以用“商量政府”對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府進(jìn)行理論化表達(dá)。

一、“商量政府”的起源與發(fā)展

當(dāng)代中國(guó)政府是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命取得勝利的產(chǎn)物,革命過(guò)程中形成的群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)造當(dāng)代中國(guó)政府的重要資源,從而在基礎(chǔ)上塑造了“商量政府”的基本框架。在當(dāng)代中國(guó)政府為因應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷而實(shí)現(xiàn)發(fā)展的過(guò)程中,“商量政府”的基本框架蘊(yùn)藏的治理效能得到了進(jìn)一步挖掘。與此同時(shí),各種新資源也陸續(xù)被添加到“商量政府”的框架中,從而使當(dāng)代中國(guó)政府越來(lái)越現(xiàn)代化,“商量政府”的形態(tài)越來(lái)越成熟?？梢哉f(shuō),當(dāng)代中國(guó)政府既是中國(guó)式現(xiàn)代化的產(chǎn)物,同時(shí)又是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要支撐力量。當(dāng)代中國(guó)政府所具有的現(xiàn)代化的一般特征早已成為了研究的焦點(diǎn)(2)趙靜、薛瀾:《回應(yīng)式議程設(shè)置模式——基于中國(guó)公共政策轉(zhuǎn)型一類(lèi)案例的分析》,《政治學(xué)研究》2017年第3期。,但當(dāng)代中國(guó)政府所具有的現(xiàn)代化的中國(guó)特點(diǎn)——“商量政府”,則尚未得到學(xué)術(shù)研究的足夠重視。

(一)“商量政府”的起源

眾所周知,中國(guó)共產(chǎn)黨是以社會(huì)革命的方式創(chuàng)建新中國(guó)的。社會(huì)革命的關(guān)鍵內(nèi)容是中國(guó)共產(chǎn)黨從中國(guó)社會(huì)的各種階層中動(dòng)員和整合出足夠的力量,否則不足以推動(dòng)社會(huì)革命并最終取得勝利。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命時(shí)面對(duì)的中國(guó)社會(huì)是一個(gè)規(guī)模巨大、地域差異性大但工人階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)力量都很弱小的落后社會(huì),要從這樣的社會(huì)中凝聚起足以支撐革命的力量,不僅需要中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),更需要其發(fā)揮政治創(chuàng)造性。群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國(guó)共產(chǎn)黨面對(duì)落后的中國(guó)近代社會(huì)而進(jìn)行的兩大成功的政治創(chuàng)造。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)革命時(shí),一方面通過(guò)群眾路線來(lái)凝聚工農(nóng)聯(lián)盟,另一方面則通過(guò)統(tǒng)一戰(zhàn)線來(lái)團(tuán)結(jié)城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí),從而構(gòu)造出了由絕大多數(shù)中國(guó)民眾組成的革命大軍。

群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線是在社會(huì)革命中發(fā)揮動(dòng)員和整合作用的關(guān)鍵機(jī)制,而群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本內(nèi)容就是中國(guó)共產(chǎn)黨同民眾之間的持續(xù)廣泛協(xié)商。協(xié)商就是商量,這表明“商量政府”的因子早在革命建國(guó)時(shí)期就已經(jīng)形成。有學(xué)者指出,商量作為一種思維方式是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命的過(guò)程中就形成的中國(guó)政治形態(tài)的“元思維”(3)文梓浩、王衡:《中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的商量思維:內(nèi)涵、實(shí)踐與功能》,《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2023年第1期。。中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用商量思維創(chuàng)造群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線是問(wèn)題的一個(gè)方面,更為重要的方面是,蘊(yùn)藏著商量思維的群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線在政治實(shí)踐中發(fā)揮出強(qiáng)大的效能,從而證明了以商量思維來(lái)解決各種復(fù)雜問(wèn)題的有效性,進(jìn)而才能使商量作為中國(guó)政治形態(tài)的“元思維”在革命勝利之后的政府建構(gòu)中發(fā)揮重要作用。

群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于一般政黨的顯著標(biāo)志,就其要義而論就是中國(guó)共產(chǎn)黨同廣大工農(nóng)群眾密切結(jié)合在一起,一方面根據(jù)群眾需求制定政策,另一方面在依靠群眾貫徹政策的過(guò)程中檢驗(yàn)政策,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。而且,中國(guó)共產(chǎn)黨只有在能夠?qū)崿F(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上才能真正同廣大群眾密切結(jié)合在一起(4)汪仕凱:《將人民帶回中國(guó)政治研究》,《政治學(xué)研究》2023年第2期。。群眾路線作為實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨正確領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)制之所以能夠發(fā)揮如此重要的作用,就是因?yàn)槿罕娐肪€的基本內(nèi)容是協(xié)商即商量,也就是黨和群眾進(jìn)行商量。由此可見(jiàn),中國(guó)共產(chǎn)黨貫徹群眾路線并非是一個(gè)以黨為主體、以群眾為客體的單向過(guò)程,而是以黨和廣大群眾共為主體、以恰當(dāng)?shù)臎Q策為客體、主體圍繞著客體進(jìn)行廣泛協(xié)商的雙向互動(dòng)的政治過(guò)程。

毛澤東對(duì)群眾路線的協(xié)商性質(zhì)曾有過(guò)精辟論述:“教育每一位同志熱愛(ài)人民群眾,細(xì)心地傾聽(tīng)群眾的呼聲;每到一地,就和那里的群眾打成一片,不是高踞于群眾之上,而是深入群眾之中;根據(jù)群眾的覺(jué)悟程度,去啟發(fā)和提高群眾的覺(jué)悟,在群眾出于內(nèi)心自愿的原則之下,幫助群眾逐步地組織起來(lái),逐步地展開(kāi)為當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貎?nèi)外環(huán)境所許可的一切必要的斗爭(zhēng)。在一切工作中,命令主義是錯(cuò)誤的,因?yàn)樗^(guò)群眾的覺(jué)悟程度,違反了群眾的自愿原則,害了急性病。我們的同志不要以為自己了解了的東西,廣大群眾也和自己一樣都了解了。群眾是否已經(jīng)了解并且是否愿意行動(dòng)起來(lái),要到群眾中去考察才會(huì)知道。如果我們這樣做,就可以避免命令主義。在一切工作中,尾巴主義也是錯(cuò)誤的,因?yàn)樗浜笥谌罕姷挠X(jué)悟程度,違反了領(lǐng)導(dǎo)群眾前進(jìn)一步的原則,害了慢性病。我們的同志不要以為自己還不了解的東西,群眾也一概不了解。”(5)《毛澤東選集》第3卷,北京:人民出版社,1991年版,第1095—1096頁(yè)。要言之,中國(guó)共產(chǎn)黨同廣大群眾進(jìn)行廣泛的持續(xù)的協(xié)商,才能避免命令主義和尾巴主義。只有在貫徹落實(shí)群眾路線的基礎(chǔ)上,中國(guó)共產(chǎn)黨才能實(shí)現(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo),并且領(lǐng)導(dǎo)廣大群眾前進(jìn)一步。

