易申波 趙 雄

（1.南昌航空大學文法學院，江西 南昌 330063；2.江西省人事考試中心，江西 南昌 330029）

一、引言

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上莊嚴宣告中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。[1]這不僅是屬于中國人民、中國共產(chǎn)黨和中華民族的偉大光榮，同樣也是全人類的偉大成就，為全球貧困治理作出了重大貢獻，為廣大發(fā)展中國家的減貧事業(yè)提供了中國經(jīng)驗。

如何總結(jié)和闡述當代中國貧困治理的成功經(jīng)驗？眾多學者從中國經(jīng)驗的獨特性角度對之進行概括分析，提煉出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、社會主義制度優(yōu)勢和國家治理能力優(yōu)勢等獨特經(jīng)驗。有學者指出，當代中國貧困治理事業(yè)的成功，根源在于國家善治能力，包括國家動員能力、國家組織能力、國家改造能力、國家發(fā)展能力和國家整合能力。社會主義制度為國家善治能力賦予了內(nèi)在規(guī)定性，中國共產(chǎn)黨的神圣使命為其提供了不竭源泉，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導為其提供了基本的制度保障。這種能力是中國制度優(yōu)勢的具體表現(xiàn)。[2]有學者將中國制度優(yōu)勢分解為行政統(tǒng)籌、財政資金、干部管理、村組織建設及考評問責等五種機制，[3]另有學者則提出了中國貧困治理的四大“制度密碼”，包括頂層設計和高位推動、任務分解和責任共擔、合力聚能和多維聯(lián)結(jié)、分步實施和創(chuàng)變調(diào)適。[4]有學者認為這些制度優(yōu)勢使當代中國的貧困治理完全不同于西方資本主義的福利國家模式，中國貧困治理的成功有力地挑戰(zhàn)了西方傳統(tǒng)的福利國家理論。[5]

將中國貧困治理的巨大成就歸因于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導及制度和能力優(yōu)勢，其結(jié)論自然不乏真知灼見，因為當代中國治理貧困的成功實踐正是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下所取得的客觀結(jié)果。然而，如果我們承認中國貧困治理的成功為其他發(fā)展中國家提供了具有參考性的替代方案，同時卻又將成功經(jīng)驗一概總結(jié)為中國獨特的社會政治制度及其所具備的能力與優(yōu)勢，那么其他發(fā)展中國家可能因為基本制度的差異，很難借鑒學習中國的成功經(jīng)驗。要為全球治理貢獻中國智慧，我們還需要從中國案例的特殊性中發(fā)現(xiàn)一般知識，或者說從中國特殊性的實踐知識中提煉普遍性的發(fā)展邏輯。[6]這樣一種思路則能更多地把我們引向中國貧困治理的政策、實務操作及治理模式與機制等方面。有學者將中國治理貧困的政策經(jīng)驗總結(jié)如下：構(gòu)建和完善財政扶貧政策體系、構(gòu)建和完善金融扶貧政策體系、創(chuàng)新和完善扶貧開發(fā)用地政策、發(fā)揮科技和人才在扶貧中的重要作用、建立和完善脫貧攻堅執(zhí)行體系。[7]對地方扶貧案例的實務操作進行經(jīng)驗總結(jié)的文獻則不勝枚舉。相較而言，對貧困治理模式與機制的分析尤其符合從特殊案例中發(fā)現(xiàn)一般知識的思路。有學者將中國的減貧經(jīng)驗概括為貧困治理的漸進平衡模式，認為其不僅具有鮮明的中國特色，也反映了發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展的普遍性邏輯。[8]另有學者則從政治對行政的融合與形塑、鄉(xiāng)村社會與現(xiàn)代社會的對接以及國家與社會的整合，對中國減貧事業(yè)取得不斷進展的根本機制進行概括提煉，認為中國減貧的效果并非單純來自政治層面的高位推動，科層治理的行政實施同樣貢獻不小。[9]

當我們對人類實踐進行經(jīng)驗總結(jié)與理論反思時，慣常的思維方式當然是先總結(jié)特殊經(jīng)驗，再試圖發(fā)現(xiàn)一般知識。在中國貧困治理取得巨大成就后，涌現(xiàn)出大量闡述中國特殊性的文獻是符合這一思維習慣的。不過，當這種特殊性敘事有了一定的積累之后，發(fā)現(xiàn)特殊性背后的普遍性的努力就更加值得嘗試。按照這一思路，本文擬從貧困治理的倫理基礎、基本模式與實踐特征等角度出發(fā)，嘗試對中國減貧奇跡背后的普遍規(guī)律進行分析和闡述。

