高利紅, 蘇 達

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院, 湖北 武漢 430073)

2021年《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》綱領(lǐng)性確定“碳達峰、碳中和”(以下簡稱“雙碳”)目標(biāo),除要求低碳減排外,還強調(diào)鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量,生態(tài)修復(fù)是實現(xiàn)該目標(biāo)的有效方式?！秶疫m應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》(以下簡稱《2035戰(zhàn)略》)指出流域生態(tài)系統(tǒng)在應(yīng)對氣候變化中具有調(diào)節(jié)作用,流域生態(tài)修復(fù)成為綠色低碳發(fā)展的重要命題(1)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》,2022年6月7日,https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202206/t20220613_985261.html,2023年8月1日。。流域是社會、經(jīng)濟、生態(tài)復(fù)雜系統(tǒng)(2)高利紅、蘇達:《長江生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接原則》,《學(xué)習(xí)與實踐》2022年第10期。,流域生態(tài)修復(fù)涉及多元主體、多重義務(wù)、多樣難題。對此,我國形成了基于國家環(huán)境保護義務(wù)的行政修復(fù)以及“恢復(fù)性司法”下的司法修復(fù)兩條路徑。但受還原主義影響,二者不僅在行政、司法內(nèi)部存在割裂,更在外部分殊,法律規(guī)制體系未符合流域整體性要求,更無法契合“雙碳”之動態(tài)性、長期性、宏觀性。學(xué)界對此或?qū)⑸鷳B(tài)修復(fù)局限為司法責(zé)任,忽略政府的核心主體責(zé)任(3)陳海嵩:《證成與規(guī)范:地方政府生態(tài)修復(fù)責(zé)任論綱》,《求索》2023年第4期。,或以行政路徑討論其規(guī)劃轉(zhuǎn)型(4)曹煒:《“雙碳”目標(biāo)下的流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃:理念更新與措施調(diào)適》,《中國人口·資源與環(huán)境》2022年第12期。,未系統(tǒng)探察流域生態(tài)修復(fù)的二元路徑(5)有個別學(xué)者認識到了生態(tài)修復(fù)的雙軌式、多元化特征。參見程玉、邱成梁:《我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的檢視與革新》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》2022年第5期。,也未關(guān)注“雙碳”與流域生態(tài)修復(fù)的協(xié)同。本文以流域生態(tài)修復(fù)的二元規(guī)制構(gòu)造出發(fā),探析“雙碳”目標(biāo)對流域生態(tài)修復(fù)法律規(guī)制的轉(zhuǎn)型需求,在關(guān)注流域發(fā)展權(quán)平衡、整體保護以及氣候適應(yīng)性的基礎(chǔ)上,提出我國流域生態(tài)修復(fù)法律規(guī)制的調(diào)適路徑。

一、流域生態(tài)修復(fù)的法律規(guī)制現(xiàn)狀檢視

(一)流域生態(tài)修復(fù)的二元法律規(guī)制構(gòu)造

流域的概念定義具有多重面向,從生態(tài)角度而言,流域是“地表水循壞和功能發(fā)生的生態(tài)系統(tǒng)”(6)曹煒:《“雙碳”目標(biāo)下的流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃:理念更新與措施調(diào)適》。,但隨著生態(tài)治理深入,對流域的理解漸次確立了系統(tǒng)、循環(huán)、承載的特征,如“流域是生態(tài)學(xué)的一個單元,是地貌景觀生態(tài)單元的載體……其中包含地形、山脈、河流、湖泊、濕地、植被等多種生態(tài)系統(tǒng)相互重疊”(7)張莉、明卉:《流域生態(tài)修復(fù)科學(xué)性思考》,《長江科學(xué)院院報》2022年第11期。。法律語境中的“流域”,不僅涉及空間地理意義的流域,還涉及各類法律關(guān)系,進而形成流域的空間法律秩序(8)孟慶瑜、張思茵:《論流域生態(tài)安全的法學(xué)邏輯與法治保障》,《治理現(xiàn)代化研究》2022年第6期。。如《長江保護法》即為以流域為客體的一種法律上的“地理躍遷”(9)程飛鴻:《環(huán)境法“地理躍遷”的邏輯構(gòu)造與規(guī)范展開》,《湖湘法學(xué)評論》2023年第4期。。本文所指流域之概念為:以一定空間為邊界的,以水體為主要承載的地貌景觀生態(tài)單元系統(tǒng)集合及相關(guān)法律關(guān)系。生態(tài)修復(fù)是對生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù),學(xué)界有從司法層面聚焦環(huán)境公私益訴訟中的生態(tài)修復(fù)責(zé)任者(10)劉長興:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的體系化構(gòu)造》,《中國法學(xué)》2022年第6期。,也有對地方政府修復(fù)責(zé)任進行溯源的(11)陳海嵩:《證成與規(guī)范:地方政府生態(tài)修復(fù)責(zé)任論綱》。。已有學(xué)者意識到在環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)下,政府應(yīng)為生態(tài)修復(fù)的首要主體(12)梁樹森:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)中行政規(guī)制與司法救濟的定位及協(xié)調(diào)》,《環(huán)境法評論》2021年第6期;毛清芳、劉詩琪:《生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的確立和完善》,《重慶交通大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2023年第3期。,行政命令在生態(tài)修復(fù)的公法屬性與法秩序恢復(fù)、義務(wù)具體化方面都更為適配(13)程玉、邱成梁:《我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的檢視與革新》。。目前我國生態(tài)修復(fù)形成行政修復(fù)與司法修復(fù)兩條路徑。

1.行政生態(tài)修復(fù)。行政生態(tài)修復(fù),是行政機關(guān)為修復(fù)主體或由其作出修復(fù)要求的生態(tài)修復(fù)行為。流域具有跨行政區(qū)與自然一體化特征,這決定了流域修復(fù)無法依靠個體修復(fù)實現(xiàn)。世界前沿案例也證明了流域生態(tài)修復(fù)需要以行政修復(fù)為主導(dǎo)(14)美國的“科羅拉多河案例”是應(yīng)對氣候變化與流域治理結(jié)合的典型案例,盡管存在諸多批評。其被稱為是“一個由法規(guī)、法院判決、條約、合同、法令和監(jiān)管指南組成的雜亂組合”,其中多數(shù)規(guī)范指向了政府的修復(fù)責(zé)任與義務(wù)。Alejandro E.Camacho,“Adapting Governance to Climate Change:Managing Uncertainty through a Learing Infrastructure”,Emory Law Jounal,Vol.59,No.1,2009.。我國流域行政生態(tài)修復(fù)有三種進路:行政機關(guān)工程性修復(fù)、行政相對人的修復(fù)、行政機關(guān)反應(yīng)與兜底修復(fù)。

第一種進路是流域行政工程性修復(fù)(以下簡稱“工程性修復(fù)”),其針對歷史遺留的、無明確責(zé)任主體的“受損、退化、服務(wù)功能下降的生態(tài)系統(tǒng)”(15)參見《山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程指南(試行)》,2020年8月26日,http://gi.mnr.gov.cn/202009/t20200918_2558754.html,2023年6月1日。,一般以宏觀國土空間管制規(guī)劃為基本單位,設(shè)定修復(fù)區(qū)域、項目、周期,主體行政級別跨度較大。工程性修復(fù)通過國家集中式的規(guī)劃設(shè)定與權(quán)責(zé)分配,以流域生態(tài)系統(tǒng)為修復(fù)單元,調(diào)動各級行政機關(guān)開展修復(fù)措施,設(shè)置明確的修復(fù)目標(biāo)。如《長江保護法》指出:“國務(wù)院自然資源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門編制長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃,組織實施重大生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程,統(tǒng)籌推進長江流域各項生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作?！绷饔蚬こ绦孕迯?fù)以“山水林田湖草一體化”為理念,原則是基于自然的解決方案(Naturae Based Solution),《長江保護法》也明確“自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理”,其制度構(gòu)成包括生態(tài)保護紅線制度、自然資源監(jiān)測制度、周期評價制度等。第二種進路是行政機關(guān)對相對人作出的流域生態(tài)修復(fù)要求。流域環(huán)境侵害發(fā)生后,行政機關(guān)可以通過行政命令、處罰、協(xié)商、執(zhí)行等設(shè)置修復(fù)義務(wù)(16)梁樹森:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)中行政規(guī)制與司法救濟的定位及協(xié)調(diào)》。,即相對人的流域行政修復(fù)責(zé)任。侵害流域生態(tài)環(huán)境的行為首先是行政違法行為,基于保護優(yōu)先原則,行政機關(guān)對流域生態(tài)破壞、污染者需要迅速采取行政手段,并要求進行生態(tài)修復(fù)。如在鄭州鐵路運輸法院黃河流域保護典型案例中,針對被告人違法排放工業(yè)廢水,生態(tài)環(huán)境局首先作出行政命令要求被告修復(fù)被污染的流域相關(guān)土壤,并在30天后進行了修復(fù)水平檢測(17)參見《鄭州鐵路運輸法院黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例(二)》,2023年4月27日,https://zztlfy.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=2588,2023年6月4日。。行政機關(guān)處于第一前端,其規(guī)制具有其他手段都不具備的效率性。但應(yīng)注意到較之司法,行政機關(guān)作出的流域修復(fù)要求的強制執(zhí)行力較弱,如針對龔某非法使用魚塘侵占長江灘涂原貌,水務(wù)部門多次作出要求其退還魚塘并修復(fù)受損灘涂,但龔某置之不理,最終通過司法判決龔某才進行清塘(18)參見《江蘇法院涉長江保護十大典型案例》,2021年3月1日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11514064,2023年6月4日。。第三種進路是流域生態(tài)損害發(fā)生后行政機關(guān)的反應(yīng)與兜底修復(fù)?！稇椃ā吩O(shè)定了行政機關(guān)的環(huán)境保護義務(wù),包括排除已存在和出現(xiàn)的對環(huán)境之損害、排除或減輕現(xiàn)在對環(huán)境可能或潛在的危險性、采取預(yù)防措施防止未來對環(huán)境的危害(19)陳慈陽:《環(huán)境法總論》,北京:中國政法大學(xué)出版社,2003年,第31頁。。當(dāng)企業(yè)或個人造成損害且無法或無力及時修復(fù),或是需要即刻采取修復(fù)措施以避免損害后果擴大時,行政機關(guān)需要進行反應(yīng)修復(fù),屬行政職責(zé)性行為(20)李摯萍:《行政命令型生態(tài)環(huán)境修復(fù)機制研究》,《法學(xué)評論》2020年第3期。。比如,南安市在此前九十九溪流域水環(huán)境整治時,不僅取締12處洗砂場且監(jiān)督相關(guān)責(zé)任人進行整改修復(fù),并且進一步規(guī)劃建設(shè)了河岸保護工程,對受洗砂破壞嚴(yán)重的河段進行生態(tài)修復(fù)(21)參見《南安市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)南安市九十九溪流域水環(huán)境綜合整治方案的通知》,2015年5月19日,http://www.nanan.gov.cn/zwgk/zfxxgkzl/zfxxgkml/fggzhgf/201505/t20150519_891079.htm,2023年6月4日。。另外生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立了行政機關(guān)的索賠權(quán),當(dāng)責(zé)任人逃避或無力實現(xiàn)修復(fù)時,行政機關(guān)需要兜底代履行。反應(yīng)修復(fù)與兜底修復(fù)屬并行關(guān)系,目的在于最小化流域生態(tài)環(huán)境損害。