協(xié)商同樣是統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本內(nèi)容。雖然城市小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的規(guī)模遠(yuǎn)小于工農(nóng)大眾,但是他們具有一定的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)或者文化資源,其中持革命立場(chǎng)的一部分人“在現(xiàn)階段的中國(guó)革命中常常起著先鋒的和橋梁的作用”(6)《毛澤東選集》第2卷,北京:人民出版社,1991年版,第641、526頁(yè)。。與此同時(shí),代表民族資產(chǎn)階級(jí)和城市小資產(chǎn)階級(jí)利益的政黨,同樣在政治上有著重要影響。因此,為了在最大程度上團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量共同革命,中國(guó)共產(chǎn)黨就必須建立范圍廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。毛澤東就指出:“在一切有愿意和我們合作的民主黨派和民主人士存在的地方,共產(chǎn)黨員必須采取和他們一道商量問(wèn)題和一道工作的態(tài)度。那種獨(dú)斷專(zhuān)行,把同盟者置之不理的態(tài)度,是不對(duì)的。一個(gè)好的共產(chǎn)黨員,必須善于照顧全局,善于照顧多數(shù),并善于和同盟者一道工作?！?7)《毛澤東選集》第2卷,北京:人民出版社,1991年版,第641、526頁(yè)。只有通過(guò)協(xié)商,中國(guó)共產(chǎn)黨才能鞏固和發(fā)展與同盟者的關(guān)系,在抓住主要矛盾的同時(shí)照顧到全局。更明確地說(shuō),只有通過(guò)協(xié)商,中國(guó)共產(chǎn)黨才能團(tuán)結(jié)最廣泛的力量,才能壯大自己的力量。

(二)“商量政府”的發(fā)展

協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨完成革命戰(zhàn)爭(zhēng)向和平建設(shè)轉(zhuǎn)換的基本政治程序,創(chuàng)建新中國(guó)的政治程序就是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議。政治協(xié)商會(huì)議匯聚了所有愛(ài)國(guó)的、革命的、進(jìn)步的力量,其召開(kāi)是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期踐行群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線的結(jié)果。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議將社會(huì)革命的成果確定下來(lái),并且通過(guò)協(xié)商程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為當(dāng)代中國(guó)政府。與此同時(shí),協(xié)商也從起源于革命的政治機(jī)制發(fā)展成為當(dāng)代中國(guó)政府的內(nèi)在構(gòu)成部分,并繼續(xù)作為支撐當(dāng)代中國(guó)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制發(fā)揮重要作用。進(jìn)而論之,當(dāng)代中國(guó)政府不僅將革命中形成并且支撐革命的協(xié)商作為自己的內(nèi)容,并且本身也是通過(guò)協(xié)商程序建立的,所以當(dāng)代中國(guó)政府在起源和發(fā)展上都是由協(xié)商塑造的。以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)此有深刻的認(rèn)識(shí),在社會(huì)主義制度確立之后分析當(dāng)代中國(guó)政府時(shí),毛澤東就總結(jié)說(shuō):“我們政府的性格,你們也都摸熟了,是跟人民商量辦事的,是跟工人、農(nóng)民、資本家、民主黨派商量辦事的,可以叫它個(gè)商量政府”(8)《毛澤東文集》第7卷,北京:人民出版社,1999年版,第178頁(yè)。?！吧塘空奔懈爬水?dāng)代中國(guó)政府的特性,使其不同于一般現(xiàn)代政府,所以筆者才主張以“商量政府”來(lái)對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府進(jìn)行理論概括。

從改革開(kāi)放伊始,為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的客觀需要,當(dāng)代中國(guó)政府進(jìn)行了一系列的機(jī)構(gòu)重組和職能更新,而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則更是對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府形成了系統(tǒng)性的挑戰(zhàn)。為了滿足改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要,新的法律程序、管理技術(shù)、行政機(jī)構(gòu)、公共職能、社會(huì)價(jià)值、民眾需求等要素被整合進(jìn)來(lái),因此當(dāng)代中國(guó)政府越來(lái)越現(xiàn)代化了,科學(xué)決策、依法決策、民主決策幾乎占據(jù)了當(dāng)代中國(guó)政府的全部活動(dòng)空間。然而,同政府現(xiàn)代化一起發(fā)生的重要變化是行政生態(tài)的重塑?！靶姓鷳B(tài)在20世紀(jì)80年代后卻發(fā)生了一個(gè)從以政府為中心到以公眾為中心的變化”,這就意味著必須“從超越政府的角度”去理解當(dāng)代中國(guó)政府的現(xiàn)代化(9)竺乾威:《理解公共行政的新維度:政府與社會(huì)的互動(dòng)》,《中國(guó)行政管理》2020年第3期。。當(dāng)代中國(guó)政府所處的“行政生態(tài)”其實(shí)就是國(guó)家與社會(huì)協(xié)調(diào)、多元主體互動(dòng)合作的“生態(tài)”,它“強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織、公民等多元主體在公共事務(wù)過(guò)程中的合作與互動(dòng),提倡共同發(fā)揮社會(huì)秩序管理、公共服務(wù)、民主監(jiān)督等作用”(10)朱光磊:《全面深化改革進(jìn)程中的中國(guó)新治理觀》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第4期。。