二、倫理基礎：貧困的去道德化

貧困是一個曾經(jīng)長期困擾中國的社會問題，然而人們對于貧困的觀念意識及社會評價在不同年代卻大不相同。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國革命的歷史階段，為發(fā)動貧苦工農(nóng)群眾投入革命，越是貧窮的人越被賦予崇高的政治地位，由此形成的“窮光榮”傳統(tǒng)在新中國成立后，一直影響著整個計劃經(jīng)濟時代的中國。改革開放后，貧困與道德的脫鉤、貧困的去道德化為擺脫貧困奠定了倫理基礎，經(jīng)濟發(fā)展與社會主義本質(zhì)的鏈接使得全面脫貧變得必要且可能。

（一）革命年代：政治動員與“窮光榮”傳統(tǒng)的形成

中國共產(chǎn)黨以馬克思主義為根本指導思想，實現(xiàn)共產(chǎn)主義是其最高理想和最終目標，共同富裕是共產(chǎn)主義社會的基本特征。然而，在革命年代的中國，中國共產(chǎn)黨首先要實現(xiàn)武裝奪取政權(quán)的階段性目標；而要取得革命的成功，則必須動員貧苦的工農(nóng)群眾，賦予他們權(quán)力和社會地位。為了發(fā)動勞苦大眾投身革命，貧雇農(nóng)被賦予崇高的階級地位，貧窮成為最重要的身份資源。例如，在華北土地改革運動中，貧農(nóng)團是“土改”期間村莊社區(qū)的最高權(quán)力組織，其成員絕大多數(shù)為貧雇農(nóng)。甚至在貧農(nóng)階級內(nèi)部，也會產(chǎn)生等級和類型區(qū)分，如有的地方把三輩窮的定為一等，兩輩窮的定為二等，一輩窮的定為三等，甚或有定成七等的。不同類型的貧農(nóng)具有不同的政治地位，形成越貧窮越光榮、越貧窮地位越高的局面。[10]

另一方面，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的中國革命在本質(zhì)上就是無產(chǎn)階級起來推翻封建地主階級的反動統(tǒng)治。根據(jù)革命領(lǐng)袖毛澤東的分析，中國革命的敵人除了軍閥、官僚和買辦之外還有大地主。占有大量土地、掌握大量社會財富而又為富不仁、殘酷剝削勞苦大眾的土豪劣紳，自然成為革命的敵人。對于這些敵人，不僅要“打土豪、分田地”，還要占據(jù)道德高地對其丑惡面孔進行道德審判。革命時期的左翼作家們就曾塑造了一批“土豪劣紳”的文學形象，揭露和批判他們虛假偽善、魚肉百姓、玩弄權(quán)術(shù)的惡行。[11]革命文學對“土豪劣紳”的形象塑造，配合各種革命宣傳，與對貧困人口的政治動員和賦權(quán)一起從正反兩方面共同推動了“窮光榮”社會心理與文化傳統(tǒng)的形成。在較長一段時間內(nèi)，在社會大眾的心理上形成了這樣一種觀念：窮意味著正確和光榮，富則與罪惡和反動掛鉤。

（二）計劃經(jīng)濟時代：“窮光榮”傳統(tǒng)與減貧的艱難推進

新中國成立后，一直沿用了民主革命和土地革命期間對個人身份認同的標準。人們的經(jīng)濟地位是與政治身份掛鉤的，根據(jù)經(jīng)濟狀況劃分個人成分，“貧下中農(nóng)”“富農(nóng)”“地主”等名詞既是對一個人土地所有狀況和經(jīng)濟地位的描述，更意味著一種政治身份和地位的確認，個人成分越低，政治地位越高。從革命年代流傳下來的這樣一種“窮光榮”的社會心理與文化，其影響涉及社會生活各個領(lǐng)域，如招工、征兵、提干等各方面，都是先考察家庭出身，貧困家庭出身者優(yōu)先。甚至是在婚戀擇偶的個人生活領(lǐng)域，家庭成分低者被視為首選，對成分高者則避之猶恐不及。這種影響甚至遺留至今，歌頌窮人美德的文字仍不時見諸于現(xiàn)在的報刊，窮人被認為具有清靜寡欲、克己助人的美德。[12]

