鄭建明,錢易鑫,劉天佐,胡 敏

(上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院,上海 201306)

引 言

渤海是我國最大的內(nèi)海,面積7.7×104km2,由中央主體海區(qū)及遼東灣、渤海灣、萊州灣、渤海海峽五部分組成[1]。在海洋經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的背景下,渤海地區(qū)成為“北部海洋經(jīng)濟(jì)圈”的重要組成部分。據(jù)2020年中國海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,環(huán)渤海地區(qū)海洋生產(chǎn)總值為23 386億元,是我國海洋經(jīng)濟(jì)的重要支柱地區(qū)之一。海洋經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也使得渤海海域污染嚴(yán)重,主要表現(xiàn)為劣四類及其以上水質(zhì)占比較高,水質(zhì)下降,有害赤潮、海水富營養(yǎng)化等海洋災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)2019年《全國海洋環(huán)境狀況公告》顯示,海水環(huán)境污染海域主要分布在遼東灣、渤海灣及長(zhǎng)江口等近岸海域。而2016年和2017年連續(xù)兩年的《北海區(qū)海洋公報(bào)》統(tǒng)計(jì)顯示,渤海中北部地區(qū)94%的入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到所在海洋功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量要求。由此可見,陸源污染已成為渤海海洋環(huán)境的主要污染源。渤海海域陸源污染有其特殊性:一方面,渤海地區(qū)降水少,水體與外界交換速度慢,自凈能力差,自身的環(huán)境承載力較弱;另一方面,渤海海域石油開采業(yè),船舶機(jī)械工業(yè)發(fā)展迅速豐富,形成了以石油化工、鋼鐵冶金、電子機(jī)械、輕紡等工業(yè)為主導(dǎo)的綜合型重工業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶[2]。這些高強(qiáng)度開發(fā)型的工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶在發(fā)展的過程中給渤海地區(qū)帶來了嚴(yán)重的陸源污染。因此,陸源污染治理成為渤海海洋環(huán)境污染治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

渤海海洋環(huán)境是典型的環(huán)境公共物品,具有效用不可分割性和消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性,渤海陸源污染通過河流排放入海,具有流動(dòng)性和擴(kuò)散性,外部性特征明顯。渤海陸源污染的治理存在著“搭便車”現(xiàn)象,導(dǎo)致渤海陸源污染問題日益嚴(yán)重。我國現(xiàn)行以行政區(qū)域?yàn)檫吔绲闹卫砣菀赘盍巡澈：Ｑ蟓h(huán)境的整體性,也切割了渤海的自然邊界屬性,這會(huì)產(chǎn)生行政區(qū)域內(nèi)治理政策差異,導(dǎo)致環(huán)渤海各地方政府出現(xiàn)各自為政的治理局面,影響渤海海域陸源污染的治理效果。因此,研究渤海陸源污染的府際協(xié)同治理具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1 環(huán)渤海陸源污染的府際協(xié)同治理理論邏輯

在公共事務(wù)的治理中,政府主體占據(jù)著重要地位,隨著協(xié)同治理理論、府際關(guān)系理論的完善拓展,府際協(xié)同治理成為地方政府治理區(qū)域公共事務(wù)的有效理論。通過梳理協(xié)同治理理論的發(fā)展脈絡(luò),概括府際協(xié)同的內(nèi)容要素,凸顯府際協(xié)同治理在我國的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用地位。并將其運(yùn)用到環(huán)渤海地方政府的陸源污染治理中,對(duì)環(huán)渤海海域陸源污染治理中地方政府間的協(xié)同思維轉(zhuǎn)變、協(xié)同體制機(jī)制建設(shè)、區(qū)域多元主體的共同參與等方面提供有益啟示。