行政生態(tài)的重塑彰顯出治理在當(dāng)代中國(guó)政府中占據(jù)著關(guān)鍵位置,而治理的本質(zhì)則在于不同主體之間的合作。合作的基礎(chǔ)在于協(xié)商,合作的過(guò)程也在于協(xié)商,沒(méi)有協(xié)商就不可能有良好的治理。由此可見(jiàn),當(dāng)代中國(guó)政府的現(xiàn)代化變革非但沒(méi)有改變其與生俱來(lái)的“商量政府”特性,反而由于現(xiàn)代化改革帶來(lái)的行政生態(tài)重塑進(jìn)一步強(qiáng)化了其對(duì)協(xié)商的需求。習(xí)近平總書(shū)記指出:“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù),是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情,要在人民內(nèi)部商量好怎么辦,不商量或者商量不夠,要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好。涉及全國(guó)各族人民利益的事情,要在全體人民和全社會(huì)中廣泛商量;涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情,要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量;涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情,要在這部分群眾中廣泛商量;涉及基層群眾利益的事情,要在基層群眾中廣泛商量?！?11)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷,北京:外文出版社,2017年版,第292—293頁(yè)。不言而喻,商量不僅是當(dāng)代中國(guó)政府的特性從而蘊(yùn)藏在政治實(shí)踐中,而且是在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代必須進(jìn)一步深化發(fā)展、系統(tǒng)提升的政府特質(zhì)。

協(xié)商作為體現(xiàn)人民民主真諦、能夠在當(dāng)代中國(guó)政治中發(fā)揮有效作用的普遍化機(jī)制,伴隨其在當(dāng)代中國(guó)政府中的全面推廣和深入發(fā)展,將對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府產(chǎn)生重大影響。黨的二十大報(bào)告指出,要全面發(fā)展協(xié)商民主,“完善協(xié)商民主體系,統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商,健全各種制度化協(xié)商平臺(tái),推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”(12)習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。。廣泛多層制度化的協(xié)商既是當(dāng)代中國(guó)政府商量特性的集中體現(xiàn),又是推動(dòng)當(dāng)代中國(guó)政府商量特性發(fā)展成熟定型的根本資源。進(jìn)而論之,廣泛多層制度化的協(xié)商能夠?qū)ⅰ吧塘空碧嵘叫碌臓顟B(tài)。

根據(jù)上述權(quán)威論述可以發(fā)現(xiàn),“商量政府”不僅是對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府的決策和執(zhí)行過(guò)程的定性,同時(shí)也是人民當(dāng)家作主的政治體制的集中體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)治國(guó)理政的豐富經(jīng)驗(yàn)及對(duì)治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的反思性總結(jié),使中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)“商量政府”形成了成熟的認(rèn)知。在這種成熟的認(rèn)知中,“商量政府”意味著當(dāng)代中國(guó)政府不是完全遵循行政邏輯的官僚制組織,而是由政治邏輯主導(dǎo)的黨委和行政機(jī)關(guān)共同組成的復(fù)合組織,政治對(duì)行政的改造與領(lǐng)導(dǎo)是“商量政府”的重要內(nèi)涵。

二、“商量政府”的結(jié)構(gòu)與體制

由于“商量政府”是由中國(guó)共產(chǎn)黨和行政機(jī)關(guān)共同組成的復(fù)合組織,因而“商量政府”的結(jié)構(gòu)就不再是行政部門(mén)以及它們之間的關(guān)系,也不是黨委和行政機(jī)關(guān)兩個(gè)單獨(dú)的要素,而是黨委與行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。具體而言,體制是對(duì)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的制度化表現(xiàn),并且通過(guò)自身的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的鞏固和發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)行政機(jī)關(guān)的全面領(lǐng)導(dǎo)是“商量政府”的內(nèi)在結(jié)構(gòu),從而決定了“商量政府”的體制是黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)下的黨政分工。更進(jìn)一步來(lái)講,“商量政府”的結(jié)構(gòu)是“一元領(lǐng)導(dǎo)”即中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo),“商量政府”的體制是“黨政分工”即組成政府的各方分工協(xié)作。

(一)“商量政府”的一元領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)

從歷史經(jīng)驗(yàn)上就可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)基本事實(shí):中國(guó)共產(chǎn)黨先于當(dāng)代中國(guó)政府出現(xiàn),當(dāng)代中國(guó)政府是由中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)立的。在取得全國(guó)勝利之前,中國(guó)共產(chǎn)黨就高度重視政府問(wèn)題,在“局部執(zhí)政”的根據(jù)地、解放區(qū),為了支援革命戰(zhàn)爭(zhēng),未來(lái)政府的雛形就已經(jīng)形成。全國(guó)革命勝利時(shí),中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派共同組建了聯(lián)合政府,如何處理中國(guó)共產(chǎn)黨與政府之間的關(guān)系就成為了政治生活中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立,以行政權(quán)為中心的國(guó)務(wù)院系統(tǒng)在組織規(guī)模上越來(lái)越龐大,在職能配置上越來(lái)越復(fù)雜,在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的作用越來(lái)越重要,正確處理中國(guó)共產(chǎn)黨與政府之間的關(guān)系就變得十分迫切。而處理好中國(guó)共產(chǎn)黨與政府之間關(guān)系的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的結(jié)構(gòu)化,也就是要牢固地確立和切實(shí)地保障中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)(13)汪仕凱、馮雅靜:《從領(lǐng)導(dǎo)能力到政治體制能力:中央黨政關(guān)系演化的經(jīng)驗(yàn)與解釋》,《天津社會(huì)科學(xué)》2021年第4期。。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是黨在安排自身同政府之間關(guān)系時(shí)始終遵循的基本原則。具體而言,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)意味著黨是政府的領(lǐng)導(dǎo)核心,但是黨不是外在于政府的領(lǐng)導(dǎo)核心,而是作為政府的基本構(gòu)成要素的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨不僅和行政機(jī)關(guān)共同組成為政府,而且嵌入到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部從而成為行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨對(duì)行政機(jī)關(guān)的嵌入不只是以黨員干部出任行政官員的方式,更重要的是在行政機(jī)關(guān)中建立黨的組織。因此,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)作為當(dāng)代中國(guó)政府的深層結(jié)構(gòu)得到確立時(shí),黨和行政機(jī)關(guān)也共同組成了當(dāng)代中國(guó)政府。正如胡偉所言:“共產(chǎn)黨組織在當(dāng)代中國(guó)不僅事實(shí)上是一種社會(huì)公共權(quán)力,而且也是政府機(jī)構(gòu)的核心——無(wú)論就廣義的政府還是狹義的政府而言都是如此。如果把中國(guó)共產(chǎn)黨組織排除在‘政府之外’來(lái)分析當(dāng)代中國(guó)的政府過(guò)程,不僅無(wú)法解釋政府決策和執(zhí)行的基本動(dòng)力和作為,而且可以說(shuō)在根本上就是不得要領(lǐng)的,這全然不同于西方國(guó)家的情況?！?14)胡偉:《政府過(guò)程》,杭州:浙江人民出版社,1998年版,第17頁(yè)。這就是說(shuō),僅僅從行政機(jī)關(guān)層面入手是不可能理解當(dāng)代中國(guó)政府的,中國(guó)共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國(guó)政府的當(dāng)然構(gòu)成要素。