從新中國成立后到改革開放前，黨和政府領(lǐng)導中國人民為發(fā)展經(jīng)濟、減少貧困付出了艱苦的努力，在異常艱苦的內(nèi)部環(huán)境和異常惡劣的外部環(huán)境下取得了巨大的成就，包括建成基本完備的工業(yè)體系、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，也實現(xiàn)了較高的經(jīng)濟增速。然而，脫貧減困的推進卻較為艱難。按當年價現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準衡量，1978年末我國農(nóng)村貧困發(fā)生率高達97.5%，以鄉(xiāng)村戶籍人口作為總體推算，農(nóng)村貧困人口規(guī)模7.7億人。[13]這樣一種客觀結(jié)果的發(fā)生，當然有著多方面的原因，例如革命勝利時國家所面臨的一窮二白的經(jīng)濟基礎、城市和工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)二元體制導致農(nóng)村貧困問題尤其突出等等，但與“窮光榮”的傳統(tǒng)也有一定關(guān)系，因為它使得個人失去擺脫貧窮的強烈愿望，甘愿保持甚至享受著“雖貧窮但光榮（且享有優(yōu)待）”的狀態(tài)。這可算是革命年代對貧苦大眾進行政治動員的一種非期然后果。

（三）改革開放以來：貧困的去道德化與全面脫貧

所謂“貧困的去道德化”，是指對貧困持價值中立的立場，將其視為客觀存在的社會問題，而并不對貧困和貧困人口進行道德評價。①“去道德化”一詞可能引起某種歧義，此處略做說明。有學者分析當代中國社會生活中的“去道德化”現(xiàn)象，認為“市場化”的擴張和評價體系的“唯功利化”傾向等原因使人們喪失了基本的價值標準和是非、善惡、榮辱觀念，造成“道德空場”。這近于是在“道德危機”和“道德滑坡”意義上使用此概念。按照另一種更為常見的用法，對某事物的“去道德化”是指將其與道德脫鉤，不對其進行道德評價，例如政治的去道德化、鄉(xiāng)村生活的去道德化。本文在第二種意義上使用此概念。改革開放以來，中國人民在觀念和行動上掀起了一場重要的革命，貧困問題與道德評價脫鉤，“窮光榮”的時代一去不復返。鄧小平總結(jié)歷史教訓，對貧困問題有了新認識。他指出，“貧窮不是社會主義，發(fā)展太慢也不是社會主義，社會主義要消滅貧窮，消除貧窮是社會主義的本質(zhì)特征，只有大力發(fā)展生產(chǎn)力才能為逐步消滅貧窮創(chuàng)造條件”。[14](P255)在南方談話中他指出，“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富?！?。[14](P373)為了使中國擺脫貧困，鄧小平制定了以經(jīng)濟建設為中心，以人民生活的改善來贏得國家富強的指導思想，提出“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，每一步都以人民生活的改善為一項硬指標，第一步就是要解決人民溫飽問題，實現(xiàn)脫貧致富。

這場思想革命將貧困與道德脫鉤，貧困既不可恥，也不光榮，更不能體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性，而是一個無關(guān)乎道德、客觀存在且需要解決的社會問題。這無疑極大地增強了中國人民勤勞創(chuàng)富、擺脫貧困的動力。在農(nóng)村，一些農(nóng)戶在實行承包責任制后，靠個人和全家的埋頭苦干，加上懂技術(shù)善經(jīng)營，很快成為農(nóng)村致富的“排頭兵”。在城鎮(zhèn)，企業(yè)實行層層承包，按勞分配，一批批的城里人或是出于生計壓力、或為實現(xiàn)人生價值，紛紛下海，從事個體工商業(yè)或者開辦公司企業(yè)。個體工商戶、民營企業(yè)家等新一代經(jīng)濟主體如雨后春筍般涌現(xiàn)，成為廣大群眾中的佼佼者，尤其是20世紀80年代初出現(xiàn)的“萬元戶”，更是代表著改革開放后第一批先富起來的人，不僅獲得地方政府的表彰，各路新聞媒體也紛紛為他們搖旗吶喊。在社會生活各個領(lǐng)域，勤勞致富的觀念逐漸深入人心，擺脫貧困、創(chuàng)造財富、實現(xiàn)自我價值成為人們的主流思想。[15]

從部分人的先富起來到全面脫貧、共同富裕當然還有不小的距離，因此在強化減貧的個人努力的同時，政府并沒有推卸自己的扶貧責任。從改革開放后到21世紀初，雖然扶貧的基本思路是以經(jīng)濟的整體發(fā)展來實現(xiàn)減貧，但經(jīng)濟的增長也使得政府有能力提高針對貧困人群的教育、醫(yī)療、社會救助等支出，更好地幫助他們改善生活。尤其是近十年來，伴隨“精準扶貧”政策的實施，實現(xiàn)了從以貧困縣、鄉(xiāng)、村等行政區(qū)劃為單位整體開發(fā)的扶貧方式向以貧困戶為單位的扶貧方式的轉(zhuǎn)變，一批真正的貧困戶被精準識別，因時因地因人制宜并施以適當?shù)拿撠毚胧?，最終實現(xiàn)了全面脫貧。

