靳學(xué)東

內(nèi)蒙古巴彥淖爾市林業(yè)和草原局

黃河流經(jīng)巴彥淖爾市333.5千米，形成了大面積的濕地，全市湖泊濕地達(dá)213處，濕地總面積181447公頃，占全市國土面積的2.8%。加強(qiáng)濕地保護(hù)管理，建立健康穩(wěn)定的濕地生態(tài)系統(tǒng)，是推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，對于切實(shí)推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)、維護(hù)黃河流域生態(tài)平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、濕地保護(hù)現(xiàn)狀

1.濕地類型自然保護(hù)地建設(shè)

多年來，為實(shí)現(xiàn)濕地的搶救性保護(hù)目標(biāo)，巴彥淖爾市建立自治區(qū)級以上濕地類型自然保護(hù)地8處，包括4個(gè)國家濕地公園，分別為五原縣巴美湖濕地公園、磴口縣納林湖濕地公園、臨河區(qū)黃河濕地公園、磴口縣奈倫湖濕地公園；3個(gè)自治區(qū)級濕地公園，分別為烏拉特中旗牧羊海濕地公園、臨河區(qū)鏡湖濕地公園、杭錦后旗屠申澤濕地公園；烏梁素海濕地水禽自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)1個(gè)。目前，烏梁素海已被列入國家重要濕地名錄。列入盟市重要濕地名錄的濕地有8處，分別為磴口縣奈倫湖東湖和金馬湖、臨河區(qū)鏡湖、五原縣爛韓貴海子、烏拉特后旗查干高勒水庫、杭錦后旗頭道橋黃河灘涂、烏拉特中旗二郎山水庫和德嶺山水庫。全市還有8公頃以下的小微濕地20處。

各自然保護(hù)地均設(shè)立了相應(yīng)的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，不斷強(qiáng)化保護(hù)和建設(shè)及科研監(jiān)測等工作，全市主要濕地資源得到有效保護(hù)，濕地生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)。同時(shí)，不間斷開展宣傳教育活動，使社區(qū)及周邊群眾逐步認(rèn)識到濕地保護(hù)的重要性。

2.制定濕地保護(hù)管理制度

巴彥淖爾市林業(yè)和草原局出臺了《全面推進(jìn)濕地保護(hù)與修復(fù)三年行動實(shí)施方案（2019—2021年）》《全面推進(jìn)濕地保護(hù)與恢復(fù)行動計(jì)劃實(shí)施方案》。發(fā)布巴彥淖爾市總河長令，印發(fā)《巴彥淖爾市2020年河長制湖長制工作要點(diǎn)的通知》及《巴彥淖爾市2020年河長制湖長制工作要點(diǎn)中涉林工作任務(wù)分解實(shí)施方案》。2023年9月27日，內(nèi)蒙古自治區(qū)第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議批準(zhǔn)《巴彥淖爾市烏梁素海流域生態(tài)保護(hù)條例》，自2023年11月1日起施行。烏梁素海濕地水禽自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)出臺了《巴彥淖爾市烏梁素海濕地水禽自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)條例》，其他各濕地公園相應(yīng)制定了濕地保護(hù)管理制度和辦法。

各自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)履行工作職責(zé)，通過開展巡查巡護(hù)、聯(lián)合執(zhí)法和河湖長巡護(hù)、清理整頓河湖“四亂”問題整治工作，有效加強(qiáng)了濕地保護(hù)管理，遏制了濕地違法案件的發(fā)生。

二、濕地保護(hù)管理中存在的問題

巴彥淖爾市濕地保護(hù)管理工作取得了明顯成效，但在工作過程中仍存在一些問題，影響了濕地保護(hù)管理工作的深入開展。

1.濕地保護(hù)管理未形成合力

濕地保護(hù)管理涉及多個(gè)部門，除林草部門外，還需要自然資源、水利、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依法進(jìn)行管理。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，明確了相關(guān)部門在濕地保護(hù)修復(fù)工作中的職能職責(zé)。2022年，《中華人民共和國濕地保護(hù)法》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了相關(guān)部門職責(zé)。但目前內(nèi)蒙古相關(guān)部門還是各管一攤、各負(fù)其責(zé)，沒有形成整體的濕地保護(hù)合力。