當(dāng)代中國(guó)政府是由黨和行政機(jī)關(guān)共同組成的復(fù)合組織,并且中國(guó)共產(chǎn)黨在這個(gè)復(fù)合組織中占據(jù)了領(lǐng)導(dǎo)地位。黨和行政機(jī)關(guān)的復(fù)合不是兩種不同性質(zhì)組織的簡(jiǎn)單拼接,而是中國(guó)共產(chǎn)黨用黨組織來(lái)填充、改造行政機(jī)關(guān),從而以黨組織為核心來(lái)重構(gòu)政府,最終完成以黨領(lǐng)政的目標(biāo)。有學(xué)者發(fā)現(xiàn),“中國(guó)共產(chǎn)黨建構(gòu)了一個(gè)以自身為核心和中軸的國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)特點(diǎn):一方面,執(zhí)政黨全面進(jìn)入了國(guó)家系統(tǒng),占據(jù)了核心位置,履行著重要的政治與行政功能。可以說(shuō),無(wú)論是結(jié)構(gòu)方面,還是運(yùn)行機(jī)制,黨與政兩者已經(jīng)緊密地結(jié)合在一起了?！硪环矫?政黨在進(jìn)入國(guó)家結(jié)構(gòu)的同時(shí),又保留了自身的獨(dú)立性”(15)景躍進(jìn)、陳明明、肖濱:《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016年版,第7—8頁(yè)。。盡管這是對(duì)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)的分析,然而政府是國(guó)家政權(quán)的正式代表和具體體現(xiàn),所以這種分析同樣符合當(dāng)代中國(guó)政府的實(shí)際,能夠適用于當(dāng)代中國(guó)政府。

當(dāng)代中國(guó)政府是黨和行政機(jī)關(guān)的復(fù)合組織而非黨和行政機(jī)關(guān)的融合組織。因?yàn)辄h組織既有嵌入行政機(jī)關(guān)從而與行政機(jī)關(guān)融合在一起的方面,又存在黨組織獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)從而與行政機(jī)關(guān)分立的方面。黨組織進(jìn)入行政機(jī)關(guān)是為了領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān),同時(shí)黨組織又沒(méi)有完全和行政機(jī)關(guān)融合,黨委作為核心決策組織獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),才使得黨組織能夠作為一種獨(dú)立的要素和行政機(jī)關(guān)共同組成當(dāng)代中國(guó)政府。更關(guān)鍵的是,中國(guó)共產(chǎn)黨的組織獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),才能保障黨成為主動(dòng)作為的領(lǐng)導(dǎo)黨、引領(lǐng)發(fā)展的先鋒隊(duì)和超越既定利益格局的革命黨。

中國(guó)共產(chǎn)黨既有嵌入行政機(jī)關(guān)的組織,又有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的組織,實(shí)際上是圍繞著行政機(jī)關(guān)構(gòu)造了外與內(nèi)相統(tǒng)一的黨組織網(wǎng)絡(luò)。外就是指在行政機(jī)關(guān)外面有著發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的同各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)并立的黨委,內(nèi)就是嵌入行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組、黨委,而外與內(nèi)相統(tǒng)一則是指嵌入行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織都服從行政機(jī)關(guān)外部的同各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)并立的黨委的領(lǐng)導(dǎo)。形式上中國(guó)共產(chǎn)黨似乎頗費(fèi)周章地建構(gòu)出一種復(fù)雜的組織網(wǎng)絡(luò),但是實(shí)質(zhì)上外與內(nèi)相統(tǒng)一的組織網(wǎng)絡(luò)歸根結(jié)底既是為了保障中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),又是中國(guó)共產(chǎn)黨善于實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和不斷完善對(duì)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。

(二)“商量政府”的黨政分工體制

同“商量政府”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)相適應(yīng),中國(guó)共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)下的黨政分工就成為了“商量政府”的基本體制。當(dāng)代中國(guó)政府是由黨組織和行政機(jī)關(guān)共同組成的,因此政府職能必然由黨組織和行政機(jī)關(guān)共同承擔(dān),但在共同承擔(dān)政府職能的過(guò)程中,黨組織和行政機(jī)關(guān)必須有所分工。當(dāng)代中國(guó)政府曾經(jīng)存在過(guò)一個(gè)黨政職能區(qū)分不夠合理的時(shí)期,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐、學(xué)習(xí)以及總結(jié)經(jīng)驗(yàn),而今已經(jīng)形成了黨政職能分工比較科學(xué)合理的狀態(tài)。這里所謂的科學(xué)合理,是指當(dāng)代中國(guó)政府能夠通過(guò)精簡(jiǎn)高效的組織機(jī)構(gòu)良好地履行公共職能進(jìn)而滿足廣大民眾的需求。具體來(lái)說(shuō),黨組織和行政機(jī)關(guān)不重復(fù)設(shè)置履行相同職能的機(jī)構(gòu),履行相近職能的機(jī)構(gòu)則根據(jù)優(yōu)化原則進(jìn)行歸并,分別納入黨組織或者行政組織;公共職能根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的需要進(jìn)行完備,不斷滿足最廣大人民群眾的美好生活需要是設(shè)置政府職能的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