三、基本模式：政府主導與市場機制

所謂貧困治理模式，是指在貧困治理過程中承擔扶貧減貧任務的主體構(gòu)成及其相互關(guān)系，其實質(zhì)是貧困治理過程中政府與市場、政府與社會關(guān)系的處理方式，或者說是政府與市場、政府與社會的分工方式。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，當代中國貧困治理形成了以政府為主導，以市場為基礎的基本模式，既充分發(fā)揮政府的作用，也不斷創(chuàng)新市場化扶貧方式，形成兩者優(yōu)勢互補、良性互動的局面。

（一）當代中國貧困治理中的政府作用

首先，政府主導貧困治理的政策制定?；仡櫧氖陙碇袊毨е卫淼恼邭v程，大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段是20世紀80年代的開發(fā)減貧，主要通過農(nóng)業(yè)體制改革、實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，促進農(nóng)村發(fā)展，激發(fā)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?。第二階段是20世紀90年代到新世紀初的保障助貧。1993年11月，中共召開十四屆三中全會，明確將建立現(xiàn)代企業(yè)制度、統(tǒng)一開放市場體系、宏觀調(diào)控體系、收入分配制度和多層次的社會保障制度這五項內(nèi)容，作為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的基本要求。在確定社會保障作為市場經(jīng)濟體系五大支柱之一的地位之后，又開始推進醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的改革試點。通過發(fā)揮社會保障的兜底功能，使各類人群都能普遍受益。第三階段是自2012年以來實施的精準扶貧，精準識別貧困戶并建檔立卡，將其作為重點人群通過大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付等手段，結(jié)合“開發(fā)式扶貧”和“保障性扶貧”兩種方式，最終實現(xiàn)了2020年全面脫貧。從政策工具的角度來看，這三個階段分別主要運用了產(chǎn)業(yè)政策、保障政策、幫扶政策等政策工具。產(chǎn)業(yè)政策注重效率，通過引導和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、協(xié)調(diào)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使國民經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，為居民創(chuàng)造就業(yè)機會并提高其收入水平。保障政策突出兜底功能，通過社會保險、社會救助等制度安排，確保貧困人口的基本生活，提升其福利水平。幫扶政策強調(diào)平等和互助，利用轉(zhuǎn)移支付和結(jié)對幫扶，以先進帶動后進、優(yōu)勢群體幫助扶持弱勢群體，從而縮小貧富差距。

其次，政府主導貧困治理的資源配置。在扶貧資源的輸送和配置中，政府主導的主要有兩類。一是轉(zhuǎn)移支付，包括生態(tài)補償與社會兜底等補貼性政策，直接提高了貧困人口的轉(zhuǎn)移性收入，顯著縮小了貧困人口與低收入人口、中等偏下收入戶的收入差距。轉(zhuǎn)移支付不僅是一種“輸血”式扶貧資源，也能產(chǎn)生一定的“造血”式扶貧效應。[16]2016—2020年，中央財政專項扶貧資金從660億元增長到1461億元，2021和2022年繼續(xù)以“鄉(xiāng)村振興補助資金”名義分別安排1561億元、1650億元。就轉(zhuǎn)移支付的減貧效應而言，有研究指出，轉(zhuǎn)移支付的接受者陷入收入貧困的概率會下降12%～12.9%；[17]另有研究則認為，公共轉(zhuǎn)移支付能夠減少1%～2%的貧困發(fā)生率，具有較顯著的反貧困作用。[18]盡管數(shù)字有差異，轉(zhuǎn)移支付的減貧效應還是受到肯定。二是機會供給，包括產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷等，通過為貧困戶提供貸款融資機會、就業(yè)機會、信息和教育培訓機會等，使貧困戶得以參與扶貧項目，利用自身的土地、勞動力等生產(chǎn)要素進入產(chǎn)供銷體系，獲得相應收入。其主要是“造血”式扶貧資源，可惠及絕大多數(shù)輕度貧困戶。有研究表明，補貼收入每提高一個標準差，農(nóng)戶年均增收速度將提高1.214%，而外部機會每提高一個標準差，其年均增收速度將提高2.597%。[19]