1.1 協(xié)同治理理論的發(fā)展及內(nèi)涵

學(xué)者們對(duì)協(xié)同治理的內(nèi)涵研究較多,協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)權(quán)威分散,治理主體間地位對(duì)等,利益共享。Bidwell等[3]、Margerum[4]認(rèn)為協(xié)同治理應(yīng)廣泛地包括利益相關(guān)者,依靠面對(duì)面談判,實(shí)現(xiàn)所有參與者的相互“文明”和“信任”,確定“雙贏”的解決方案。Leach等[5]、Furneaux等[6]指出協(xié)同治理的重要內(nèi)涵是科學(xué)劃定協(xié)同主體間的責(zé)任,確定多個(gè)政府機(jī)構(gòu)和外部利益相關(guān)者組成正式的伙伴關(guān)系。隨著公共事務(wù)越來越具有復(fù)雜性和利益的廣泛性,協(xié)同治理也引起了我國學(xué)者的關(guān)注,關(guān)于協(xié)同治理的適用性、內(nèi)涵等機(jī)理方面的研究較多。相關(guān)學(xué)者提出了協(xié)同治理過程中利益、信息共享、社會(huì)資本三大影響因素以及對(duì)協(xié)同治理的研究要實(shí)現(xiàn)中國化的研究方向[7]。李漢卿[8]、徐嫣等[9]歸納了協(xié)同治理的內(nèi)涵,即治理主體的多元化、內(nèi)部治理系統(tǒng)具有協(xié)同性、協(xié)同過程中共同規(guī)則的制定,并根據(jù)協(xié)同主體的構(gòu)成和協(xié)同方式與機(jī)制的運(yùn)行,最大限度地統(tǒng)籌政府系統(tǒng)的公共資源、社會(huì)一切積極因素來共同應(yīng)對(duì)公共問題。綜合國內(nèi)外學(xué)者的研究,將協(xié)同治理的內(nèi)涵梳理如下:以增進(jìn)公共利益為最終目的,促進(jìn)多元主體互動(dòng)參與,培育參與主體間的相互信任,以協(xié)商、協(xié)作、協(xié)調(diào)等作為協(xié)同治理的機(jī)制構(gòu)建方式,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部各系統(tǒng)對(duì)于協(xié)同規(guī)則的構(gòu)建和認(rèn)可。

1.2 府際協(xié)同治理理論分析

府際協(xié)同理論屬于協(xié)同治理的理論族群,是府際管理與協(xié)同治理結(jié)合的重要應(yīng)用理論。府際管理中倡導(dǎo)的政府間協(xié)調(diào)合作,打破行政壁壘,引入多元主體共同應(yīng)對(duì)區(qū)域公共事務(wù),這些要求符合協(xié)同治理的內(nèi)涵,因此府際協(xié)同治理可作為指導(dǎo)地方政府間公共事務(wù)協(xié)同合作的重要理論。

府際協(xié)同可視為改善政府間關(guān)系的新型應(yīng)用模式,代表著合作互惠的政府關(guān)系模型,其要求府際間形成合作網(wǎng)絡(luò),并引入更多的公共產(chǎn)品供給主體(市場(chǎng)、社會(huì))以追求公共產(chǎn)品的高效率供給。在府際協(xié)同治理中構(gòu)建政府間協(xié)同合作機(jī)構(gòu),優(yōu)化協(xié)同合作機(jī)制,形成多元協(xié)同治理格局是實(shí)現(xiàn)府際間有效協(xié)同的關(guān)鍵。Emerson等[10]、Andrade等[11]、Den等[12]認(rèn)為影響府際協(xié)同的因素包括信息公開、資源利用等方面,一個(gè)開放的政治進(jìn)程可以幫助不同政治團(tuán)體和民間社會(huì)參與,為環(huán)境管理帶來高效率;而政府間關(guān)系惡化將導(dǎo)致環(huán)境管理效率低下。我國學(xué)者饒常林[13]通過契約、市場(chǎng)、科層三分法分析了府際協(xié)同的三個(gè)階段,并根據(jù)我國的具體國情和未來發(fā)展方向指出府際協(xié)同模式要根據(jù)不同性質(zhì)的公共事務(wù)來選擇。姬兆亮等[14]在文章中對(duì)協(xié)同治理產(chǎn)生的相關(guān)基礎(chǔ)性理論進(jìn)行溯源分析,系統(tǒng)描述府際協(xié)同的框架,并提出行政協(xié)議制度是區(qū)域府際協(xié)同的法制化路徑選擇,科學(xué)的區(qū)域協(xié)同度指數(shù)體系有助于完善府際協(xié)同評(píng)價(jià)體系。通過對(duì)國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于府際協(xié)同治理的研究可以發(fā)現(xiàn),府際協(xié)同更能凸顯出政府在協(xié)同治理中的重要地位,符合我國的現(xiàn)實(shí)國情和正確的政治方向,也能凸顯我國政府在多元主體協(xié)同中擔(dān)任的主要作用。