現(xiàn)代政府職能是復(fù)雜多樣的,不同的職能必須由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。黨政分工誠(chéng)然實(shí)現(xiàn)了政府職能在黨組織和行政機(jī)關(guān)之間的科學(xué)配置,但是豐富多樣的政府職能如何以相互協(xié)作的方式高效地履行,同樣是至關(guān)重要的問(wèn)題。由于當(dāng)代中國(guó)政府是兩種不同性質(zhì)的要素組成的復(fù)合組織,因而履行不同職能的機(jī)構(gòu)可能受到不同邏輯的制約,在這種情況下不同職能之間的協(xié)同就必須由一個(gè)中心來(lái)實(shí)現(xiàn),這個(gè)中心就是黨組織。進(jìn)一步講,中國(guó)共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)是在黨政分工的基礎(chǔ)上當(dāng)代中國(guó)政府能夠有效履行職能的根本所在。黨一元化領(lǐng)導(dǎo)就是指“權(quán)力中心的唯一性”“權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中性”以及“權(quán)力形態(tài)的統(tǒng)合性”(16)景躍進(jìn)、陳明明、肖濱:《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016年版,第18頁(yè)。,具體內(nèi)容是指中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)委員會(huì)在同級(jí)政府中充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)核心,黨中央則對(duì)黨組織體系進(jìn)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),從而實(shí)現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。由此可見(jiàn),當(dāng)代中國(guó)政府作為一個(gè)整體是由中國(guó)共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)整合而成的,現(xiàn)代政府職能的有效協(xié)作是由中國(guó)共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)所聯(lián)結(jié)而成的,當(dāng)代中國(guó)政府的各種要素在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮出的集體效能,也是由中國(guó)共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方提供根本支撐的。

“商量政府”的核心特性就是協(xié)商,協(xié)商是由中國(guó)共產(chǎn)黨帶入到政府中來(lái)的。在中國(guó)共產(chǎn)黨確立了自身在當(dāng)代中國(guó)政府中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位時(shí),協(xié)商就成為當(dāng)代中國(guó)政府不可或缺的要素,而“商量政府”的體制就是通過(guò)協(xié)商使政府有效運(yùn)作起來(lái)的制度。進(jìn)而論之,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)作為內(nèi)在結(jié)構(gòu)可以對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府的各個(gè)構(gòu)成部分產(chǎn)生限定作用,但是要使各個(gè)組成部分以相互協(xié)作的方式運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)從而形成合力就只能依靠協(xié)商。李侃如發(fā)現(xiàn),對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的巨大政府組織來(lái)說(shuō),協(xié)商是使中國(guó)政治體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的關(guān)鍵方式,如果沒(méi)有協(xié)商那么中國(guó)政府將由于內(nèi)在的縫隙而變得“碎片化”(17)李侃如:《治理中國(guó):從革命到改革》,胡國(guó)成、趙梅譯,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010年版,第194頁(yè)。。習(xí)近平總書(shū)記就深刻地指出:“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式,是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！?18)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年版,第29—30頁(yè)。在當(dāng)代中國(guó)政府中,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性規(guī)定變成動(dòng)態(tài)的政治過(guò)程,就是由廣泛多層制度化協(xié)商完成的。

既然中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政府實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo),那么協(xié)商是如何具體地發(fā)揮作用的呢?一言以蔽之,協(xié)商不是存在于中國(guó)共產(chǎn)黨和行政機(jī)關(guān)之間,而是存在于政府不同部門(mén)之間,特別是存在于黨的不同組織之間,并且政府不同部門(mén)之間的協(xié)商最后也是由黨組織來(lái)保障的。黨的不同組織之間的協(xié)商大致包括三種層次:一是各級(jí)黨委(包括中央在內(nèi))和受它領(lǐng)導(dǎo)的嵌入到同級(jí)政府之中的黨組織之間,以協(xié)商進(jìn)行決策;二是在不同層級(jí)的黨委之間,下級(jí)黨組織與上級(jí)黨組織之間以協(xié)商進(jìn)行決策;三是在各級(jí)黨委的核心組織常委會(huì)中以協(xié)商進(jìn)行決策。黨的常委會(huì)中的協(xié)商是最具有實(shí)質(zhì)意義的協(xié)商,雖然黨的首長(zhǎng)地位相對(duì)卓越故而會(huì)形成“一頭”或者稱(chēng)之為領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長(zhǎng)”,但是常委會(huì)的其他成員也是某一機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng),都具有自己相對(duì)獨(dú)立的職位和權(quán)力,“因而在‘一頭’之下通常又形成‘多元’的局面”(19)胡偉:《政府過(guò)程》,杭州:浙江人民出版社,1998年版,第42—43頁(yè)。?！耙活^多元”格局實(shí)際上說(shuō)明,黨委集體領(lǐng)導(dǎo)是以協(xié)商的方式運(yùn)行的。

協(xié)商的主要形式是黨組織之間的充分意見(jiàn)交流,在進(jìn)行重大決策的過(guò)程中,票決只是將協(xié)商的結(jié)果予以合法化,而在投票決定之前的協(xié)商才是決策的實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)。如果在意見(jiàn)交流以后未能形成一致或者近似一致的意見(jiàn),一般不會(huì)啟動(dòng)票決。換句話說(shuō),黨的決策必須盡可能地以協(xié)商一致的方式作出,它是檢驗(yàn)黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)能力和干部個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)水平的黃金標(biāo)尺。以協(xié)商進(jìn)行決策實(shí)際上就是民主集中的過(guò)程,民主和集中由于協(xié)商而整合為一個(gè)連續(xù)的統(tǒng)一過(guò)程,它是民主集中制在決策過(guò)程中的具體實(shí)踐。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》實(shí)際上對(duì)于以協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)黨委集體領(lǐng)導(dǎo)有明確規(guī)定:“凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則,由黨的委員會(huì)集體討論,作出決定;委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工,切實(shí)履行自己的職責(zé)。”(20)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》,北京:人民出版社,2022年版,第18頁(yè)。黨委會(huì)成員之間協(xié)商決策是黨委會(huì)的核心運(yùn)作體制,集中是以協(xié)商為基礎(chǔ)的,是協(xié)商的結(jié)果,協(xié)商是保障集中正確有效不可或缺的條件。其實(shí),從黨委領(lǐng)導(dǎo)政府、政治邏輯支配行政邏輯的角度來(lái)看,黨委會(huì)的運(yùn)作體制不僅是“商量政府”運(yùn)作體制的核心,甚至可以說(shuō)是“商量政府”運(yùn)作體制的原型。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的過(guò)程中,黨委會(huì)的運(yùn)作體制越來(lái)越成熟、越來(lái)越完善,也越來(lái)越能夠適應(yīng)“商量政府”這種復(fù)合組織的要求。