最后，政府主導貧困治理的項目過程。近年來我國扶貧工作是在項目制背景下進行的，項目制扶貧是政府反貧困問題的主要方式之一。項目制是指依靠國家財政專項資金，通過中央到地方自上而下的審批立項和資金劃撥以及基層或貧困村自下而上的項目申請，發(fā)展貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)貧困地區(qū)有效脫貧。[20]在扶貧項目的運作過程中，各級政府扮演著關(guān)鍵角色。中央各部委、省級職能部門和地市級職能部門作為項目資源主體，是扶貧資源的最高調(diào)配者，是承擔發(fā)包功能的“發(fā)包人”?？h級政府及其職能部門是扶貧項目的執(zhí)行主體、扶貧資源的中端調(diào)配者，扮演著“打包人”的角色，即在通過各種途徑從上級申請到扶貧項目之后，對項目和項目資金進行整合、配套和再分配，將項目落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委作為項目參與主體，是扶貧資源的終端爭取者和調(diào)配者，也是項目制最后的官方組織者、實際經(jīng)營者和落實者，扮演著“抓包人”的角色，負責在抓包到項目后，制定實施方案，組織安排扶貧項目的落實。

（二）當代中國貧困治理的市場機制

盡管政府在貧困治理中發(fā)揮著主導作用，但困擾整個公共部門的“政府失靈”現(xiàn)象同樣存在于貧困治理領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為政府財政投入扶貧資金的減貧效果下降、存在資金效率損失、行政偏好與市場需求不符、扶貧目標偏離與轉(zhuǎn)換、尋租或資金貪污挪用、資源分配中的“精英俘獲”現(xiàn)象、難以建立科學嚴格的考評體系等。因此，必須在貧困治理中引入市場機制，培育參與扶貧的市場力量，提高扶貧的精準性和資金效率。同時，市場機制作為一種分散決策系統(tǒng)，能夠有效地將貧困戶整合進產(chǎn)供銷經(jīng)濟體系中，可以調(diào)動貧困戶的積極性，產(chǎn)生減貧脫貧的強大內(nèi)生動力。當代中國治理貧困問題，不僅采用了產(chǎn)業(yè)扶貧等較傳統(tǒng)的市場化扶貧方式，更運用了公私合作、政府購買服務等創(chuàng)新型市場化扶貧方式。

傳統(tǒng)的市場化扶貧方式主要有產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務輸出扶貧、金融扶貧等。產(chǎn)業(yè)扶貧即在貧困地區(qū)發(fā)展一定的主導產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)的成長、發(fā)展帶動地區(qū)經(jīng)濟增長，吸納勞動力就業(yè)，增加貧困群體的收入水平，實現(xiàn)人力、財力與資源等要素的有效整合。[21]2015年以來，全國共實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目100多萬個，建設各類產(chǎn)業(yè)扶貧基地30多萬個，產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶政策覆蓋98%以上的貧困戶。[22]勞務輸出扶貧系通過組織貧困勞動力外出務工就業(yè)，建立勞動力供需對接機制，幫助貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，從而達到扶貧減貧效果。這通常是東西部協(xié)作扶貧的一種常見方式，其減貧效應具有一定的短期性。在此基礎上，通過發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命，發(fā)展勞動密集型工業(yè)企業(yè)，乃至整合各級地方公益性崗位，著力在當?shù)亟鉀Q貧困勞動力的就業(yè)問題，勞務輸出扶貧發(fā)展延伸為勞動就業(yè)扶貧，其減貧效應更具長期性和可持續(xù)性。金融扶貧則是通過向中低收入群體及參與扶貧的企業(yè)提供貸款等金融產(chǎn)品和服務，幫助他們進行生產(chǎn)和開發(fā)的一種扶貧方式。脫貧靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開金融“活水”。據(jù)統(tǒng)計，2016—2020年貧困人口及產(chǎn)業(yè)扶貧貸款累計發(fā)放超過6.5萬億元，惠及貧困人口超過9000萬人次。[23]