1.3 環(huán)境污染中府際協(xié)同治理的理論應(yīng)用

府際協(xié)同治理在環(huán)境污染治理中的應(yīng)用較為廣泛,國外主要集中于森林保護(hù)、海洋環(huán)境等,國內(nèi)主要集中于水環(huán)境、大氣環(huán)境治理等方面并對(duì)府際協(xié)同機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行了探討。Brown[15]以澳大利亞東南昆土森林養(yǎng)護(hù)為例,指出區(qū)域政府通過整合相互沖突的價(jià)值觀,并接受多元主體參與來實(shí)現(xiàn)協(xié)議的有效執(zhí)行。Tatenhove等[16]、Williams[17]、Emma等[18]以歐盟海域、北美五大湖、黑海等特色區(qū)域?yàn)槔?指出府際協(xié)同要注重制度分層和轉(zhuǎn)換以及制度能力建設(shè),并以黑海委員會(huì)的協(xié)議執(zhí)行問題為切入點(diǎn),提出府際協(xié)同治理要有可靠的制度框架、法律依據(jù)、明晰的職責(zé)機(jī)制。王俊敏等[19]、易志斌等[20]以跨域水環(huán)境治理為例,指出了打破屬地治理模式,建立政府間協(xié)同機(jī)制,擴(kuò)大協(xié)同效應(yīng)的府際協(xié)同路徑。趙新鋒等[21]、毛春梅等[22]以大氣治理為切入點(diǎn),分別分析了京津冀地區(qū)和長(zhǎng)三角區(qū)域大氣治理的府際協(xié)同現(xiàn)狀,通過跨域協(xié)調(diào)機(jī)制,保障立法促進(jìn)地方政府的協(xié)同治理。另有李金龍等[23]、王喆等[24]討論了府際協(xié)同治理中的體制機(jī)制建設(shè)和主體責(zé)任劃分,認(rèn)為區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理需要府際間合理讓渡自身的部分環(huán)境管理權(quán)力,并積極引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)兩大主體參加,建立科學(xué)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)以此規(guī)范地方政府,走向規(guī)范化的府際協(xié)同。由此可見,府際協(xié)同在跨域水污染、大氣污染治理等方面發(fā)揮了重要作用,通過對(duì)協(xié)同治理的內(nèi)涵機(jī)理梳理和前人對(duì)府際協(xié)同的研究應(yīng)用,可嘗試將府際協(xié)同應(yīng)用于渤海陸源污染治理的問題上,由環(huán)渤海地方政府狹義上的府際間協(xié)同合作,延伸到廣義上的以政府治理為中心的多元主體共同協(xié)調(diào)合作,將地方政府間的協(xié)同治理以經(jīng)濟(jì)手段和社會(huì)手段運(yùn)用到市場(chǎng)主體和社會(huì)主體中來,為渤海陸源污染的有效治理提供理論指導(dǎo)。

2 環(huán)渤海陸源污染府際協(xié)同治理的困境分析

2.1 渤海陸源污染治理的整體性與地方協(xié)同理念不匹配

渤海陸源污染具有擴(kuò)散性和外溢性,因此要打破原有的碎片化治理方式,將渤海海域陸源污染作為整體進(jìn)行治理,需要地方政府通力合作。然而在渤海陸源污染治理層面上,環(huán)渤海地方政府態(tài)度各有不同,彼此之間缺乏交流,關(guān)于渤海陸源污染的治理方面達(dá)成的協(xié)同合作較少,各地方政府都將維護(hù)本轄區(qū)利益作為協(xié)同治理的前提,地方保護(hù)的傳統(tǒng)思想與協(xié)同理念格格不入,目前環(huán)渤海地方政府在渤海陸源污染治理的問題上依然處于“各自為政”的局面。以《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》為例,自國務(wù)院2001年10月批準(zhǔn)實(shí)施《計(jì)劃》后,各地方政府陸續(xù)出臺(tái)各自的執(zhí)行計(jì)劃(見表1),彼此間缺乏溝通且地方利益錯(cuò)綜復(fù)雜,綜合統(tǒng)一的渤海環(huán)境管理機(jī)制沒有實(shí)現(xiàn)建立和健全[25]。最終因?yàn)楸舜诵畔⒉煌?交流不暢,致使治理成效大打折扣。

表1 關(guān)于《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》環(huán)渤海三省一市各自出臺(tái)的地方計(jì)劃