2.保護(hù)管理機(jī)構(gòu)人員不足

旗縣（區(qū)）濕地保護(hù)管理工作大多由資源股負(fù)責(zé)，隨著濕地保護(hù)力度的不斷加大，濕地保護(hù)監(jiān)管事宜也逐年增多，常常出現(xiàn)人員不足的現(xiàn)象。濕地類型保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)基層力量薄弱，一個(gè)管理單位管理多個(gè)保護(hù)地。濕地保護(hù)修復(fù)和野生動植物保護(hù)方面專業(yè)人才缺乏，科研監(jiān)測工作常常依靠聘請上級科研院所來完成，難以形成常態(tài)化的工作機(jī)制，造成近年來相關(guān)數(shù)據(jù)成果不連貫，影響濕地保護(hù)管理成效。

3.濕地資源認(rèn)定工作滯后

一直以來，許多類型的濕地在國土資源地類認(rèn)定中被判定為未利用地，也就是群眾眼中的“四荒”地，在農(nóng)業(yè)開發(fā)中造成大批濕地消失。近年來，國家對濕地保護(hù)管理工作高度重視，進(jìn)行搶救性保護(hù)，建立各類濕地保護(hù)地，開展保護(hù)修復(fù)工作，成效明顯。但保護(hù)地范圍以外的濕地由于缺少政府認(rèn)定，難以開展執(zhí)法工作，其他部門和群眾也不認(rèn)可，圍墾現(xiàn)象屢禁不止，大面積的濕地難以得到有效保護(hù)。

4.濕地生態(tài)補(bǔ)水困難

近年來，巴彥淖爾市在河套灌區(qū)實(shí)施節(jié)水灌溉工程，黃河農(nóng)業(yè)灌溉用水指標(biāo)逐年減少，農(nóng)業(yè)用水計(jì)量逐步精準(zhǔn)，灌溉配套設(shè)施逐步完善，過去依靠“跑冒滴漏”來維持的濕地，現(xiàn)在失去了主要供水來源?！秲?nèi)蒙古河套灌區(qū)2019年夏灌工作實(shí)施方案》出臺后，水利部門對湖泊濕地（除烏梁素海外）補(bǔ)水按農(nóng)業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，而濕地承包經(jīng)營主體由于經(jīng)營項(xiàng)目單一，大多入不敷出，無力承擔(dān)高額水費(fèi)，造成大部分濕地經(jīng)營主體放棄補(bǔ)水。由于濕地蒸發(fā)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于天然降水量，造成濕地面積萎縮、生態(tài)功能明顯退化、土地出現(xiàn)沙化，給當(dāng)?shù)厣锒鄻有栽斐蓢?yán)重威脅，野生動植物生存空間進(jìn)一步縮減。此外，周邊農(nóng)牧民趁機(jī)圍墾的現(xiàn)象與日俱增，濕地保護(hù)管理亟待加強(qiáng)。

三、濕地保護(hù)管理建議

1.建立濕地分級管理體系

根據(jù)生態(tài)區(qū)位的重要性、生態(tài)系統(tǒng)功能的多樣性及生物多樣性的不同，將全市濕地劃分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、自治區(qū)重要濕地、市級重要濕地和一般濕地。對不同級別的濕地開展?jié)竦毓芾硎聶?quán)劃分改革，按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的原則，根據(jù)各部門在濕地保護(hù)管理工作中承擔(dān)的責(zé)任，保障所需的工作經(jīng)費(fèi)，建立穩(wěn)定的濕地保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。同時(shí)，加快保護(hù)管理體系建設(shè)，各級人民政府深入探索，設(shè)立濕地管護(hù)公益崗位，建立完善縣、鄉(xiāng)、村三級管護(hù)聯(lián)動機(jī)制，創(chuàng)新濕地保護(hù)的管理形式。與相關(guān)專業(yè)院校合作，加大濕地科技人才引進(jìn)和培養(yǎng)力度，加強(qiáng)濕地基礎(chǔ)和應(yīng)用科學(xué)研究，提升濕地科研成果轉(zhuǎn)化能力。