關(guān)于行政生態(tài)修復(fù),目前學(xué)界與實務(wù)焦點在于對責(zé)任人修復(fù)資金的追繳、修復(fù)的監(jiān)管驗收(22)梁樹森:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)中行政規(guī)制與司法救濟的定位及協(xié)調(diào)》。,對行政機關(guān)反應(yīng)與兜底修復(fù)關(guān)注較少,事后救濟型的環(huán)境行政公益訴訟是主流渠道。工程性修復(fù)則因?qū)崿F(xiàn)周期長、目標(biāo)規(guī)劃復(fù)雜反在規(guī)制體系中邊緣化,轉(zhuǎn)以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)軟性約束為主,缺乏明確的政府責(zé)任約束。流域生態(tài)修復(fù)的復(fù)雜性需要“空間組織”、“差別化推進政策”等公權(quán)手段實現(xiàn)(23)董戰(zhàn)峰等:《碳中和實現(xiàn)路徑與政策選擇筆談》,《閱江學(xué)刊》2021年第3期。,行政機關(guān)理應(yīng)成為核心規(guī)制對象。

2.司法生態(tài)修復(fù)。司法生態(tài)修復(fù)是經(jīng)由司法過程產(chǎn)生的,具有強制執(zhí)行力的司法責(zé)任形態(tài)的修復(fù)義務(wù)。其性質(zhì)有民事責(zé)任說、公法責(zé)任說、混合責(zé)任說等等(24)劉長興:《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的體系化構(gòu)造》。,在“恢復(fù)性司法”理念下,目前針對流域生態(tài)損害我國形成了性質(zhì)不明卻實踐廣泛的司法修復(fù)進路。

首先是民事范疇內(nèi)的流域生態(tài)修復(fù)責(zé)任。主要通過環(huán)境民事公益訴訟形成,如“中華環(huán)境保護基金會訴中化重慶涪陵化工有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟案”,除了要求被告落實整改方案外,還要求承擔(dān)金錢責(zé)任用于“大氣環(huán)境、水環(huán)境修復(fù)或替代性修復(fù)等公益用途”。刑事附帶民事公益訴訟中也適用這一責(zé)任形態(tài),如在長江生態(tài)保護典型案例中,被告人犯濫伐林木罪,法院判決被告兩年內(nèi)在自然保護區(qū)內(nèi)栽種生杉樹5050株,并確保9成以上的存活率。其次是行政范疇內(nèi)的流域生態(tài)修復(fù)責(zé)任,是行政機關(guān)怠于履職、履職不全的責(zé)任,屬于流域行政第一性修復(fù)義務(wù)未盡所產(chǎn)生的第二性司法修復(fù)責(zé)任。如“江西省新余市渝水區(qū)人民檢察院訴江西省新余市水務(wù)局怠于履行河道監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案”,便是檢察院基于環(huán)保部門未督促相對人清除長江堆放的砂石、廢棄采砂設(shè)備所提起的公益訴訟。最終水務(wù)局需要督促清除、修復(fù),否則需要兜底修復(fù)(25)參見《長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例》,2021年2月25日,https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-287891.html,2023年6月10日。。最后是刑事流域生態(tài)修復(fù)責(zé)任,此處所指為廣義責(zé)任。因狹義上的刑事責(zé)任具有法定主義,刑事范疇內(nèi)的流域生態(tài)修復(fù)責(zé)任出現(xiàn)多種承擔(dān)方式。在審理過程中被告人可以主動積極修復(fù),司法機關(guān)可能將其納入量刑情節(jié)。也有案例將生態(tài)修復(fù)作為判決載明的責(zé)任承擔(dān)方式,包括行為性修復(fù)如增殖放流、補植復(fù)綠,或繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用(26)參見(2021)鄂1123刑初147號。、生態(tài)修復(fù)資金(27)參見(2021)閩0921刑初431號。、賠償生態(tài)修復(fù)費用(28)參見(2019)渝0101刑初899號。等金錢性修復(fù)。僅在民事生態(tài)修復(fù)責(zé)任具有法定性質(zhì)的前提下,其余范疇生態(tài)修復(fù)責(zé)任都存在著性質(zhì)定位的模糊。值得注意的是,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的生態(tài)環(huán)境損害磋商,行政機關(guān)具有通過磋商和解以要求相對人進行流域生態(tài)修復(fù)的空間(29)程玉、邱成梁:《我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的檢視與革新》。,這是一種內(nèi)嵌于訴訟中的行政行使,復(fù)合了行政與司法二者的特征,亦是我國環(huán)境公益救濟中的特殊制度。

(二)流域生態(tài)修復(fù)法律規(guī)制的當(dāng)前困境

1.還原主義修復(fù)與流域整體性的矛盾。還原主義是現(xiàn)代環(huán)境法誕生以來的主導(dǎo)理念,其將環(huán)境治理以元子式進行要素還原,如劃分水、土壤、大氣等等,并據(jù)此形成法律部門劃分(30)李樹訓(xùn):《新時代環(huán)境法治觀的轉(zhuǎn)向:空間思維的應(yīng)用》,《西北民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2023年第1期。。晚近還原主義受到質(zhì)疑,因其基于生態(tài)學(xué)對環(huán)境問題簡化,雖在應(yīng)對污染時作出了重要貢獻,卻對生態(tài)環(huán)境整體性關(guān)注狹窄(31)參見理查德·拉撒路斯:《環(huán)境法的形成》,莊漢譯,北京:中國社會科學(xué)出版社,2017年,第16-41頁。,且無法應(yīng)對長期性、多介質(zhì)的環(huán)境問題,當(dāng)前我國流域生態(tài)修復(fù)規(guī)制也具有明顯的還原主義色彩。

首先是空間還原,當(dāng)前流域生態(tài)修復(fù)規(guī)制將自然、物理上連續(xù)的流域割裂嵌入行政區(qū)劃。而行政修復(fù)在事權(quán)、財政、組織架構(gòu)等方面需要遵循各級行政區(qū)安排,司法修復(fù)也正處于流域一體化司法的轉(zhuǎn)型過程。流域生態(tài)修復(fù)空間還原邏輯是按地理空間管轄范圍分解,各行政區(qū)負責(zé)各流段修復(fù),出臺相關(guān)規(guī)范、納入規(guī)劃(32)如《長治市漳河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例》第四條:“市、縣(區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)將流域生態(tài)修復(fù)與保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,制定并組織實施漳河流域生態(tài)修復(fù)與保護目標(biāo)和年度計劃?！眳⒁姟堕L治市漳河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例》,2022年12月28日,https://www.changzhi.gov.cn/xxgkml/zfxxgkml/szfgzbm/sslj/czsrmzf/zcwj/202212/t20221228_2689268.shtml,2023年6月4日。。但流域是以一體化水體形成的生態(tài)系統(tǒng),單一的行政區(qū)劃修復(fù)無法脫離與流域整體的生態(tài)學(xué)聯(lián)系,更無法整體提升流域生態(tài)質(zhì)量,如為流域生物物種提供完整的生長環(huán)境保護。如丹江流域商洛段雖有中央南水北調(diào)中線水源區(qū)保護資金予以支持,但由于歷史水土流失嚴(yán)重,且上下游、不同岸線環(huán)境狀況、農(nóng)牧結(jié)構(gòu)不同,該段生態(tài)修復(fù)效果出現(xiàn)反復(fù)(33)岑昭思、許春玲:《習(xí)近平生態(tài)文明思想視域下丹江流域生態(tài)修復(fù)保障措施研究》,《四川環(huán)境》2023年第2期。。

其次是要素還原,以要素為單元的立法構(gòu)成了流域規(guī)范來源。如《水法》要求“國家保護水資源,采取有效措施,保護植被,植樹種草,涵養(yǎng)水源,防治水土流失和水體污染,改善生態(tài)環(huán)境”?！端帘３址ā芬蟆皣壹訌娝亮魇е攸c預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設(shè),加大生態(tài)修復(fù)力度”。這一模式將流域生態(tài)修復(fù)以要素分割,直接后果則為各要素都遵循修復(fù)規(guī)劃開展修復(fù),但可能出現(xiàn)流域生態(tài)總體質(zhì)量水平不佳的情形。在多數(shù)實踐中,流域生態(tài)修復(fù)基本被還原為水質(zhì)修復(fù),以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)衡量流域修復(fù)水平,忽略生態(tài)服務(wù)、物種棲息地等功能。基于空間、要素還原,流域生態(tài)修復(fù)規(guī)制則形成了部門還原。流域治理具有技術(shù)精細化特質(zhì),權(quán)力必須分散以形成針對性,進而產(chǎn)生水行政部門負責(zé)水資源管理、河湖生態(tài)修復(fù),生態(tài)環(huán)境行政部門負責(zé)水污染防治,自然資源部門負責(zé)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的部門獨立型分配(34)參見《長治市漳河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例》。。即使流域生態(tài)系統(tǒng)受損,但可能具體要素監(jiān)管部門無須承擔(dān)責(zé)任、進行修復(fù)。同時導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)“監(jiān)督缺位”與“過度監(jiān)督”并存,如同處長江流域,在一例非法捕撈案中未指明生態(tài)修復(fù)監(jiān)督主體,但在另一起水污染案件中卻明確法院、檢察院、政府部門、人大共同監(jiān)督(35)李先波、胡惠婷:《長江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的困境與應(yīng)對》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2022年第1期。。

2.行政生態(tài)修復(fù)與司法生態(tài)修復(fù)的割裂。流域司法修復(fù)在性質(zhì)不明下廣泛適用,而行政修復(fù)規(guī)制體系粗疏,行政機關(guān)傾向以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實現(xiàn)救濟,懸置反應(yīng)修復(fù)、兜底修復(fù)。當(dāng)前的規(guī)制體系背離了司法權(quán)與行政權(quán)的原初定位,也割裂了兩種修復(fù)路徑。