三、“商量政府”的運(yùn)行機(jī)制與過(guò)程

協(xié)商是決定當(dāng)代中國(guó)政府是“商量政府”的核心理由,但是這里的協(xié)商并不是一種具體的機(jī)制,而是一系列在實(shí)際中發(fā)揮著協(xié)商作用的具體機(jī)制的統(tǒng)稱(chēng)。支撐“商量政府”有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的、發(fā)揮著協(xié)商功能的具體機(jī)制是多種多樣的,然而歸根結(jié)底則包括意見(jiàn)參與和集中領(lǐng)導(dǎo)兩種類(lèi)型,機(jī)制之間聯(lián)動(dòng)銜接就產(chǎn)生了“商量政府”的過(guò)程。從現(xiàn)象上看,“商量政府”的過(guò)程同樣是豐富多彩的,但是不管具體過(guò)程存在怎樣的變化,其核心過(guò)程都是,在協(xié)商政府與民眾關(guān)系、中央與地方關(guān)系、部門(mén)與部門(mén)關(guān)系的基礎(chǔ)上群策群力、集中力量辦大事。

(一)“商量政府”的主要運(yùn)行機(jī)制

不同行動(dòng)主體的利益訴求能夠在政治過(guò)程中得到充分表達(dá)是協(xié)商的基礎(chǔ),如果意見(jiàn)不存在分歧,協(xié)商就沒(méi)有必要,如果意見(jiàn)表達(dá)不充分,協(xié)商的質(zhì)量也不會(huì)高。說(shuō)到底,協(xié)商就是一種意見(jiàn)參與過(guò)程。意見(jiàn)參與機(jī)制類(lèi)型中最早的具有典型意義的機(jī)制就是群眾路線。毛澤東從領(lǐng)導(dǎo)方法的角度將群眾路線解釋為“將群眾的意見(jiàn)(分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn))集中起來(lái)(經(jīng)過(guò)研究,化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)),又到群眾中去作宣傳解釋,化為群眾的意見(jiàn),使群眾堅(jiān)持下去,見(jiàn)之于行動(dòng),并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見(jiàn)是否正確。然后再?gòu)娜罕娭屑衅饋?lái),再到群眾中堅(jiān)持下去。”(21)《毛澤東選集》第3卷,北京:人民出版社,1991年版,第899頁(yè)。顯而易見(jiàn),群眾路線就是意見(jiàn)交流、參與決策的政治機(jī)制,一方面確認(rèn)了黨與群眾在協(xié)商中的主體地位,另一方面則制造了不同意見(jiàn)持續(xù)交流和參與政策的開(kāi)放空間。通過(guò)群眾路線形成的政策是由黨和群眾共同制定的,政策執(zhí)行、評(píng)價(jià)以及調(diào)整同樣通過(guò)群眾路線來(lái)完成。

“商量政府”起源于群眾路線,中國(guó)共產(chǎn)黨始終高度看重群眾路線作為一種意見(jiàn)參與機(jī)制所發(fā)揮的不可或缺的作用,故而堅(jiān)持把“群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中”(22)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年版,第17頁(yè)。。當(dāng)然,群眾路線在治國(guó)理政中不是一成不變的,伴隨著當(dāng)代中國(guó)政府的現(xiàn)代化改革,群眾路線的實(shí)踐也提高到一種新的狀態(tài)即“開(kāi)門(mén)型參與”。王紹光和樊鵬的研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)代中國(guó)政府決策同美國(guó)政府決策的根本不同之處在于,不僅擁有資源、行動(dòng)能力強(qiáng)的行動(dòng)者會(huì)“闖入決策過(guò)程”,更關(guān)鍵的是政府打開(kāi)了決策大門(mén),將廣大民眾“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”同時(shí)使握有決策權(quán)的干部“走出去”,實(shí)現(xiàn)了充分的意見(jiàn)參與。此種做法抓住了廣大民眾在資源占有和行動(dòng)能力上存在高度差異這一關(guān)鍵政治實(shí)際,故而使決策更加體現(xiàn)了民主精神(23)王紹光、樊鵬:《中國(guó)式共識(shí)型決策:“開(kāi)門(mén)”與“磨合”》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2013年版,第286頁(yè)。。

以群眾路線為代表的意見(jiàn)參與機(jī)制在政治實(shí)踐中并非是局限于決策領(lǐng)域的,實(shí)踐證明,其在治國(guó)理政中越是能夠發(fā)揮重要作用,就越是具有正向溢出效應(yīng),黨就越希望將其延伸到?jīng)Q策之外的政治領(lǐng)域。中國(guó)共產(chǎn)黨業(yè)已確定了發(fā)展全過(guò)程人民民主的目標(biāo),“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性,是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”(24)習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。。全過(guò)程人民民主的核心思想就是要從由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成的全過(guò)程來(lái)認(rèn)識(shí)廣大民眾的意見(jiàn)參與的關(guān)鍵作用。進(jìn)而論之,全過(guò)程人民民主就意味著必須將意見(jiàn)參與貫徹到當(dāng)代中國(guó)政府的全部政治過(guò)程中,切實(shí)發(fā)揮人民群眾在管理國(guó)家事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)中的參與作用,真正落實(shí)人民當(dāng)家作主權(quán)利。