2.2 渤海陸源污染治理的系統(tǒng)性與府際協(xié)同治理方式相矛盾

渤海海域陸源污染的治理不是一蹴而就的,對(duì)于陸源污染的治理要有總量控制、源頭監(jiān)管、動(dòng)態(tài)入海監(jiān)測(cè)、環(huán)境狀態(tài)反饋等系統(tǒng)性的治理過程,需要各地方政府在資源利用上進(jìn)行協(xié)調(diào)。到目前為止,就府際協(xié)同體制來說,渤海府際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)未得到優(yōu)化發(fā)展,治理方式較為單一,目前與環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理相關(guān)的府際會(huì)議包括渤海環(huán)境保護(hù)省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議、環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì),其會(huì)議內(nèi)容多以聯(lián)合整治和官方交流為主,缺乏后續(xù)具體實(shí)施及監(jiān)督的過程;就府際間的治理標(biāo)準(zhǔn)來說,環(huán)渤海區(qū)域各省市制定的陸源排放量不同,對(duì)于渤海陸源污染的治理能力也存在差距,致使環(huán)渤海地方政府在陸源污染治理方面的協(xié)同合作程度較低,只涉及一些聯(lián)合海上執(zhí)法,基于中央要求下的工作信息交流,地方政府間的協(xié)同壁壘明顯;就環(huán)渤海地方政府監(jiān)測(cè)形式來說,一般以點(diǎn)源污染防治為主,雖然嚴(yán)格執(zhí)行入海排污口監(jiān)管、重點(diǎn)海域總量控制等制度,但由于涉及省市較多,受屬地治理方式影響,地方政府各自為政,造成渤海水污染防治監(jiān)管分割,不利于協(xié)同治理的展開。

2.3 渤海陸源污染的公共物品屬性與府際協(xié)同動(dòng)力相沖突

渤海陸源污染具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性,符合典型的公共物品屬性。當(dāng)某一沿海行政區(qū)政府為發(fā)展轄區(qū)利益破壞海洋環(huán)境時(shí),其獲得的經(jīng)濟(jì)收益獨(dú)享,但破壞海洋環(huán)境的后果由整個(gè)區(qū)域共擔(dān),而當(dāng)某一沿海行政區(qū)政府保護(hù)海洋環(huán)境時(shí),治理成本自己承擔(dān),產(chǎn)生的環(huán)境收益卻由區(qū)域共享,因此治理“搭便車”行為極易產(chǎn)生,成為環(huán)渤海地方政府治理陸源污染的內(nèi)在阻力[26],這就導(dǎo)致了渤海陸源污染屬性與府際協(xié)同動(dòng)力相沖突。從三省一市2020年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生產(chǎn)總值構(gòu)成可見一斑(見圖1)。各省市在我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中第三產(chǎn)業(yè)得到迅猛增長(zhǎng),第二產(chǎn)業(yè)因?yàn)閺?qiáng)大的經(jīng)濟(jì)集聚能力在轉(zhuǎn)型過程中仍占較大比重。其中天津市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)效果較快,河北、山東,尤其是遼寧作為東北老工業(yè)基地,第三產(chǎn)業(yè)占比遠(yuǎn)不及天津,第一、二產(chǎn)業(yè)仍然是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。我國陸源污染的主要來源包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)的面源污染,渤海陸源污染的治理受到?jīng)_擊最大的當(dāng)數(shù)工業(yè)和農(nóng)業(yè)。河北、山東和遼寧的產(chǎn)業(yè)占比極易形成“政經(jīng)一體化”問題,在渤海陸源污染的協(xié)同治理中積極性易受挫,受限于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,其參與動(dòng)力不足。

圖1 三省一市三次產(chǎn)業(yè)占比2020(%)

2.4 渤海陸源污染治理的外部性與地方政府治理的成本-收益不平衡

渤海陸源污染具有典型的外部性特征,在渤海陸源污染的治理上一個(gè)地區(qū)的投入帶來的治理效益會(huì)惠及整個(gè)區(qū)域,這就導(dǎo)致環(huán)渤海地方政府對(duì)陸源污染的治理成本及收益異化,不利于地方政府間的橫向協(xié)同。以工業(yè)污染治理投資為對(duì)例,山東和河北在工業(yè)污染治理上的投入較大,而天津相對(duì)較少,北京、天津轉(zhuǎn)型或者外遷的工業(yè)企業(yè)大部分落戶到了河北或者山東,遷入企業(yè)產(chǎn)生的污染也隨之而來,但污染治理的投入沒有實(shí)現(xiàn)合理均攤。此外河北省要擔(dān)負(fù)拱衛(wèi)京畿的任務(wù),以水資源為例,為保證北京市的用水質(zhì)量,河北省張家口市近十年來先后關(guān)閉污染企業(yè)600多家,放棄多個(gè)效益好而污染大的項(xiàng)目;在承德潮白河流域,先后禁止的工業(yè)項(xiàng)目達(dá)800多項(xiàng)[27]。但類似于河北、山東等地方政府在渤海陸源污染治理上的投入未能得到有效的補(bǔ)償也未能獲得預(yù)期的環(huán)境收益,影響了環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的力度。