首先,流域生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。行政修復(fù)的重心是工程性修復(fù),我國已在不同部門建立標(biāo)準(zhǔn)化委員會,以項目制執(zhí)行從調(diào)查、規(guī)劃到修復(fù)驗收的過程標(biāo)準(zhǔn),這也符合《生態(tài)修復(fù)實踐國際標(biāo)準(zhǔn)》的劃分:規(guī)劃和設(shè)計、實施、監(jiān)測、記錄、評價和報告以及維護。流域行政修復(fù)的目標(biāo)是盡可能“使之進入自然恢復(fù)的狀態(tài)”(36)李紅舉等:《統(tǒng)一山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究》,《生態(tài)學(xué)報》2019年第23期。,包括流域的可持續(xù)性、不可入侵性、生產(chǎn)力、營養(yǎng)保持力、生物間相互作用等。以流域宏觀空間為修復(fù)對象的工程性修復(fù)體系既包括過程標(biāo)準(zhǔn),也包括結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),設(shè)置了系列生態(tài)系統(tǒng)整體性評價標(biāo)準(zhǔn);司法修復(fù)則缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)。從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來看,司法修復(fù)現(xiàn)行主要參照《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》將流域修復(fù)至基線水平,或是以《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》之“恢復(fù)原狀”開展(37)毛清芳、劉詩琪:《生態(tài)環(huán)境責(zé)任編中生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的確立和完善》。。個案中以前者為標(biāo)準(zhǔn),需要大量監(jiān)測與評估成本,與生態(tài)修復(fù)的及時性抵牾。后者更因其標(biāo)準(zhǔn)主觀、忽略生態(tài)受損的不可逆可能性而飽受詬病。且無論適用何種標(biāo)準(zhǔn),在實踐中都導(dǎo)向單一結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),如要求被告人植樹造林5050株(38)《中華人民共和國最高人民法院指導(dǎo)案例172號:秦家學(xué)濫伐林木刑事附帶民事公益訴訟案》,2021年12月3日,https://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-334681.html,2023年6月4日。、實行一定數(shù)量魚苗的增殖放流。在環(huán)境行政公益訴訟中也呈現(xiàn)為抽象的“要求行政機關(guān)履職”。在生態(tài)環(huán)境損害較為嚴(yán)重的案件中,基于修復(fù)的技術(shù)難度、評估成本與后續(xù)監(jiān)管周期,司法機關(guān)傾向于以金錢責(zé)任追究為首選。司法修復(fù)追求損害行為與責(zé)任后果的負擔(dān)性匹配,未關(guān)注到流域生態(tài)整體性,一般以要素還原實現(xiàn)修復(fù),如濫伐林木則進行補植復(fù)綠,非法捕撈則進行增殖放流。

其次,流域生態(tài)修復(fù)的科學(xué)性不足。行政主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)化仍以部門職能分割出發(fā),修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)內(nèi)容交叉、時效不足、關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)缺失、標(biāo)準(zhǔn)過細等問題。同時因生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度以結(jié)果判定,修復(fù)過程并無剛性法律規(guī)制。許多地方忽略流域本底狀況盲目“坡改梯”,反造成流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化(39)郝慶:《以流域為單元的山水林田湖草沙一體化保護修復(fù)》,《中國國土資源經(jīng)濟》2022年第9期。。然而即使如此,行政修復(fù)所依據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與程序較之司法修復(fù)仍具有科學(xué)性優(yōu)勢。但如果在司法修復(fù)中參照行政修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系,一來司法機關(guān)的監(jiān)管成本增加,二來又需要在案件審理與執(zhí)行中頻繁與行政機關(guān)對接,司法機關(guān)基于司法效率則傾向采取要素單一承擔(dān)方式,或直接適用金錢責(zé)任以規(guī)避難題,或作出履行難度極高、無明確行為指向的“抽象修復(fù)判決”,甚至這一比例逼近生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的半數(shù)(40)王亞萌:《實踐與規(guī)范:環(huán)境修復(fù)責(zé)任的綠色價值與實現(xiàn)進路》,《上海審判實踐》2020年第1期。。此為緣何增殖放流大量適用,因其只需要監(jiān)督行為人購買魚苗放生后即為修復(fù)責(zé)任履行完畢。最新研究證明以增殖放流為中心的流域物種修復(fù)措施“完全失敗了”,而魚類關(guān)鍵棲息地修復(fù)等新型措施對流域生態(tài)系統(tǒng)更具助益(41)Johannes Radinger,et al.,“Ecosystem-based management outperforms species-focused stocking for enhancing fish populations”,Science,Vol.379,No.2,2023.。

二、“雙碳”目標(biāo)下流域生態(tài)修復(fù)的規(guī)制轉(zhuǎn)型需求

《2030年碳達峰行動方案》中將山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)定位為提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量的主要渠道,同時將長江、黃河等大江大河定位為綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略區(qū)域?！?035戰(zhàn)略》中將“提升自然生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化能力”具體細分為水資源、陸地生態(tài)系統(tǒng)、海洋與海岸帶三大要素,流域為三者的自然承載與循環(huán)連接,“雙碳”目標(biāo)為流域生態(tài)修復(fù)法律規(guī)制提出了轉(zhuǎn)型需求。

(一)立法目的轉(zhuǎn)型需求

1.流域立法目的體系現(xiàn)狀。立法目的是“立法者通過制定法律文本,意圖有效地調(diào)控社會關(guān)系的內(nèi)在動機”,立法目的條款是法律價值目標(biāo)的文本表述,一般位于第1條,具有指引立法活動、作為法律解釋標(biāo)準(zhǔn)之功能(42)劉風(fēng)景:《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》,《法商研究》2013年第3期。。我國環(huán)境法規(guī)制以污染防治與生態(tài)保護二元界分,在流域方面形成污染防治為主的《水污染防治法》,生態(tài)保護為主的《水土保持法》、《水法》、《防洪法》等規(guī)范體系。污染防治類法律法規(guī)的直接立法目的是單一污染控制,如《水污染防治法》強調(diào)“防治水污染”,同時將“推進生態(tài)治理工程建設(shè)”作為控制水污染的主要手段。而生態(tài)保護類的立法目的是水資源可持續(xù)利用,《水法》是直接呈現(xiàn),《水土保持法》立法目的條款為:“為了預(yù)防和治理水土流失,保護和合理利用水土資源……”《防洪法》中雖未直接體現(xiàn),但其屬保障利用的上游立法?！堕L江保護法》、《黃河保護法》體現(xiàn)了流域立法的整體主義轉(zhuǎn)向,整合了污染防治與生態(tài)保護,專章規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)。而狹義生態(tài)修復(fù)目前以《土壤污染防治法》、《長江保護法》、《民法典》等作為規(guī)范構(gòu)成(43)尤明青、羅念:《論生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能損失的司法救濟機制——基于〈民法典〉第1235條適用的路徑》,《理論月刊》2021年第12期。,一些地方制定了流域生態(tài)修復(fù)的專門條例。

2.“應(yīng)對氣候變化”的目的融入?！半p碳”立法路徑包括直接立法與間接立法,直接立法以應(yīng)對氣候變化為直接目的,以專門的氣候變化法為表現(xiàn)形式(44)余耀軍:《“雙碳”目標(biāo)下中國氣候變化立法的雙階體系構(gòu)造》,《中國人口·資源與環(huán)境》2022年第1期。。截至目前的立法規(guī)劃中,重要江河流域保護、應(yīng)對氣候變化和碳達峰碳中和被列入“立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目”(45)《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》,2023年9月7日,http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202309/t20230908_431613.html,2023年9月10日。,說明我國尚不具備“雙碳”直接立法的條件。流域生態(tài)修復(fù)及其碳調(diào)節(jié)、清除功能需要較長實現(xiàn)周期,目前可行路徑是間接立法,即“對氣候目標(biāo)實現(xiàn)具有支持、阻礙影響的立法”(46)余耀軍:《“雙碳”目標(biāo)下中國氣候變化立法的雙階體系構(gòu)造》。,當(dāng)前流域相關(guān)立法皆屬此類(47)需要一提的是,本文不支持在較高層級的“雙碳”間接立法目的文本中直接適用“雙碳”即碳達峰、碳中和表述,因“雙碳”目標(biāo)屬于政策性目標(biāo),其根源于我國在國際應(yīng)對氣候變化中的自主貢獻目標(biāo)。立法目的應(yīng)為一法制度構(gòu)成與規(guī)范功能之“公因式”,具備抽象性,盡管“雙碳”目標(biāo)具有長期性、宏觀性,也不能未加轉(zhuǎn)化地進入較高層級的立法目的條款文本。。基于氣候變化的累積特征,如何開展“雙碳”的過程性推進才是根本保障。流域生態(tài)修復(fù)已不僅是水污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護的主要方式,更能推動“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)。研究證明,印度尼西亞吉利翁河(Ciliwung River)流域在23年間減少的大量綠地面積使得該流域地區(qū)碳儲量減少了26900t。有學(xué)者指出,“雙碳”使我國流域治理目標(biāo)從“適應(yīng)氣候變化”轉(zhuǎn)向了“綠色低碳發(fā)展”(48)曹煒:《“雙碳”目標(biāo)下的流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃:理念更新與措施調(diào)適》。,但流域生態(tài)修復(fù)仍局限于還原式修復(fù)。我國雖已在大江大河立法中展現(xiàn)整體主義轉(zhuǎn)向,但在“雙碳”目標(biāo)下,流域生態(tài)修復(fù)仍需以間接立法實現(xiàn)目的轉(zhuǎn)型。