創(chuàng)新型市場化扶貧方式主要有公私合作、政府購買服務、資產(chǎn)收益扶貧等。公私合作（public-private partnership，PPP）是指政府與社會資本合作，在基礎設施、公共工程與公共服務領(lǐng)域合作生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品與服務。當代中國貧困治理中產(chǎn)生了一大批應用公私合作的成功案例，例如中國光彩事業(yè)號召和推動私營企業(yè)家到“老、少、邊、窮”以及中西部地區(qū)參與扶貧[24]、湖南省洞口縣采取“土地流轉(zhuǎn)返包、公私合作經(jīng)營”的方式發(fā)展農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)[25]、青海省都蘭縣溝里鄉(xiāng)牧區(qū)的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展[26]、四川省瀘州市納溪區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)小流域治理項目。[27]政府購買服務是指政府將原來直接提供的公共服務，交給具備資質(zhì)條件的社會組織來完成，并根據(jù)合同約定支付相應服務費用，也就是“百姓點菜、政府買單、社會力量干活”。2015年11月29日，《中共中央、國務院關(guān)于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確將政府購買服務納入扶貧模式，對于貧困地區(qū)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、科技等服務可以通過政府購買的形式予以解決，甚至可以直接購買扶貧服務。相較于政府直接扶貧，慈善組織等各類扶貧專業(yè)組織在識別貧困人口、選擇扶貧項目參與人群、制訂項目具體目標和內(nèi)容以及動員和安排具體資源等方面，都具有一定的效率優(yōu)勢。[28]資產(chǎn)收益扶貧主要針對自主創(chuàng)收能力受限制的農(nóng)村貧困人口，將扶貧資金、土地權(quán)益等資源要素投入設施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成資產(chǎn)，將其收益權(quán)優(yōu)先分配給貧困村和貧困戶，從而提高貧困人口收入，實現(xiàn)脫貧致富。光伏扶貧是資產(chǎn)收益扶貧項目的典型代表，具有成本低、收益穩(wěn)定的特點，但需要企業(yè)投入大量資金進行配套建設。土地權(quán)益則是農(nóng)戶或村集體投入的最重要資源，其參與資產(chǎn)收益扶貧的具體方式有傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)和土地入股兩種方式。扶貧資金可以按入股、借貸的形式直接投資到資產(chǎn)扶貧項目中，這種方式具有見效快、適應產(chǎn)業(yè)范圍廣的特點；也可以將扶貧資金投入生產(chǎn)設施和不動產(chǎn)建設，并以其入股或借給經(jīng)營主體，獲得相應股權(quán)分紅或租金收入后進行分配。

四、實踐特征：參與式貧困治理

當代中國貧困治理的實踐體現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”的格局特征。如前文所言，中國全面脫貧正是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下所取得的偉大成就，而黨的領(lǐng)導突出體現(xiàn)了當代中國貧困經(jīng)濟的獨特經(jīng)驗，這也是中國式現(xiàn)代化與西方國家現(xiàn)代化的本質(zhì)區(qū)別。本文認為，政府主導、社會協(xié)同和公共參與這三點特征則是中國為其他發(fā)展中國家脫貧減貧事業(yè)所貢獻的具有一般規(guī)律性的經(jīng)驗。前節(jié)闡述了政府主導的市場模式是當代中國貧困治理的基本模式，此處擬重點分析社會協(xié)同和公共參與作為當代中國貧困治理體系重要特征的內(nèi)涵、意義以及公眾參與貧困治理的主要方式。

（一）社會協(xié)同：現(xiàn)代化貧困治理體系的重要特征

貧困治理是當代國家治理和社會治理的重要領(lǐng)域，打造現(xiàn)代化的貧困治理體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。黨的十九屆四中全會提出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。[29]因此，社會協(xié)同是現(xiàn)代化貧困治理體系的必然要求與重要特征。

社會協(xié)同就是多元主體的協(xié)商合作和共同參與，社會力量協(xié)同參與貧困治理具有堅實的理論基礎，市場失靈和政府失靈理論、福利多元主義理論及治理理論等均為社會力量參與反貧困工作提供了有力的理論支撐。市場失靈是指由于外部效應、信息不對稱、不完全競爭等原因，使得市場無法充分有效地提供社會所需產(chǎn)品和服務的現(xiàn)象；而政府失靈則是在政府為彌補市場失靈而對經(jīng)濟、社會進行干預時，由于政府自身的局限性及其他因素的存在而導致社會資源配置低效或無效的情形。由于市場失靈和政府失靈的存在，社會力量協(xié)同參與反貧困的重要性就變得越來越突出。福利多元主義則主張將志愿組織納入社會福利的提供者行列，強調(diào)民間社會在福利供給中的重要作用。因此，反貧困作為社會福利的重要領(lǐng)域之一，必然離不開社會力量這一重要福利供給主體的參與。此外，治理理論對主體多元化、分權(quán)化及鼓勵參與和合作等內(nèi)容的強調(diào)，以及對政府角色和職能的重新定位，也為社會力量協(xié)同參與貧困治理提供了理論依據(jù)。