2.實(shí)行濕地保護(hù)管理目標(biāo)責(zé)任制

對濕地實(shí)行面積總量管控，根據(jù)全市濕地保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容，確定相應(yīng)的濕地面積管控目標(biāo)，并逐級分解落實(shí)。合理劃定納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地范圍，并及時(shí)確定濕地名錄，對重要濕地勘界立標(biāo)，一般濕地立牌公告。按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則，辦理濕地占用手續(xù)，確保濕地面積總量不減少。將濕地保護(hù)修復(fù)成效納入地方政府的考評體系，嚴(yán)格進(jìn)行考核，嚴(yán)明獎(jiǎng)懲制度。

3.健全濕地監(jiān)管機(jī)制

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格濕地保護(hù)管理，科學(xué)決策，及時(shí)解決出現(xiàn)的重大問題；相關(guān)部門要認(rèn)真履職盡責(zé)，建立聯(lián)席會議制度，逐步完善綜合協(xié)調(diào)、按部門具體實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制機(jī)制，進(jìn)一步形成濕地保護(hù)合力；依法依規(guī)嚴(yán)格監(jiān)督濕地利用，聯(lián)合相關(guān)部門，全力遏制破壞濕地生態(tài)、違法利用濕地的行為。大力開展?jié)竦乜破招坦ぷ?，利用廣播電視、報(bào)紙期刊和互聯(lián)網(wǎng)等媒介，宣傳濕地保護(hù)相關(guān)政策、濕地修復(fù)措施和成效，增強(qiáng)全民濕地保護(hù)意識，營造全社會共同保護(hù)修復(fù)濕地的良好氛圍。探索建立濕地保護(hù)志愿者制度，調(diào)動一切社會力量，激發(fā)全民參與濕地保護(hù)管理的主動性和創(chuàng)造性。

4.建立退化濕地修復(fù)制度

進(jìn)一步明確濕地修復(fù)的責(zé)任主體，對未經(jīng)批準(zhǔn)將濕地轉(zhuǎn)為其他用途的行為，按照“誰破壞、誰修復(fù)”的原則，責(zé)令責(zé)任人對違法用地進(jìn)行恢復(fù)和重建。采取多種舉措，全力增加濕地面積，認(rèn)真排查摸底近年來侵占濕地的情況，采取退耕還濕、退養(yǎng)還灘、鹽堿化土地復(fù)濕等措施，恢復(fù)原有濕地。通過爭取實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程項(xiàng)目，開展污染清理、土地整治、地形地貌修復(fù)、自然濕地岸線維護(hù)、河湖水系連通、植被恢復(fù)、野生動物棲息地恢復(fù)、拆除圍網(wǎng)欄、生態(tài)移民、濕地有害生物防治等工作，逐步恢復(fù)濕地生態(tài)功能，增強(qiáng)濕地碳匯能力，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展。

5.完善可持續(xù)的生態(tài)用水機(jī)制

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全力維持區(qū)域、流域內(nèi)的水資源平衡，科學(xué)核定重要江河湖泊的生態(tài)流量和水位，建立濕地生態(tài)補(bǔ)水機(jī)制，明確生態(tài)補(bǔ)水技術(shù)方案、資金來源及各部門的責(zé)任義務(wù)，優(yōu)化水資源配置方式，保障濕地生態(tài)用水需求。制定完善重要湖泊入湖河道保護(hù)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行流域綜合治理，加快烏梁素海生態(tài)補(bǔ)水通道工程建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)黃河流域河湖連通。有效利用黃河凌汛水和開河水，充分考慮濕地生態(tài)用水和野生動植物保護(hù)需求，建立生態(tài)用水長效機(jī)制。

烏梁素海鳥類