首先,需要在間接立法的目的條款中納入“應(yīng)對氣候變化”,表述內(nèi)容需以具體立法既有體系調(diào)整,同時協(xié)調(diào)與其他目的之關(guān)系。作為國際氣候變化應(yīng)對底座的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確定了減少溫室氣體排放、人為活動對氣候系統(tǒng)的危害,減緩氣候變化,增強生態(tài)系統(tǒng)對氣候變化的適應(yīng)性的最終目標(biāo)(49)參見《聯(lián)合國氣候變化框架公約》,1992年5月9日,https://www.un.org/zh/documents/treaty/A-AC.237-18(PARTII)-ADD.1,2023年6月4日。。減緩與適應(yīng)是主線,在立法目的條款中可以采取類似表述將二者列舉。“應(yīng)對氣候變化”抽象性過高,因“應(yīng)對”文本涵義過廣,在司法實踐中容易“從立法目的解釋滑向目的主義”(50)楊銅銅:《論立法目的類型劃分與適用》,《東岳論叢》2023年第2期。。其次,上述表述應(yīng)屬立法的間接目的,應(yīng)處于后位層次。間接目的指的是“由直接目的所引起的其他目的”(51)劉風(fēng)景:《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》。,在文本排列上位于條款的較后語序。因《水法》、《水污染防治法》等間接立法的直接目的是“合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源”等,減緩、適應(yīng)氣候變化,需要遵從直接目的統(tǒng)領(lǐng)。如《長江保護法》的立法目的調(diào)整應(yīng)將“減緩、適應(yīng)氣候變化”添加在“保障生態(tài)安全”之后,“實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”之前(52)《長江保護法》的現(xiàn)行立法目的條款表述為:“為了加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù),促進資源合理高效利用,保障生態(tài)安全,實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展,制定本法。”參見《中華人民共和國長江保護法》,2020年12月27日,https://www.gov.cn/xinwen/2020-12/27/content_5573658.htm,2023年6月4日。。

(二)規(guī)劃目標(biāo)與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型需求

1.規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)型需求?！半p碳”包含“過程+結(jié)果”雙重目標(biāo),傳統(tǒng)流域生態(tài)修復(fù)以規(guī)劃目標(biāo)為結(jié)果約束,以修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)為過程約束。從我國與生態(tài)修復(fù)有關(guān)的制度設(shè)定來看,目前生態(tài)保護紅線的制定標(biāo)準(zhǔn)相對單一,沒有綜合考慮社會、經(jīng)濟、生態(tài)因素以及技術(shù)進步帶來的積極因素(53)李艷芳、張媛媛:《“綠色與綠色”的沖突與協(xié)調(diào)——基于可再生能源土地利用與生態(tài)保護法律制度矛盾的分析》,《河北學(xué)刊》2022年第6期。。這里面,氣候變化就是一個重要的考量因素。因為氣候變化“前所未有的變化速度和類型使得從目前的生態(tài)學(xué)中預(yù)測應(yīng)對成為巨大的挑戰(zhàn),甚至不可能實現(xiàn)”,其影響范圍和嚴(yán)重程度將損害生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)原力,甚至抹殺某些系統(tǒng)的存在(54)Alejandro E.Camacho,“Adapting Governance to Climate Change:Managing Uncertainty through a Learing Infrastructure”.。僅從氣候變化對流域直接的影響就包括:洪水規(guī)模變化、河道尺寸與形態(tài)改變、河岸穩(wěn)定性、侵蝕率以及河道遷移變化、沉積物改變、河道長期質(zhì)量惡化或退化、河岸洪水或堵塞的強度與頻率改變、河道谷底穩(wěn)定性變化(55)Peter Ashmore,Michael Church,“The Impact of Climate Change on Rivers and River Processes in Canada ”,Geological Survey of Canada,2001.?！半p碳”目標(biāo)的實現(xiàn)更需增強流域生態(tài)系統(tǒng)的氣候韌性。流域生態(tài)修復(fù)除了須在立法目的獲得制度實踐、司法適用的價值統(tǒng)一外,更需作為內(nèi)在支撐的規(guī)劃目標(biāo)與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃是由各級行政機關(guān)編制的,關(guān)于各類自然生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)的目標(biāo)與布局、任務(wù)、工程和政策舉措(56)參見《國家發(fā)展改革委自然資源部關(guān)于印發(fā)〈全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021-2035年)〉的通知》,2020年6月3日,https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-06/12/content_5518982.htm,2023年6月4日。。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是工程性修復(fù)的直接依據(jù),其雖已確立“山水林田湖草”的修復(fù)主線以及生態(tài)空間管控制度體系,但尚未對“雙碳”目標(biāo)予以回應(yīng)。《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)重大工程規(guī)劃(2021—2035年)》中對氣候變化僅作為背景,實質(zhì)內(nèi)容唯有“加強重大災(zāi)害和氣候變化對生態(tài)安全的影響監(jiān)測評估和預(yù)報預(yù)警”以及提倡“加快應(yīng)對氣候變化的法律法規(guī)制度建設(shè)”。當(dāng)前流域生態(tài)修復(fù)的各級規(guī)劃目標(biāo)仍以濕地面積保護率、水土流失綜合治理面積等碎片化的生態(tài)要素指標(biāo)為要求。2023年《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》印發(fā),設(shè)置了水環(huán)境、水資源、水生態(tài)11項指標(biāo),由3項約束性指標(biāo)與8項預(yù)期指標(biāo)構(gòu)成。約束性指標(biāo)包括“地表水達到或好于Ⅲ類水體比例、地表水劣于Ⅴ類水體比例、縣級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類比例”(57)《生態(tài)環(huán)境部等5部門聯(lián)合印發(fā)〈重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃〉》,2023年4月21日,https://www.mee.gov.cn/ywgz/ssthjbh/zdlybhxf/202304/t20230421_1027897.shtml,2023年6月1日;具體內(nèi)容解讀參見生態(tài)環(huán)境部編制《一圖讀懂重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》,2024年4月24日,https://www.forestry.gov.cn/main/5462/20230426/105603934112465.html,2023年6月4日。,并未建立修復(fù)與氣候變化的聯(lián)系。如此行政修復(fù)仍遵循制定管轄范圍內(nèi)的要素修復(fù)規(guī)劃的邏輯,實行相對割裂的修復(fù)措施,或忽略生態(tài)系統(tǒng)整體性、氣候變化的長期性,進而選擇難度較低、責(zé)任風(fēng)險較小的、可能“溢出”甚至不利于生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的修復(fù)方式?！半p碳”目標(biāo)成為流域生態(tài)修復(fù)打破流域空間、環(huán)境要素以及部門職能還原主義的契機。流域生態(tài)修復(fù)規(guī)劃目標(biāo)中需要融入減緩、適應(yīng)氣候變化的約束性指標(biāo)與預(yù)期指標(biāo),將碳吸收量、碳儲存量等相關(guān)指標(biāo)納入。由于國家級重大流域保護修復(fù)規(guī)劃一般以10年以上為周期單位,但“雙碳”目標(biāo)具有時間壓力,地方各級需探索本底狀況上的規(guī)劃制定。

2.修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型需求。規(guī)劃目標(biāo)以修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)為實現(xiàn)途徑,修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)對行政機關(guān)、修復(fù)責(zé)任人最具科學(xué)與行動上的約束力。我國已頒布流域水生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)45個以上,包括目標(biāo)管控標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、評估評價標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等(58)李紅舉等:《統(tǒng)一山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究》。。流域生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)實際上已具備“過程+結(jié)果”雙重約束,其轉(zhuǎn)型需求是圍繞流域的碳匯功能展開。其需求之一是以整體生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建統(tǒng)一的修復(fù)目標(biāo)、績效指標(biāo),跨部門制定流域不同層級區(qū)域的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。我國已發(fā)布《建立健全碳達峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)計量體系實施方案》,由行政內(nèi)部協(xié)同制定碳排放基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、碳清除標(biāo)準(zhǔn)、計量技術(shù)、管理與服務(wù)體系(59)《建立健全碳達峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)計量體系實施方案》,2022年10月18日,https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-11/01/content_5723071.htm,2023年6月25日。。而《碳達峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》在基本原則中已確立“強化跨行業(yè)、跨領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同”(60)《碳達峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》,2023年4月24日,https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk10/202304/t20230424_1028080.html,2023年6月25日。;需求之二是將相關(guān)碳指標(biāo)融入流域生態(tài)目標(biāo)管控標(biāo)準(zhǔn)、評估評價等結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),同時在調(diào)查監(jiān)測、規(guī)劃設(shè)計等過程性標(biāo)準(zhǔn)中將其轉(zhuǎn)化為量化體系組成部分,《碳達峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》指出了具體構(gòu)建內(nèi)容如固碳增匯評估與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、生物碳匯標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)修復(fù)氣象保障標(biāo)準(zhǔn)等。

(三)規(guī)制邏輯轉(zhuǎn)型需求

減緩與適應(yīng)是應(yīng)對氣候變化的兩種邏輯進路。減緩以減少溫室氣體排放,降低氣候變化速率出發(fā),是對氣候變化過程的控制。適應(yīng)則是提高適應(yīng)能力、加強復(fù)原力和減少脆弱性,是對氣候變化結(jié)果的協(xié)調(diào)與平衡。我國在減緩上已提出減污降碳協(xié)同治理戰(zhàn)略,但正如聯(lián)合國氣候變化適應(yīng)策略中指出,“氣候變化的許多解決方案蘊藏于大自然中”(61)參見《聯(lián)合國氣候變化適應(yīng)策略》,2021年9月22日,https://www.un.org/zh/climatechange/climate-adaptation,2023年6月10日。,基于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)措施目前是全球適應(yīng)路徑的發(fā)展方向。我國通過流域?qū)ｉT立法、執(zhí)法以及司法案例、政策的獨立化體現(xiàn)了流域法律規(guī)制的特殊性。適應(yīng)與減緩的相互促進已成為共識,在流域方面,恢復(fù)植物覆蓋面積、提高水質(zhì)、提升流域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性不僅可以為動植物提供棲息地,更可以應(yīng)對局部極端天氣、海平面上升、洪水災(zāi)害。更重要的是,流域生態(tài)修復(fù)可以起到固碳增匯作用,也符合“基于自然的解決方案”的適應(yīng)邏輯。據(jù)此,我國流域生態(tài)修復(fù)更需確立行政主導(dǎo)的性質(zhì),因通過司法路徑達成的修復(fù)責(zé)任具有司法判決的穩(wěn)定性特征,除審判瑕疵之外無法重新在司法程序內(nèi)作出調(diào)整(62)胡靜、崔夢鈺:《二元訴訟模式下生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任履行的可行性研究》,《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2019年第6期。。