意見(jiàn)參與機(jī)制是協(xié)商的基礎(chǔ),但是協(xié)商的完成則需要集中領(lǐng)導(dǎo)。從形式上看,意見(jiàn)參與和集中領(lǐng)導(dǎo)確實(shí)是兩種不同類(lèi)型的機(jī)制,然而就實(shí)質(zhì)來(lái)看,兩者是相輔相成的。因?yàn)橐庖?jiàn)的多樣性、參與的廣泛性、分歧的真實(shí)性,都要求必須進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo),否則意見(jiàn)參與就會(huì)局限在“七嘴八舌”、莫衷一是的狀態(tài),從而不可能產(chǎn)生實(shí)際政治效果。同樣,集中領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)揮的整合作用必須以意見(jiàn)參與的客觀存在為前提,否則集中領(lǐng)導(dǎo)就是多余的,而且集中領(lǐng)導(dǎo)的正確和有效也依賴于意見(jiàn)參與?！吧塘空敝械募蓄I(lǐng)導(dǎo)機(jī)制就是中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo),具體表現(xiàn)為各級(jí)黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)?！包h政軍民學(xué),東南西北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”(25)《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年版,第16頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為協(xié)商提供了責(zé)任保障,是否進(jìn)行了協(xié)商、協(xié)商質(zhì)量的高低、協(xié)商結(jié)果的落實(shí),責(zé)任方向都不會(huì)指向廣大民眾,而只會(huì)指向擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨組織。意見(jiàn)參與越是貫徹落實(shí)到中國(guó)政治的全部過(guò)程中,就越是需要貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo),只有在意見(jiàn)參與和集中領(lǐng)導(dǎo)對(duì)接的基礎(chǔ)上,協(xié)商才能有保障、才能有實(shí)際成效。

集中領(lǐng)導(dǎo)是相對(duì)于意見(jiàn)參與而言的,其機(jī)制本身也內(nèi)在地含有意見(jiàn)參與。集中領(lǐng)導(dǎo)是黨委集體領(lǐng)導(dǎo),集體領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程以“求大同存小異”為價(jià)值原則,“同”是經(jīng)過(guò)不斷“磨合”實(shí)現(xiàn)的,“磨”就是黨委內(nèi)部的意見(jiàn)參與,“合”則是意見(jiàn)整合,最終的結(jié)果就是“同”(26)王紹光、樊鵬:《中國(guó)式共識(shí)型決策:“開(kāi)門(mén)”與“磨合”》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2013年版,第292頁(yè)。。當(dāng)然,“磨合”只不過(guò)是民主集中制的一個(gè)更為形象的、能夠更容易為民眾所理解的說(shuō)法。黨委內(nèi)部的“磨合”表明集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制同樣要將民主和集中統(tǒng)一起來(lái),而“集體領(lǐng)導(dǎo)制度是將民主與集中統(tǒng)一起來(lái)的制度平臺(tái)”(27)林尚立、趙宇峰:《中國(guó)協(xié)商民主的邏輯》,上海:上海人民出版社,2016年版,第44頁(yè)。,集體領(lǐng)導(dǎo)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)量直接決定著集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制所發(fā)揮作用的具體情況。甚至可以說(shuō),黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)量從根本上決定了“商量政府”的實(shí)際狀態(tài)。集體領(lǐng)導(dǎo)不僅是理解中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵,同時(shí)也是解釋當(dāng)代中國(guó)政府為何是“商量政府”的一把關(guān)鍵“鑰匙”。

(二)“商量政府”的典型運(yùn)行過(guò)程

意見(jiàn)參與和集中領(lǐng)導(dǎo)兩類(lèi)機(jī)制對(duì)接,就使“商量政府”在實(shí)踐中呈現(xiàn)為群策群力、集中力量辦大事的政治過(guò)程。更具體地說(shuō),圍繞著國(guó)家大政方針以及同人民群眾切身利益密切相關(guān)的重大決策,當(dāng)代中國(guó)政府必須同人民群眾進(jìn)行廣泛多層制度化協(xié)商,眾人的事情要由眾人商量,通過(guò)商量匯聚民智、凝聚最大共識(shí)、聚合民力、守護(hù)民心。進(jìn)而論之,“商量政府”在政治過(guò)程中的典型表現(xiàn)就是爭(zhēng)取人民群眾的支持、依靠人民群眾的力量進(jìn)而不斷為人民群眾創(chuàng)造美好生活。

首先,“商量政府”是由黨組織和行政機(jī)關(guān)共同組成的,它并非是純粹的行政機(jī)關(guān),所以其過(guò)程就不可能是官僚主義主導(dǎo)的行政過(guò)程,而是黨委領(lǐng)導(dǎo)下多元主體互動(dòng)、多樣治理資源協(xié)作的政治過(guò)程。當(dāng)然,黨委對(duì)同級(jí)各種主體以及黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),對(duì)于“商量政府”而言是最為根本的,沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)就不可能使多元互動(dòng)成為有機(jī)統(tǒng)一的政治過(guò)程。同時(shí),黨的領(lǐng)導(dǎo)既體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)等方面,又體現(xiàn)在支持多元主體依法行使職權(quán)上,多元主體沒(méi)有這種支持將難以發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,進(jìn)而影響到商量的質(zhì)量和意義。

其次,“商量政府”的過(guò)程的政治性質(zhì)具體落實(shí)到“辦大事”上。因?yàn)檎尉褪谴缶?是給國(guó)家定方向,是制定大政方針,是解決涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的關(guān)涉群眾切身利益的問(wèn)題。更明確地講,“大事”就是指群眾美好生活需要得到滿足所必需的基礎(chǔ)性條件。由于中國(guó)人口眾多、地域差異性大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,人民群眾對(duì)于基礎(chǔ)性條件的具體內(nèi)容以及不同內(nèi)容之間的輕重緩急,往往會(huì)產(chǎn)生不同的理解,因而“大事”本身也是必須經(jīng)由“商量”確定的,最終“大事”辦得如何,也是由人民群眾進(jìn)行評(píng)判的。

再次,群策群力、集中力量是辦大事的條件,而辦大事的條件不是事先存在或者能夠自動(dòng)出現(xiàn)的,而是必須通過(guò)協(xié)商來(lái)獲得。辦大事必須依靠人民群眾的力量,只是依靠黨組織和行政機(jī)關(guān)的力量,人民群眾不理解、不支持,大事是辦不好的。在“商量政府”運(yùn)行的過(guò)程中,人民群眾不是局外人,而是通過(guò)各種途徑和形式參與到國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的管理活動(dòng)中,發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。這就是說(shuō),群策群力就是要集中人民群眾的聰明才智,只有群策群力才能集中力量,從而形成辦大事所必需的條件。