3 環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理困境的原因分析

3.1 環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理理念不成熟

3.1.1 環(huán)渤海地方政府屬地治理理念待轉(zhuǎn)變

環(huán)渤海地方政府關(guān)于渤海陸源污染采用屬地治理的方式,地方政府在職能分工和專業(yè)化原則下進(jìn)行科層制的層級(jí)劃分,屬地思維定式根深蒂固,缺乏協(xié)同治理思維。職能分工和專業(yè)化的劃分原則有利于提高工作效率,但不利于協(xié)同治理體系建立。一方面,三省一市的行政地位不同影響協(xié)調(diào)合作效果。就三省一市的行政地位看,天津市為直轄市,其黨委主要領(lǐng)導(dǎo)均為中央政治局委員,而其余三省的省委書記為正省級(jí)干部,三省一市高層領(lǐng)導(dǎo)人的政治權(quán)力不同,一定程度上影響三省一市在治污協(xié)同合作程度[28]。另一方面,環(huán)渤海地方政府雖然將府際協(xié)同逐漸從理論探討應(yīng)用于實(shí)踐指導(dǎo),但國內(nèi)可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多,致使環(huán)渤海地方政府在府際協(xié)同建設(shè)方面處于“摸著石頭過河”的局面,難免會(huì)有頂層設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)建設(shè)上的缺失,面臨著協(xié)同治理理念轉(zhuǎn)換的困難。

3.1.2 地方保護(hù)主義致使環(huán)渤海地方政府間信任缺失

信任是環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的關(guān)鍵影響因素。信任是各類組織間交流溝通中必不可少的紐帶,在組織網(wǎng)絡(luò)中,信任有助于減少交易成本、增加投資、維護(hù)關(guān)系的穩(wěn)定性和激勵(lì)學(xué)習(xí)、知識(shí)交換、創(chuàng)新。政府間和政府部門間要進(jìn)行深層次的合作,彼此間的相互信任是協(xié)同合作的基本前提,環(huán)渤海地方政府作為地方利益代表,具有爭(zhēng)取自身利益的選擇偏好。在渤海陸源污染治理中,各地政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,對(duì)于轄區(qū)發(fā)展依賴度較高的產(chǎn)業(yè)排污行為有一定縱容取向,地方利益的維護(hù)往往會(huì)成為三省一市政府互相信任的阻礙;且在協(xié)同合作的過程中環(huán)渤海地方政府出于本身利益的考量,對(duì)于渤海陸源污染治理都有著減少自身治污支付的選擇偏好,既破壞地方政府間的信任,也不利于協(xié)同治理理念的更新。

3.2 環(huán)渤海府際協(xié)同治理體制建設(shè)不完善

3.2.1 環(huán)渤海府際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)單一亟待升級(jí)

在渤海陸源污染的治理中,需要有成熟的協(xié)同合作機(jī)構(gòu)作為載體支撐。如表2所示,現(xiàn)今環(huán)渤海海域的陸源治理多以地區(qū)聯(lián)席會(huì)為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),以行政命令為主的整治行動(dòng)為手段?，F(xiàn)階段環(huán)渤海府際間較為成熟的聯(lián)席會(huì)議是環(huán)境保護(hù)省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議、環(huán)渤海區(qū)域合作市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)。雖涉及地方政府高層和地方涉海管理部門,但缺乏持續(xù)性,一般召開為了應(yīng)對(duì)臨時(shí)的環(huán)境問題,府際間的合作多以臨時(shí)性文件、領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤口頭協(xié)議為主,沒有專門性的對(duì)接執(zhí)行機(jī)構(gòu),也缺少執(zhí)行效果檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu),尤其對(duì)于府際協(xié)同治理過程中利益沖突裁決的權(quán)威性及專業(yè)性明顯不足。環(huán)渤海地方政府間協(xié)同方式單一,專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還未實(shí)現(xiàn)優(yōu)化升級(jí),對(duì)于地方政府間的協(xié)同合作要建立專門的會(huì)晤、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu),通過日常例會(huì)的召開,實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的溝通,以此來達(dá)到協(xié)同合作的目的。