1.實體適應(yīng)性修復(fù)需求。第一,規(guī)制節(jié)點轉(zhuǎn)型需求。碳排放對氣候變化的影響具有累積效應(yīng),其損害的發(fā)生過程與結(jié)果區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境問題。當(dāng)前流域生態(tài)修復(fù)規(guī)制以前端控制、末端救濟為主。行政修復(fù)中僅有工程性修復(fù)具備過程性約束,但也僅以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項目管理呈現(xiàn)。司法修復(fù)則契合訴訟的救濟特征,生態(tài)修復(fù)責(zé)任以后置補救方式呈現(xiàn)。但前端如環(huán)境影響評價制度,末端如各類生態(tài)修復(fù)責(zé)任的規(guī)制組合無法應(yīng)對中端的碳累積過程,也有諸多案例證明了氣候變化的結(jié)果是非線性的(63)Robin Kundis Craig,“Stationarity is Dead-Long Live Transformation:Five Principles for Climate Change Adaptation Law”,Harvard Environmental Law Review,Vol.34,No.9,2010.。因此,流域生態(tài)修復(fù)適應(yīng)性轉(zhuǎn)型首先需要將規(guī)制節(jié)點拓展至全過程,包括修復(fù)義務(wù)來源、修復(fù)方案設(shè)計、評估、論證,修復(fù)過程管理,修復(fù)結(jié)果的驗收等。我國已在工程性修復(fù)啟動適應(yīng)性轉(zhuǎn)型,《山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程指南(試行)》(以下簡稱《山水指南》)專門規(guī)定“適應(yīng)性管理”,包括措施調(diào)整、時機的動態(tài)選擇等,但未具備法律約束力,也僅局限于工程性修復(fù)這一時間周期較長、修復(fù)投入較大的進路中。第二,修復(fù)內(nèi)容轉(zhuǎn)型需求。流域生態(tài)修復(fù)需要從還原式修復(fù)向整體性修復(fù)轉(zhuǎn)型。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會的定義,適應(yīng)的概念是:“自然或人類系統(tǒng)為應(yīng)對實際或預(yù)期的氣候刺激或其影響而進行的調(diào)整,目的在于緩和氣候不利影響和尋求有益的機會?！?64)參見《氣候變化2022:影響、適應(yīng)和脆弱性》,2023年2月28日,https://www.ipcc.ch/report/ar6/wg2/,2023年6月18日。還原式修復(fù)是過去法律規(guī)制對生態(tài)侵害修復(fù)的最優(yōu)解,即將受損流域恢復(fù)至自然或者受損前的基線狀態(tài)。但氣候變化對流域系統(tǒng)的整體影響破壞了還原式修復(fù)的線性效用,如碳排放可能使氣溫上升,并造成溪流溫度上升,進而導(dǎo)致某些魚類無法生存。調(diào)節(jié)熱污染的舉措并不能恢復(fù)流域的物種缺失。但是要從靜止性假設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)性的“持續(xù)、不可預(yù)測、非線性變化”模式,將對法律監(jiān)管造成極大的挑戰(zhàn)。如在行政修復(fù)中,將因動態(tài)化的適應(yīng)性要求而使各行政機關(guān)的修復(fù)義務(wù)要求不同。在司法修復(fù)中更可能出現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)成本與方式的不穩(wěn)定。在諸多不確定中,修復(fù)內(nèi)容可以以復(fù)原力為主對應(yīng)流域系統(tǒng)自身修復(fù),適應(yīng)力對應(yīng)氣候變化需求。復(fù)原力指的是流域生態(tài)系統(tǒng)維持基本結(jié)構(gòu)、過程和反饋的對經(jīng)常性干擾復(fù)原的能力,適應(yīng)力即生態(tài)系統(tǒng)的再生能力以及面對氣候變化時繼續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的能力(65)Robin Kundis Craig,“Stationarity is Dead-Long Live Transformation:Five Principles for Climate Change Adaptation Law”.,二者結(jié)合則指向了流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性修復(fù)。

2.程序適應(yīng)性修復(fù)需求?！霸黾臃傻撵`活性不應(yīng)成為逃避監(jiān)管和自然資源有序管理的借口”(66)Robin Kundis Craig,“Stationarity is Dead-Long Live Transformation:Five Principles for Climate Change Adaptation Law”.。通過法律將氣候變化下流域生態(tài)修復(fù)的靈活性與穩(wěn)定性結(jié)合是應(yīng)然路徑,在程序上的轉(zhuǎn)型需求包括:其一,公權(quán)力主體內(nèi)部協(xié)同程序需求?！?035戰(zhàn)略》在基本原則中指出“強化協(xié)調(diào)聯(lián)動和資源共享,強化信息互通和交流互鑒,推動多主體參與,形成適應(yīng)氣候變化工作合力”(67)參見《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》。。首先,需要構(gòu)建流域生態(tài)修復(fù)的行政主導(dǎo)程序,因“雙碳”目標(biāo)下流域生態(tài)修復(fù)的專業(yè)能力、復(fù)雜效應(yīng)、非線性因果關(guān)系不僅超出司法機關(guān)的能力范疇,個體更難以判斷修復(fù)措施對碳匯、生態(tài)系統(tǒng)、氣候韌性的影響;其次,氣候適應(yīng)的及時性需要簡化行政程序,無須每一次修復(fù)措施、技術(shù)、資源的調(diào)整都需要完整的論證、審批等程序;同時,將流域生態(tài)修復(fù)、氣候變化應(yīng)對納入行政現(xiàn)有協(xié)同程序內(nèi),并制定規(guī)范,形成穩(wěn)定程序性機制以避免行政裁量權(quán)因氣候適應(yīng)的開放性而“泛化”。我國對流域綜合治理已形成政府聯(lián)席會議、河湖長等制度,將生態(tài)修復(fù)評估、安排調(diào)整,以及流域氣候韌性、氣候風(fēng)險定期研判等事項嵌入現(xiàn)有程序是當(dāng)前路徑。在司法方面,除在內(nèi)部轉(zhuǎn)向流域一體化司法外,還需與行政機關(guān)協(xié)作,當(dāng)前最優(yōu)載體為河湖長制度。河湖長制度以縱向的行政層級劃分以及橫向的“行政+司法”協(xié)同機制構(gòu)成,且形成了流域?qū)ｉT化的“河長辦”、“湖長辦”等組織機構(gòu),其聯(lián)席會議程序可以成為司法通過責(zé)任承擔(dān)為行政修復(fù)提供補充的直接平臺。其二,公權(quán)力主體外部信息公開與公眾參與需求。適應(yīng)路徑下的行政裁量可能因流域、氣候、風(fēng)險等客觀狀況而適時調(diào)整,信息公開程序可為其設(shè)置外部約束。流域生態(tài)修復(fù)相關(guān)信息需要轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程公開,除傳統(tǒng)的事先論證以及事后救濟外,修復(fù)過程公開更具意義。因適應(yīng)性下行政機關(guān)將無可避免地增加一定“應(yīng)急權(quán)力”(68)Robin Kundis Craig,“Stationarity is Dead-Long Live Transformation:Five Principles for Climate Change Adaptation Law”.,公眾參與要素的完善可以使裁量更貼合公共利益,進而降低“雙碳”實現(xiàn)的抽象性、主觀性。目前,河湖長制度已探索設(shè)立“民間河湖長”(69)參見《2022年度市級重點河湖民間河湖長名單揭曉民間河湖長隊伍再添新力量》,2022年3月22日,https://swj.wuhan.gov.cn/tzdt/hhzz/202203/t20220322_1943267.html,2023年6月19日。,以流域、河湖為單位實現(xiàn)公私共治。其三,對私主體流域生態(tài)修復(fù)參與支持。目前行政修復(fù)中第三方參與市場化不足,而司法修復(fù)重在對責(zé)任人修復(fù)責(zé)任的追究,但在修復(fù)監(jiān)督、驗收中仍有多元參與空間。如江西省由法院或修復(fù)責(zé)任人以公益信托的方式委托依法設(shè)立的公益性組織實現(xiàn)修復(fù)管理,將傳統(tǒng)的“司法裁判、當(dāng)事人修復(fù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h委領(lǐng)導(dǎo),政府及其行政主管部門主導(dǎo),企業(yè)主體,法院和基金會、社會公眾共同參與”的多元協(xié)作機制(70)胡淑珠:《從制裁到治理:環(huán)境公益訴訟案件生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行機制研究》,《中國應(yīng)用法學(xué)》2023年第1期。。適應(yīng)性修復(fù)的靈活性與法律責(zé)任的穩(wěn)定性存在一定沖突,“責(zé)任固定、方式靈活”為應(yīng)然調(diào)適方向。

三、“雙碳”目標(biāo)下流域生態(tài)修復(fù)的法律規(guī)制因應(yīng)

我國以大江大河流域立法為始,結(jié)合河湖長、環(huán)境公益訴訟等制度構(gòu)建了系統(tǒng)的流域法律規(guī)制體系。2030年碳達峰的目標(biāo)具有緊迫性,除節(jié)能減排以脫離“碳鎖定”外,必須從生態(tài)系統(tǒng)中激活碳匯功能(71)有學(xué)者對2001—2010年六項國家重點生態(tài)恢復(fù)項目進行碳匯評估,在十年間有56%的生態(tài)系統(tǒng)碳匯歸因于生態(tài)修復(fù)項目的實施。參見Lu Fei,et al.,“Effects of National Ecological Restoration Projects on Carbon Sequestration in China from 2001 to 2010”,Proc Natl Acad Sci USA,Vol.115,No.16,2018.。通過“雙碳”目標(biāo)下立法、執(zhí)法、司法在流域生態(tài)修復(fù)方面的規(guī)制轉(zhuǎn)型,能夠以法律規(guī)則優(yōu)化流域生態(tài)本底修復(fù)與氣候調(diào)節(jié)的協(xié)同效應(yīng)。

(一)流域生態(tài)修復(fù)固碳增匯的規(guī)制因應(yīng)

1.流域行政修復(fù)的固碳增匯主導(dǎo)。生態(tài)修復(fù)的本質(zhì)并非是責(zé)任,而是社會綜合治理措施(72)孫佑海、趙燊:《國土空間生態(tài)修復(fù)法律制度建構(gòu)的探討》,《自然資源學(xué)報》2023年第6期;吳鵬:《論生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵及其制度完善》,《東北大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2016年第6期。。但依據(jù)學(xué)者統(tǒng)計,2014年至2021年我國以行政命令追究生態(tài)修復(fù)責(zé)任的僅有13起。2021年全年通過磋商達成生態(tài)修復(fù)責(zé)任追究的僅有129起案件,生態(tài)修復(fù)完全呈現(xiàn)“司法制度勃興、行政制度隱退”的特征(73)程玉、邱成梁:《我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的檢視與革新》。。以司法責(zé)任路徑實現(xiàn)流域修復(fù)無法克服個案的獨立個體碎片化,無論從政府的環(huán)境保護義務(wù),或是從流域生態(tài)修復(fù)的公益性、長期性、復(fù)雜性而言,行政修復(fù)都應(yīng)居于主導(dǎo)。域外生態(tài)修復(fù)的規(guī)制模式基本采取行政主導(dǎo)的模式,受歐盟環(huán)境責(zé)任指令影響,英國《環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)規(guī)則》、德國《環(huán)境損害預(yù)防和補救法》、法國《環(huán)境責(zé)任法》都通過確立行政命令制度,明確行政生態(tài)修復(fù)主導(dǎo)地位,并且基于環(huán)境法自身的回應(yīng)性特征,這種主導(dǎo)地位的法律確認打破了法系之間的差異(74)程玉、邱成梁:《我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政命令制度的檢視與革新》。?！半p碳”的戰(zhàn)略定位說明我國氣候變化應(yīng)對以“自上而下”為主,此與生態(tài)修復(fù)的政府主導(dǎo)性相契合。這一性質(zhì)實已在規(guī)范中有所體現(xiàn),截至目前正式施行的地方性流域生態(tài)修復(fù)法規(guī)已有12部(75)截至2023年9月5日,在北大法寶數(shù)據(jù)庫以“流域修復(fù)”進行地方性法規(guī)模糊檢索所得。,基本以專章規(guī)定流域生態(tài)修復(fù),如《朔州市桑干河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例》第21至27條采取“市、縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)……”之表述,分別規(guī)定了工程性修復(fù)、水土保持、綜合治理、濕地修復(fù)、生物多樣性保護、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)保護等內(nèi)容,且在第28條直接確立流域生態(tài)保護責(zé)任制。