最后,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是這個(gè)政治過(guò)程的核心要素,“政治領(lǐng)導(dǎo)層的遠(yuǎn)見(jiàn)、戰(zhàn)略意志和實(shí)現(xiàn)國(guó)家遠(yuǎn)大目標(biāo)的決心”(28)路風(fēng)、何鵬宇:《舉國(guó)體制與重大突破——以特殊結(jié)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗(yàn)及啟示》,《管理世界》2021年第7期。在決定政治過(guò)程的結(jié)果即“辦大事”的成效上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)集中表現(xiàn)為總攬全局、協(xié)調(diào)各方,黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),“商量政府”的過(guò)程既是集中力量辦大事的過(guò)程,又是通過(guò)群策群力保障黨的領(lǐng)導(dǎo)正確有效、更好地實(shí)現(xiàn)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程。能夠群策群力、集中力量辦大事,既是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì),又是“商量政府”的有效性和合法性的最佳證明。

從中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,群策群力、集中力量辦大事必須協(xié)調(diào)好中央與地方之間的關(guān)系、政府不同部門(mén)之間的關(guān)系、政府與民眾之間的關(guān)系。中國(guó)是超大規(guī)模的社會(huì)主義國(guó)家,多樣性豐富、地方差異大是基本國(guó)情,沒(méi)有中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不足以維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和主權(quán)完整,但是在確立了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,“商量辦事”就成為處理中央與地方之間關(guān)系的基本方式,只有如此才能發(fā)揮地方的積極性、調(diào)動(dòng)地方的意見(jiàn)參與(29)蘇力:《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。。政府不同部門(mén)不可避免地存在各自的立場(chǎng)、利益,同時(shí)不同部門(mén)也掌握著專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的資源、技術(shù),只有在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行協(xié)商,才能打破部門(mén)的狹隘性,匯集成政府的協(xié)調(diào)行動(dòng)。民眾的意見(jiàn)參與是“商量政府”的基礎(chǔ),政府與民眾之間的關(guān)系自然是“商量政府”過(guò)程中必須處理好的問(wèn)題。雖然中央與地方之間的關(guān)系、政府不同部門(mén)之間的關(guān)系具有獨(dú)立性,但在根本上受制于政府與民眾之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。通過(guò)協(xié)調(diào)上述基本關(guān)系,“商量政府”的過(guò)程就成為了由多元主體、多種組織、多樣資源、多類(lèi)層級(jí)共同組成的系統(tǒng)化的動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程。

鄧小平集其一生的政治經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)指出,社會(huì)主義國(guó)家不同于資本主義國(guó)家的政治特點(diǎn)是“能夠集中力量辦大事”,只要利用好這個(gè)特點(diǎn),中國(guó)就能夠在發(fā)展過(guò)程中獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(30)《鄧小平文選》第3卷,北京:人民出版社,1993年版,第377頁(yè)。?！吧塘空钡倪^(guò)程所具有的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)由中國(guó)發(fā)展取得的巨大成就證明,并且這種優(yōu)勢(shì)將在以中國(guó)式現(xiàn)代化全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新征程上繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用。誠(chéng)如陳明明所言,“商量的對(duì)話的協(xié)調(diào)的方式意在把不同意見(jiàn)、反對(duì)意見(jiàn)‘內(nèi)部化’,即通過(guò)溝通、說(shuō)服和示范,把分歧轉(zhuǎn)化為共識(shí)”,它適合“中國(guó)這樣一個(gè)超大規(guī)模、人均資源相對(duì)貧弱、且發(fā)展不平衡不充分的國(guó)家的現(xiàn)代化”以及國(guó)家與社會(huì)治理實(shí)踐(31)陳明明:《馬克思主義政府原理的中國(guó)邏輯》,上海:上海人民出版社,2021年版,第45—46頁(yè)。?！吧塘空钡倪^(guò)程所具有的優(yōu)勢(shì),反過(guò)來(lái)也證明支撐這種過(guò)程的機(jī)制是有效的,意見(jiàn)參與和集中領(lǐng)導(dǎo)兩類(lèi)機(jī)制在具體形式上不管怎樣變化,它們?cè)跒檎芜^(guò)程提供支撐作用上面則是常態(tài)。

四、結(jié)語(yǔ)

“商量政府”是當(dāng)代中國(guó)政府區(qū)別于一般現(xiàn)代政府的特性,筆者根據(jù)這種特性將“商量政府”作為對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府的理論化表達(dá)?！吧塘空笔怯芍袊?guó)共產(chǎn)黨和行政機(jī)關(guān)共同構(gòu)成的,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是“商量政府”的內(nèi)在結(jié)構(gòu),正是中國(guó)共產(chǎn)黨將其領(lǐng)導(dǎo)革命時(shí)創(chuàng)造的協(xié)商帶入到當(dāng)代中國(guó)政府中,進(jìn)而使當(dāng)代中國(guó)政府成為了“商量政府”。意見(jiàn)參與和集中領(lǐng)導(dǎo)是支撐“商量政府”有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的兩大類(lèi)機(jī)制,兩者的對(duì)接制造了以群策群力、集中力量辦大事為核心內(nèi)容的政治過(guò)程。由此可見(jiàn),協(xié)商或者說(shuō)商量作為一種特殊的要素,貫穿于當(dāng)代中國(guó)政府的結(jié)構(gòu)、體制、機(jī)制以及過(guò)程中,“商量政府”是在理論上對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府的合理表達(dá)。理論源于實(shí)踐,實(shí)踐則具有不均衡性,當(dāng)我們使用“商量政府”來(lái)對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府進(jìn)行理論概括時(shí),同樣要看到商量在當(dāng)代中國(guó)政府中貫徹得并不平衡,在不同地域、不同領(lǐng)域以及中央與地方之間存在著強(qiáng)弱差異。盡管如此,“商量政府”仍然是當(dāng)代中國(guó)政府區(qū)別于一般現(xiàn)代政府的特性和優(yōu)勢(shì),在世界大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越具有“政治體制競(jìng)爭(zhēng)”性質(zhì)(32)汪仕凱:《政治體制能力:一個(gè)解釋國(guó)家治理興衰的分析框架》,《學(xué)術(shù)月刊》2021年第10期。的背景下,“商量政府”不僅為中國(guó)政治體制提供了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),而且也將在政治體制競(jìng)爭(zhēng)中接受檢驗(yàn)和發(fā)展完善。