從基層扶貧實踐的角度來看，多元主體協(xié)同扶貧是當代中國貧困治理取得成功的關(guān)鍵。政府、企業(yè)、社會組織及普通公民相互合作、共同參與到扶貧事業(yè)中來，各自承擔和履行自身職責，幫助貧困戶脫貧。[30-31]首先，政府充分發(fā)揮主導和引導作用。政府通過行政系統(tǒng)以行政命令、督查、考核及分派扶貧駐村工作隊的方式將扶貧任務下到村一級，主要借助村支兩委的力量將扶貧資源送達至貧困戶，從而完成資源下鄉(xiāng)與公共服務提供的整個過程。其次，社會組織通過設置組織的管理績效、管理規(guī)則、考核方式，派駐扶貧專員的方式來完成組織的扶貧任務。再次，企業(yè)主要通過承包政府及社會組織的扶貧工程項目與成立扶貧公司的形式進行扶貧。例如，通過“龍頭企業(yè)+合作社+村民”的形式帶動脫貧，政府扶持龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)通過合作社吸納貧困人口進行脫貧。至于普通民眾的參與，貧困村村民可以通過加入合作社，利用合作社的管理與運營來實現(xiàn)收益；村外的扶貧人士則通過各種扶貧行動、扶貧慰問及為貧困戶聯(lián)系多方信息的形式來參與扶貧。

（二）公共參與：“先富帶后富”從理念到實踐的落地

現(xiàn)有文獻通常將參與式扶貧的關(guān)注點聚焦于貧困戶自身的參與。有學者認為，參與式扶貧是通過相應的機制賦權(quán)于貧困戶，使貧困戶能夠參與到扶貧項目的決策、實施、監(jiān)控與評估過程之中，以此激發(fā)貧困戶的參與熱情和意愿，提高貧困戶自我發(fā)展和自主脫貧的能力，從而解決貧困問題。參與式扶貧作為一種創(chuàng)新型扶貧模式，具有多方面的突出特征：將扶貧對象視為扶貧主體，強調(diào)對扶貧對象的賦權(quán)，注重扶貧對象能力的培養(yǎng)，強調(diào)參與雙方的共贏。[32]然而，由于貧困戶受制于資源稟賦、知識能力、社會經(jīng)濟地位上的缺陷和不足，他們實際上很難真正參與到扶貧項目的決策及實施過程中，充其量是流于形式的參與。因此，按此理解的參與式扶貧也就在理論和實踐兩個層面都招致諸多批評。例如，有批評者認為，參與式扶貧是一個不可能實現(xiàn)的“神話”，作為外來者的扶貧主體才是扶貧項目的實際主導者，“而參與方法不過成了一種標榜先進的象征和騙取項目資金的手段”。[33]在實踐層面，此種意義上的參與式扶貧也面臨著對其扶貧手段、扶貧價值、扶貧項目選取標準、扶貧績效評估方式等方面的質(zhì)疑。

本文提出的參與式貧困治理，固然并不反對作為扶貧對象的貧困戶對貧困治理過程的參與，如有可能的話，這種參與理應受到鼓勵。不過，我們更加強調(diào)的是多元主體對貧困治理的參與。這其中的內(nèi)涵，從宏觀角度來說，主要是如前文所述的政府主導、社會協(xié)同的扶貧；而從微觀角度來看，則體現(xiàn)為社會公眾對貧困治理事業(yè)的深度參與。換言之，這也是“先富帶后富”從理念到實踐的落地過程。鄧小平指出，“社會主義要消滅貧窮。貧窮不是社會主義，更不是共產(chǎn)主義”。[14](P63-64)“社會主義原則，第一是發(fā)展生產(chǎn)，第二是共同致富?！盵14](P172)他進一步指明實現(xiàn)共同富裕的思路：“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展的地區(qū)，最終達到共同富?！?。[14](P373)在“先富帶后富”中，“先富”是基礎，是實現(xiàn)帶動“后富”進而共同富裕的前提條件。然而，在改革開放初期，受限于社會經(jīng)濟尚未得到充分發(fā)展、先富群體尚未成規(guī)模，再加相關(guān)制度與措施的缺失，“先富帶后富”更多停留在理念層面，未能在實際層面產(chǎn)生明顯效應。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，東南沿海等地區(qū)率先發(fā)展和富裕起來，企業(yè)家、高層管理者、體育和影視明星等高收入人群漸成規(guī)模，再加專業(yè)技術(shù)人員和中產(chǎn)階層人群，如醫(yī)生、律師、會計師等，構(gòu)成了數(shù)量龐大的先富群體，“先富帶后富”逐漸顯現(xiàn)出實際效果。