首先,在規(guī)制內(nèi)容方面,在流域生態(tài)修復(fù)主體職責(zé)中納入固碳增匯考量。目前作為生態(tài)修復(fù)核心標(biāo)準(zhǔn)的《生態(tài)保護修復(fù)成效評估技術(shù)指南(試行)》的修復(fù)評估指標(biāo)中,固碳功能是作為“主導(dǎo)生態(tài)功能”的子內(nèi)容之一,并以植被固碳能力進行換算,在流域修復(fù)適用時不足以整體評估流域在氣候變化應(yīng)對方面的綜合性功能,也缺乏量化其固碳功能的指引(76)《生態(tài)保護修復(fù)成效評估技術(shù)指南(試行)》,2022年12月24日,https://www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/bz/bzwb/stzl/202301/t20230104_1009427.shtml,2023年6月1日。。生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量的主要影響因素是單位面積生態(tài)系統(tǒng)固碳能力、生態(tài)系統(tǒng)面積、單位面積持續(xù)固碳時間(77)周妍等:《“雙碳”目標(biāo)下山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)工程優(yōu)先區(qū)與技術(shù)策略研究》,《生態(tài)學(xué)報》2023年第9期。。單位面積生態(tài)系統(tǒng)固碳能力提升則指向流域生態(tài)系統(tǒng)自身的復(fù)原力、適應(yīng)力以及穩(wěn)定性。對此,工程性修復(fù)應(yīng)將碳匯納入治理修復(fù)期與管護期監(jiān)測與評價中,制定流域尺度(Landscape Scale)、生態(tài)系統(tǒng)尺度(Ecosystem Scale)、場地尺度(Site Scale)的碳匯監(jiān)測、修復(fù)設(shè)計與管護評價指標(biāo)。在原地修復(fù)難以實現(xiàn)或成本明顯過高時,將行政相對人的修復(fù)嵌入場地尺度,即小型流域修復(fù)項目中。而行政應(yīng)急和兜底修復(fù)中,除可以原地實現(xiàn)修復(fù)至基線水平的情況外,應(yīng)將修復(fù)內(nèi)容向流域生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能培育、修復(fù)傾斜。生態(tài)系統(tǒng)面積則已通過國土空間規(guī)劃制度、生態(tài)紅線制度保障,單位面積持續(xù)固碳時間則指向流域的可持續(xù)發(fā)展。其次,在制度供給方面,將流域生態(tài)修復(fù)成效納入生態(tài)保護責(zé)任制、河湖長制考核中,并將固碳增匯細化為評價要素,《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)》中提及生態(tài)服務(wù)功能類型和受損程度“可以用固碳量、釋氧量、水源涵養(yǎng)量等生態(tài)服務(wù)實物量來表征”(78)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)》,2020年12月31日,https://www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/bz/bzwb/other/qt/202012/t20201231_815714.shtml,2023年6月1日。,表明生態(tài)修復(fù)的碳匯增進具有量化評估基礎(chǔ)(79)尤明青、羅念:《論生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能損失的司法救濟機制——基于〈民法典〉第1235條適用的路徑》。?，F(xiàn)實路徑是將流域生態(tài)修復(fù)及其氣候韌性、碳儲存量列入聯(lián)席會議的討論內(nèi)容。但流域生態(tài)系統(tǒng)的碳匯監(jiān)測、評估需要成本,對此可探索將修復(fù)資金、代履行費用、給付型金錢責(zé)任納入流域生態(tài)修復(fù)專項資金,并將流域碳匯功能監(jiān)測評估列為資金用途之一。前已提及,實際流域生態(tài)修復(fù)中的難點往往在于流域本底狀況、修復(fù)基線的缺失或落后,因此構(gòu)建流域生態(tài)監(jiān)測機制屬廣義的“流域生態(tài)修復(fù)”范疇(80)黃賢金、鄖文聚:《國土空間規(guī)劃應(yīng)對氣候變化之策》,《中國土地》2022年第4期。。從行政氣候決策而言,其途徑類型之一是以行政監(jiān)管、激勵等傳統(tǒng)手段制定技術(shù)與行為策略。之二則是引入價格調(diào)控、碳稅、碳交易相關(guān)制度,通過市場化實現(xiàn)流域氣候應(yīng)對、生態(tài)修復(fù)(81)Ann E.Carlson,“Designing Effective Climate Policy:Cap-and-Trade and Complementary Policies ”,Harvard Journal on Legislation,Vol.49,No.2,2012.。加拿大、美國已經(jīng)啟動了非國家機構(gòu)為有關(guān)政府部門提供氣候服務(wù)與氣候數(shù)據(jù)測算收集的長期實施計劃(82)Alejandro E.Camacho,“Adapting Governance to Climate Change:Managing Uncertainty through a Learing Infrastructure”.。在“雙碳”化的流域生態(tài)修復(fù)中,行政機關(guān)應(yīng)探索第三方市場化修復(fù)的適度引入,以緩解行政實際修復(fù)與動態(tài)調(diào)適的滯后性壓力。

2.流域司法修復(fù)的固碳增匯補足。流域司法修復(fù)屬于司法對環(huán)境保護等政策的附帶回應(yīng),是司法在訴訟審理時衍生的附屬政策執(zhí)行功能(83)高利紅、蘇達:《長江生態(tài)司法修復(fù)基地的正義進階》,《北京理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2023年第1期。,屬于行政修復(fù)的補充。在司法實現(xiàn)流域生態(tài)修復(fù)時也能對固碳增匯產(chǎn)生補足效用,而規(guī)范化的規(guī)制轉(zhuǎn)型應(yīng)循如下方案開展:

首先,司法機關(guān)需要充分尊重行政機關(guān)的專業(yè)性。其一,積極尋求行政機關(guān)參與。流域生態(tài)修復(fù)方案的設(shè)計、選址以及驗收與監(jiān)管中,行政機關(guān)都具有專業(yè)優(yōu)勢。目前司法機關(guān)積極建設(shè)以流域生態(tài)空間為單元的司法生態(tài)修復(fù)基地,多數(shù)都邀請了行政機關(guān)作為常設(shè)單位。其二,在修復(fù)空間上對接工程性修復(fù)?！度珖匾鷳B(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大規(guī)劃(2021—2035年)》通過重要政策、重大項目、重點工程的層級劃分,與各級行政區(qū)修復(fù)規(guī)劃形成了縱向規(guī)劃體系。工程性修復(fù)的選址、目標(biāo)、措施等具有自上而下的權(quán)威論證,將分散化的司法修復(fù)對接行政工程性修復(fù),可在實現(xiàn)司法修復(fù)責(zé)任的同時為工程性修復(fù)提供補充。這一路徑可以以流域生態(tài)系統(tǒng)整體為修復(fù)對象,進而契合“雙碳”目標(biāo),優(yōu)化修復(fù)安排。其三,在修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)上對接行政修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。流域生態(tài)司法修復(fù)主要依據(jù)的是“恢復(fù)至基線水平”標(biāo)準(zhǔn),但其僅以結(jié)果為評判。在修復(fù)過程中,應(yīng)對行政修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系予以參照。如前所述,我國已開啟生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的標(biāo)準(zhǔn)化,在司法路徑以責(zé)任形態(tài)開展流域生態(tài)修復(fù)時與“雙碳”化的標(biāo)準(zhǔn)對接,可以在節(jié)約鑒定、評估、測算費用的同時,提升司法修復(fù)的科學(xué)性,避免盲目修復(fù)。其次,探索流域空間一體化司法修復(fù)。目前流域司法已呈現(xiàn)流域一體化協(xié)作趨勢,不僅制定了以流域各級生態(tài)空間為單位的司法協(xié)作規(guī)范(84)縱向?qū)用嫒缱罡呷嗣穹ㄔ褐贫ā蛾P(guān)于全面加強長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》、《關(guān)于為長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》等規(guī)范。橫向?qū)用嫒珥n江流域簽訂協(xié)作框架協(xié)議,云南三地法院簽訂《瀾滄江流域(臨滄—普洱—西雙版納段)生態(tài)環(huán)境司法保護協(xié)作框架協(xié)議》等做法。,在個案裁判中還探索了異地修復(fù)、異質(zhì)修復(fù)等靈活執(zhí)行方式。在檢察機關(guān)主導(dǎo)的行政公益訴訟中也探索出以跨界流域為單位的檢察監(jiān)督模式,如在四川省遂寧市檢察機關(guān)督促治理跨界小流域水環(huán)境行政公益訴訟案中,針對小流域水體污染情況,檢察機關(guān)便向上下游的行政機關(guān)同時提出了檢察建議(85)參見《最高檢發(fā)布檢察公益訴訟助力流域生態(tài)環(huán)境保護治理典型案例提升流域治理法治化水平》,2023年9月4日,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202309/t20230904_626990.shtml#1,2023年9月10日。。最后,探索流域司法修復(fù)的方式轉(zhuǎn)型。在流域生態(tài)環(huán)境違法行為中追究生態(tài)修復(fù)責(zé)任已經(jīng)成為此類案件的必備要求,實踐中慣用要素還原修復(fù)或通過勞務(wù)代償、繳納修復(fù)金等替代性修復(fù)實現(xiàn)。但以增殖放流、補植復(fù)綠為主的修復(fù)方式已證明并不當(dāng)然具備生態(tài)學(xué)上的修復(fù)意義。在除具有緊迫性還原修復(fù)需求的情況外,流域生態(tài)修復(fù)責(zé)任應(yīng)以整體性靈活調(diào)整修復(fù)實現(xiàn)方式,并向流域的碳清除能力培育傾斜。司法實踐已存在認購碳匯、擔(dān)任魚類棲息地看護員的方式,但目前上述修復(fù)實現(xiàn)方式存在適用要件、標(biāo)準(zhǔn)方面的模糊。認購碳匯未來可能成為呼應(yīng)“雙碳”修復(fù)的主流,應(yīng)通過司法規(guī)范文件或指導(dǎo)性案例明確其性質(zhì)與適用條件,如碳匯必須經(jīng)核證、不得強制購買等(86)秦天寶、王亞琪:《購買碳匯修復(fù)生態(tài)責(zé)任承擔(dān)方式的司法適用》,《法律適用》2023年第1期。,并在條件成熟時將流域碳匯納入碳匯交易機制中。

(二)流域生態(tài)修復(fù)適應(yīng)性的規(guī)制因應(yīng)

根據(jù)《2035戰(zhàn)略》,“適應(yīng)”的定義為:“通過加強自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟社會系統(tǒng)的風(fēng)險識別與管理,采取調(diào)整措施,充分利用有利因素,防范不利因素,以減輕氣候變化產(chǎn)生的不利影響和潛在風(fēng)險?！?87)參見《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》。流域生態(tài)修復(fù)的適應(yīng)性規(guī)制因應(yīng)既包含對氣候變化過程與結(jié)果的適應(yīng),也包含對整體性下空間以及發(fā)展差異的適應(yīng)。當(dāng)前我國規(guī)制體系的適應(yīng)性僅在氣候?qū)ｉT應(yīng)對中開始構(gòu)建,流域或是生態(tài)修復(fù)層面仍依仗傳統(tǒng)靜態(tài)保護,不足以反映流域生態(tài)的現(xiàn)實狀態(tài)(88)Katherine Trisolini,“Holistic Climate Change Governance:Towards Mitigation and Adaptation Synthesis”,University of Colorado Law Review,Vol.85,No.3,2014.。

1.規(guī)范體系的適應(yīng)性調(diào)適?！度珖匾鷳B(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》中明確“形成政府主導(dǎo)、多元主體參與的生態(tài)保護和修復(fù)長效機制”(89)參見《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》,2020年6月3日,https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-06/12/content_5518982.htm,2023年6月1日。,而流域生態(tài)行政修復(fù)通過《山水指南》確立基于自然的解決方案、適應(yīng)性管理的基本原則,并說明適應(yīng)性管理指“基于生態(tài)系統(tǒng)的不確定性和對生態(tài)系統(tǒng)認識的時限性,通過監(jiān)測評估過去采用的管理政策和實踐措施來獲得經(jīng)驗,并根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)變化情況,修正、改進管理政策和實踐措施的方法和過程”(90)參見《山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程指南(試行)》。。流域生態(tài)修復(fù)規(guī)制體系的轉(zhuǎn)型路徑則為通過制度與規(guī)則將適應(yīng)性管理轉(zhuǎn)化為具有法律效力的約束。首先,流域行政修復(fù)目前僅有《山水指南》以及各部門的修復(fù)相關(guān)規(guī)章作為指引,各地在開展修復(fù)時主要依據(jù)修復(fù)規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)。個別地區(qū)以“流域+行政區(qū)劃”的模式制定了地方條例,如《大同市大清河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例》、《朔州市桑干河流域生態(tài)修復(fù)與保護條例》,地方流域行政修復(fù)實際并未受到完整的規(guī)范約束。氣候變化適應(yīng)前提下,流域生態(tài)修復(fù)可能涉及不同流域生態(tài)狀況的差異化修復(fù),且可能涉及過程中的行政調(diào)整。微觀層面如行政機關(guān)為減輕洪水或可預(yù)見的水位上升而增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),或?qū)π姓S可與規(guī)劃進行調(diào)整,而宏觀則可能為應(yīng)對氣候變化、流域狀況變動而進行生態(tài)搬遷、生態(tài)補償?shù)却胧４藙t需要流域生態(tài)修復(fù)規(guī)范賦予行政權(quán)力邊界穩(wěn)定性;其次,開展地方協(xié)同立法探索。流域生態(tài)修復(fù)在以水體為核心的整體性上附加了氣候整體性,而基于地方立法權(quán)的有限性與滯后性,未來需要加強“地方立法+流域協(xié)同立法”的雙軸并行。地方行政區(qū)開展內(nèi)部流域生態(tài)修復(fù)規(guī)范制定、修改,以流域生態(tài)單元同步探索地方協(xié)同立法,并將流域生態(tài)系統(tǒng)的碳清除能力、市場化機制等作為內(nèi)容構(gòu)成。

2.制度運行的適應(yīng)性調(diào)適。適應(yīng)性下流域生態(tài)修復(fù)會將適時調(diào)整常態(tài)化,或?qū)^去決策進行變更,或?qū)ξ磥淼牧饔驓夂蜃兓绊?、氣候風(fēng)險作出提前部署,此則需要構(gòu)成制度全程化開展,并提升程序的公開性。其一,是流域生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的調(diào)適。《碳達峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》已經(jīng)啟動這一調(diào)適。其中碳清除標(biāo)準(zhǔn)體系中包括生態(tài)系統(tǒng)固碳和增匯標(biāo)準(zhǔn),具體涉及水源保護、生態(tài)修復(fù)、水土資源保護、水土流失治理的固碳增匯、增匯減排評估與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并且強調(diào)了“生物碳移除和利用、高效固碳樹種草種藻種的選育繁育等標(biāo)準(zhǔn)”的構(gòu)建,更有“生態(tài)修復(fù)氣象保障相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”,直接指向了對極端天氣、氣象變化的適應(yīng)(91)參見《碳達峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》。。而在我國更需注意的是流域生物多樣性相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建。生物多樣性是人類生存?zhèn)鞒袟l件完好的重要基礎(chǔ),所以人類經(jīng)濟活動過程中必須堅定地維護這一基礎(chǔ)(92)鐘茂初:《生物多樣性保護與可持續(xù)發(fā)展:內(nèi)在關(guān)系及行為準(zhǔn)則》,《河北學(xué)刊》2023年第2期。。較之水文變化,域外在氣候變化背景下更傾向于對生物多樣性保護的制度成本傾斜(93)Robin Kundis Craig,“Stationarity is Dead-Long Live Transformation:Five Principles for Climate Change Adaptation Law”.,在開展制度構(gòu)建之前需要立法規(guī)范前置,以設(shè)定行政監(jiān)管義務(wù)。比如,面對氣候變化,美國不僅制定了大量單行法規(guī)以管理流域資源,更會對具體行政機關(guān)設(shè)置對魚類、野生動物、濕地動植物物種的損害預(yù)防與管理職責(zé)(94)比如,美國陸軍工程兵部隊(Corps)和農(nóng)墾局(BR)都受到氣候變化法規(guī)(或?qū)嵤l例)明確要求它們進行有關(guān)生物物種管理的調(diào)整。Jessica Wentz,“Planning for the Effects of Climate Change on Natural Resources”,Environmental Law Reporter News &Analysis,Vol.47,No.3,2017.。但氣候變化對物種的影響是潛移默化甚至“隱形的”,生物多樣性保護的規(guī)制體系在我國并不健全,對流域環(huán)境行政更屬執(zhí)法、裁量規(guī)范不完全地帶。其二,是制度規(guī)制的全程化。目前流域生態(tài)修復(fù)工程、項目、方案的公開聽證與系統(tǒng)評估僅在工程性修復(fù)中以標(biāo)準(zhǔn)要求。上述程序?qū)π姓⑺痉窂街械男迯?fù)責(zé)任人而言程序成本過高,而行政兜底與反應(yīng)修復(fù)則有緊迫性,其本質(zhì)上不屬于流域生態(tài)修復(fù)的核心。對此,效率與科學(xué)的路徑是以《山水指南》與《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》為指導(dǎo),按流域生態(tài)系統(tǒng)層級劃分修復(fù)子項目,在替代性修復(fù)時對接上述子項目。《山水指南》中針對工程性修復(fù)已建立評估、入庫核查、后期管護等過程控制與后期監(jiān)管驗收制度,但其并非立法規(guī)范。此則需要規(guī)范體系的呼應(yīng),將流域生態(tài)修復(fù)的全過程監(jiān)管職責(zé)以立法文本確定,并具體應(yīng)在河湖長制等制度中設(shè)置流域生態(tài)修復(fù)過程監(jiān)測與監(jiān)管職責(zé)。針對氣候變化帶來對流域水文、消耗性用水供應(yīng)、流域水體或水位改變等系統(tǒng)性影響,域外諸多學(xué)者尋求建設(shè)流域?qū)ｉT性行政機構(gòu)(95)Ludwik A.Teclaff,“The River Basin Concept and Global Climate Change”,Pace Environmental Law Review,Vol.8,No.2,1991.,必須指出這一模式既可能造成機構(gòu)冗余化,也可能在我國造成流域管理權(quán)力的沖突與分散。