“先富帶后富”的帶動效應，包括兩個層面：地區(qū)間的帶動和人群間的帶動。前者主要體現(xiàn)在先富地區(qū)對后富地區(qū)的對口支援和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形式相對簡單直觀。后者則更加豐富多樣，既體現(xiàn)在先富人群的“主動帶”，即出于必要的社會責任感、超前的財富理念和對社會發(fā)展趨勢的審視與響應，進而激發(fā)道德能動力量參與以慈善為主的第三次分配，如捐款、捐物、捐股份等主動性公益捐贈，助學、助老、助殘、助困、助醫(yī)、賑災等應急性幫扶救助，以及知識青年的支教、知識下鄉(xiāng)等。也體現(xiàn)在先富人群在政府主導推動下的“推動帶”，即對收入分配調(diào)節(jié)機制的遵循與服從，包括在初次分配中縮小收入差距、提高福利和社會保障水平，以及在再分配過程中嚴格執(zhí)行政府的收入調(diào)節(jié)規(guī)定，依法主動配合政府的所得稅、財產(chǎn)稅等稅收征收，杜絕偷稅漏稅行為。還體現(xiàn)在先富人群的“跟著帶”，即在部分先知先覺者率先帶后富的示范效應下，更多的先富者出于提升社會聲望、打造品牌形象、促進生產(chǎn)營銷發(fā)展、改善市場成長環(huán)境、調(diào)適個人心理等動機而參與到帶動后富人群的行動中。[34]此外，先富人群的帶動效應還體現(xiàn)在日常消費中的“無意識的帶”。購買貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品和土特產(chǎn)，到風景秀美的貧困地區(qū)休閑度假、旅游觀光，先富人群通過消費的方式，把自身財富轉(zhuǎn)化為貧困地區(qū)、貧困人群的收入，從而通過市場的“涓滴效應”，間接達到了扶貧和共同富裕的效果。無論是哪種意義上的帶動效應，實際上都體現(xiàn)了公眾在市場經(jīng)濟和社會公共生活領(lǐng)域中的深度參與。

五、結(jié)語

當代中國在貧困治理領(lǐng)域取得的巨大成就，獲得了舉世矚目的重視和關(guān)注。無論是為著繼續(xù)推動社會主義現(xiàn)代化事業(yè)，或是為其他國家治理貧困貢獻中國智慧，都需要我們很好地總結(jié)其中的成功經(jīng)驗。從特殊性來說，中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導是當代中國貧困治理取得成功的根本保障，黨的歷代領(lǐng)導集體都把發(fā)展生產(chǎn)、提高人民生活水平作為領(lǐng)導和治理國家的重要任務，實施各種政策推動貧困人口脫貧減困，從而最終能夠?qū)崿F(xiàn)全面脫貧。從普遍性來說，當代中國貧困治理的成功可以總結(jié)出至少三方面的經(jīng)驗。首先，貧困治理需要一場對貧困進行去道德化的思想革命。貧困既不光榮，更不可恥，而是一個無關(guān)乎道德、客觀存在且需要解決的社會問題，減貧脫貧是執(zhí)政黨和政府必須完成的政治任務。唯其如此，扶貧才有可能被納入政策議程。否則，貧困人口不僅得不到優(yōu)先發(fā)展的優(yōu)待，甚至其基本的正當發(fā)展權(quán)利都可能會被漠視。其次，貧困治理需要一套適宜的治理模式，能讓政府和市場各自發(fā)揮其優(yōu)勢和作用。其中，政府要充分發(fā)揮主導和推動作用，扮演好政策制定者、政策推動者等多重角色；市場充分發(fā)揮其資源配置和整合的作用，使貧困人口、非貧困人口以及企業(yè)等各種市場主體在產(chǎn)供銷一體化體系中深度融合，共同從市場行為中獲益，更好地實現(xiàn)脫貧減貧。最后，貧困治理需要一套社會協(xié)同和公眾參與的治理體系，發(fā)揮“先富帶后富”效應，最終實現(xiàn)脫貧減困和共同富裕。

全面脫貧的偉大成就固然可喜，但從多維貧困的視角來看，脫貧后的中國仍然有不少人處于相對貧困、能力貧困、機會貧困等困境之中，進一步鞏固脫貧成果、防止脫貧后返貧任務仍然十分艱巨，仍然面臨著持續(xù)有效治理相對貧困等多元貧困問題的嚴峻挑戰(zhàn)。為此，必須進一步探索建設具有開放性、整體性、可持續(xù)性的參與式貧困治理體系，進一步完善貧困治理生態(tài)，在中國式現(xiàn)代化新征程中奮力前行，早日實現(xiàn)建成社會主義現(xiàn)代化強國的偉大目標。