3.司法參與的適應(yīng)性調(diào)適。流域司法不僅可以形成個人、企業(yè)的生態(tài)修復(fù)責(zé)任,更能監(jiān)督行政機關(guān)履職。但目前立法對行政修復(fù)以抽象的“對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”等文本呈現(xiàn),使行政機關(guān)可以通過行政手段、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與流域生態(tài)修復(fù)的主導(dǎo)地位脫鉤。司法參與流域生態(tài)修復(fù)的路徑則為監(jiān)督行政、形成責(zé)任與修復(fù)補充,在適應(yīng)性方面也需相應(yīng)進行規(guī)制調(diào)適。其一是生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)過程中修復(fù)對象、標(biāo)準(zhǔn)、手段需要銜接行政修復(fù),靈活根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境狀況、氣候風(fēng)險或氣候韌性的變動而適度調(diào)整。其二則是通過司法監(jiān)督斧正行政機關(guān)在流域生態(tài)修復(fù)中主導(dǎo)性不明確的現(xiàn)狀。環(huán)境行政公益訴訟及其訴前檢察建議是督促行政機關(guān)履職的主要手段,已具備流域一體化特征,可以以“小流域治理”為目標(biāo)提起訴訟(96)參見《最高檢發(fā)布檢察公益訴訟助力流域生態(tài)環(huán)境保護治理典型案例提升流域治理法治化水平》。,打破監(jiān)管壁壘實現(xiàn)異地監(jiān)督。司法監(jiān)督亦需“雙碳化”,避免機械認定行政機關(guān)的履職范疇與狀態(tài),具體包括提升對工程性修復(fù)的監(jiān)督。目前流域環(huán)境行政公益訴訟基本針對行政機關(guān)對修復(fù)責(zé)任人的監(jiān)督不足,或是放任流域損害狀態(tài)持續(xù)提起。工程性修復(fù)的項目實施、監(jiān)管、看護等行政主導(dǎo)職責(zé)范疇也應(yīng)納入司法監(jiān)督的范圍;重視訴前程序。檢察建議具有軟約束效力,因行政修復(fù)往往周期較長、項目較多、成本較高,應(yīng)盡可能通過檢察建議具體化行政機關(guān)職責(zé),避免消減行政主導(dǎo)職責(zé)積極性;司法機關(guān)在判定行政機關(guān)是否履行職責(zé)時,應(yīng)以行為標(biāo)準(zhǔn)為主要判定依據(jù),如行政機關(guān)已在職責(zé)范圍內(nèi)窮盡行政修復(fù)、監(jiān)管手段,則司法機關(guān)不應(yīng)堅持對行政機關(guān)的否定性評價。其三,由于氣候變化影響下將產(chǎn)生熱浪、臺風(fēng)、流域水位上升等極端天氣及其不利影響,行政機關(guān)可能組織建設(shè)氣候變化應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施,如加固流域防洪堤壩、修建流域海綿類設(shè)施等,其中可能涉及對私有財產(chǎn)的清退、所有權(quán)變更,亦有可能對不動產(chǎn)業(yè)主的景觀權(quán)利等造成影響,美國近期便產(chǎn)生了系列此類氣候訴訟案件(97)高利紅、蘇達:《司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系轉(zhuǎn)向:以美國氣候訴訟為視角》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2023年第5期。。對此,司法機關(guān)應(yīng)積極審理相關(guān)行政訴訟案件,保障相對人合法財產(chǎn)權(quán),避免行政機關(guān)過度推行“雙碳”目標(biāo)而產(chǎn)生“生態(tài)優(yōu)先”機械化、絕對化。

(三)流域生態(tài)修復(fù)與發(fā)展權(quán)的衡平

我國流域的本底狀況與碳排放量、氣候適應(yīng)能力具有空間差異,可能造成氣候風(fēng)險的聚集、連鎖與擴大。比如華北地區(qū)的主要問題是水資源供需、城市熱島效應(yīng),華東華南地區(qū)則是暴雨洪澇、臺風(fēng)、風(fēng)暴潮等極端天氣對流域降水、生態(tài)系統(tǒng)的沖擊(98)參見《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》。。流域生態(tài)修復(fù)涉及對流域相關(guān)生產(chǎn)生活的禁限,以自然為主的修復(fù)原則也要求限制流域的人工干預(yù)。在世界氣候變化日益嚴(yán)峻背景下,碳排放問題實際便是發(fā)展權(quán)與環(huán)境保護矛盾的當(dāng)代體現(xiàn)(99)李紅勃:《發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突與平衡——基于中國的視角和思考》,《人權(quán)》2017年第1期。,“雙碳”目標(biāo)具有量化約束的特點,在我國的行政體制下必須通過層層分解以形成指標(biāo),在此約束下“政府可能會施用某些限制性或禁止性措施,排除其他非生態(tài)型利益”(100)李樹訓(xùn):《新時代環(huán)境法治觀的轉(zhuǎn)向:空間思維的應(yīng)用》。。當(dāng)前“雙碳”相關(guān)法律研究鮮有關(guān)注發(fā)展權(quán)在不同地區(qū)、群體之間的衡平(101)徐俊武、裴可欣:《人口流動對碳排放影響的研究綜述》,《咨詢與決策》2022年第3期。,流域相關(guān)政策與制度安排將因減緩、適應(yīng)而調(diào)整,會影響部分群體的合法權(quán)益。在流域生態(tài)修復(fù)“雙碳”轉(zhuǎn)型過程中也需要衡平其與發(fā)展權(quán)的關(guān)系。

1.流域生態(tài)修復(fù)與發(fā)展權(quán)衡平的行政因應(yīng)。氣候變化的不利影響可以分為損失與損害,前者指經(jīng)濟性利益的減少,后者主要是非經(jīng)濟性的如生命健康、景觀利益、生態(tài)系統(tǒng)的不利影響。行政機關(guān)在開展流域生態(tài)修復(fù)時,不僅需提高流域生態(tài)上的氣候韌性,也需提高社會、經(jīng)濟適應(yīng)能力。其一是氣候損害因應(yīng)。政府需要優(yōu)先對氣候韌性較弱、氣候風(fēng)險較緊迫的地區(qū)開展流域生態(tài)修復(fù)措施,進行氣候基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),關(guān)注城鄉(xiāng)基于地理自然、人口經(jīng)濟特征而產(chǎn)生的可行能力不平等問題(102)康鋒莉、安苑:《城鄉(xiāng)可行能力不平等:測算與時空演化》,《咨詢與決策》2022年第3期。,提高相關(guān)區(qū)域極端天氣、降水量、氣象變化的預(yù)警監(jiān)測投入,強化對行政流域修復(fù)周期管理的規(guī)范性,以流域為單位進行生態(tài)修復(fù)質(zhì)效及氣候損害應(yīng)對能力的評估。其二是氣候損失因應(yīng)。“雙碳”調(diào)控下的流域生態(tài)修復(fù)因應(yīng)不僅涉及流域生態(tài)方面的修復(fù),更涉及征收、協(xié)議變更、許可撤回等行政行為調(diào)整,需要對既有損失與未來可得發(fā)展利益進行補償。考慮到碳排放量以及流域綜合系統(tǒng)的空間差異性,應(yīng)以流域一體化進行生態(tài)補償,由碳排放量大的地區(qū)向碳排放量小的地區(qū)給予生態(tài)補償、技術(shù)轉(zhuǎn)移。此外,行政機關(guān)在工程性修復(fù)設(shè)計、開展時應(yīng)優(yōu)先考慮落后地區(qū)的項目,通過流域生態(tài)修復(fù)激活鄉(xiāng)村等地區(qū)的流域生態(tài)產(chǎn)品價值,如形成流域植被碳匯、生物碳匯等(103)高利紅、蘇達:《鄉(xiāng)村振興與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的法律協(xié)同》,《中南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2023年第5期。。

2.流域生態(tài)修復(fù)與發(fā)展權(quán)衡平的司法因應(yīng)。行政權(quán)的行使不可避免地會受制于行政區(qū)劃,而司法權(quán)更能基于公益打破空間壁壘,其對氣候損失與損害的救濟可以通過法律責(zé)任形態(tài)實現(xiàn)。對流域生態(tài)修復(fù)與發(fā)展權(quán)的衡平,司法可從以下路徑因應(yīng):其一,提高與流域生態(tài)修復(fù)、氣候變化適應(yīng)性行政政策調(diào)整的行政訴訟案件的審判精準(zhǔn)度。司法機關(guān)需要考量私益保護,注重對行政行為調(diào)整時相關(guān)依據(jù)、概念與要素的嚴(yán)格解釋,不可僅以“公共利益”等主觀性、開放性過強的概念為主要判定依據(jù)。司法機關(guān)尤其需要通過中立性監(jiān)督行政補償?shù)母采w與履行。其二,適度以生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)方式實現(xiàn)補充性衡平。在生態(tài)補償?shù)茸陨隙碌男姓l(fā)展權(quán)衡平路徑外,司法機關(guān)可以流域一體化統(tǒng)籌運用生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任金錢。如針對生態(tài)修復(fù)需求較小或者已經(jīng)納入修復(fù)工程重點區(qū)域的,可將案件所涉生態(tài)修復(fù)金錢用于需求較大或不屬于行政修復(fù)重點的地區(qū),以平衡流域修復(fù)需求,避免重復(fù)、過度修復(fù),實現(xiàn)審判與修復(fù)地的分離。其三,規(guī)范化探索生態(tài)司法修復(fù)基地建設(shè)。生態(tài)司法修復(fù)基地能夠與行政機關(guān)靈活協(xié)同,以流域具體空間實現(xiàn)生態(tài)修復(fù),將碎片化的個案修復(fù)責(zé)任與整體性的生態(tài)空間相結(jié)合,并且目前以長江流域為主的流域生態(tài)司法修復(fù)基地還進一步吸收專業(yè)社會組織、社會公眾作為基地構(gòu)成(104)高利紅、蘇達:《長江生態(tài)司法修復(fù)基地的正義進階》。,在實現(xiàn)公眾參與、信息公開保障的同時,可適時調(diào)整生態(tài)修復(fù)的對象、區(qū)域、措施等細節(jié)。比如,司法生態(tài)基地的常設(shè)主體可以在損失補償壓力較大的地區(qū)使用生態(tài)修復(fù)資金聘請當(dāng)?shù)匾蛘魇?、產(chǎn)業(yè)退出的相對人作為修復(fù)基地管護員、工作人員,實現(xiàn)流域政策調(diào)整與生態(tài)修復(fù)的平衡。世界適應(yīng)性管理原則之一為重視土著群體權(quán)利。如美國就通過對黑費特、北夏安等傳統(tǒng)部落土著的咨詢,確立了重要功能價值物種名錄,并由美國環(huán)保署與部落代表設(shè)立圓桌討論組織,制定了《傳統(tǒng)部落濕地管理項目指南》,與土著共同實現(xiàn)濕地適應(yīng)性管理(105)參見《美國環(huán)保署頒布傳統(tǒng)部落濕地管理項目指南》,2022年12月30日,https://www.epa.gov/system/files/documents/2022-12/Final_Tribal_Wetlands_Guide_Rev_121422.pdf,2023年6月5日。。另者,目前綠色金融機制也逐步在鄉(xiāng)村地區(qū)開展探索,其對實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值、以市場化手段平衡氣候變化建設(shè)差距具有推進作用(106)王遙、劉楠:《“雙碳”目標(biāo)下中國綠色金融發(fā)展實踐、挑戰(zhàn)及建議》,《咨詢與決策》2022年第2期。,更有學(xué)者將碳相關(guān)定價的民間社會參與視為“幫助適應(yīng)和維持彈性社會狀態(tài)”的最佳適應(yīng)性實踐(107)Elizabeth Burleson,“Civil Society Contributions to Inclusive Climate Cooperation”,Fordham International Law Journal,Vol.38,No.5,2015.。司法則需要提供該類新型制度、機制進入相對較為落后的流域人口聚集地區(qū)時的專門化服務(wù),規(guī)避綠色金融背后的空間非正義。