表2 環(huán)渤海地區(qū)主要作出的協(xié)同治理嘗試

3.2.2 環(huán)渤海地方政府涉海部門改革有待深入

環(huán)渤海地方政府各自的涉海部門改革還未全部完成,相關(guān)涉海職權(quán)的歸屬模糊化,地方政府轄區(qū)內(nèi)涉海部門的橫縱向合作網(wǎng)絡(luò)未達(dá)成。由于受原海洋管理體制的影響,渤海的涉海職能部門較多,眾多涉海部門雖職能不同但都應(yīng)以合理利用海洋資源與環(huán)境為工作出發(fā)點(diǎn)。但目前涉海行業(yè)部門自成體系,以地方行業(yè)管理為主、條塊分割嚴(yán)重,對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)指標(biāo)存在不一致的情況[29]。比如環(huán)保部門對(duì)排污企業(yè)的排污水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是A級(jí),但是經(jīng)污水處理廠處理的污水即使達(dá)到陸地水A級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)卻依然屬于海洋水質(zhì)監(jiān)測(cè)中的劣V級(jí),涉海部門的治理標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致涉海部門橫向協(xié)同合作困難,也給渤海陸源污染的治理帶來阻力。另外由于人為的行政區(qū)劃割裂了海洋環(huán)境的整體性,在渤海海域陸源污染治理中,各地方政府的涉海部門對(duì)于重疊邊界或者區(qū)域邊界的治理存在相互推諉、扯皮的現(xiàn)象,加之環(huán)渤海區(qū)域地方政府對(duì)陸源污染物的排放收費(fèi)也因地而異,如工業(yè)排污收費(fèi)在不同的地區(qū)有不同的價(jià)格,而且差價(jià)懸殊,促使排污企業(yè)進(jìn)行跨地區(qū)轉(zhuǎn)移,易出現(xiàn)管理的“真空”地帶,不利于建立環(huán)渤海地區(qū)各級(jí)政府間的協(xié)同體系。

3.2.3 多元主體參與機(jī)構(gòu)未建立

環(huán)渤海地方政府間的協(xié)同治理以環(huán)渤海地方政府為主,但環(huán)渤海地區(qū)社會(huì)公眾、企業(yè)、非政府組織等既是排污主體也是治污主體,引入市場(chǎng)、社會(huì)兩大主體對(duì)府際協(xié)同治理的形成具有重要促進(jìn)作用。環(huán)渤海陸源污染治理的市場(chǎng)手段如排污權(quán)交易、第三方治理僅僅存在于試點(diǎn),還未全面推行,市場(chǎng)主體在陸源污染治理中發(fā)揮作用較小;社會(huì)主體的參與度低,相關(guān)法律中沒有明確規(guī)定公眾的可行性參與渠道和參與程度,海洋環(huán)保NGOs面臨著生存困境,自身的參與能力還需要提升,對(duì)于渤海陸源污染治理的影響較弱。環(huán)渤海地方政府的陸源污染治理策略既需要根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況制定,又需要落實(shí)到每戶企業(yè)、每個(gè)公眾。因此,多元主體參與意義重大,而環(huán)渤海地區(qū)多元主體參與機(jī)構(gòu)尚未真正意義的建立,影響了府際協(xié)同的進(jìn)程。

3.3 環(huán)渤海府際協(xié)同治理機(jī)制不健全

3.3.1 環(huán)渤海府際協(xié)同治理的信息公開機(jī)制待優(yōu)化

信息公開是府際協(xié)同的基礎(chǔ)性構(gòu)成要素,渤海海洋環(huán)境污染治理的信息公開機(jī)制還待優(yōu)化,這使得環(huán)渤海地方政府不易了解相鄰地方政府的陸源污染治理情況,對(duì)于入海排污口的設(shè)置摸排不清,既不利于多方間的信任,也不利于渤海海洋陸源污染治理。區(qū)域環(huán)境信息及時(shí)公開既有利于公眾了解海洋政策和相鄰行政區(qū)排污合作治理,又能促進(jìn)海洋環(huán)境政策向持續(xù)性方向發(fā)展。環(huán)境信息公開的不及時(shí),其協(xié)同方式只能是事后磋商、協(xié)調(diào),主動(dòng)性不足,而且信息公開機(jī)制的不完善,不利于海洋環(huán)境污染應(yīng)急機(jī)制的建立。如2011年的渤海漏油事件,未及時(shí)在地方政府網(wǎng)站上公布與康菲公司溢油事故處理相關(guān)的地方性文件,這既不利于環(huán)渤海地方政府協(xié)同解決污染問題,也不利于公眾了解事件進(jìn)程。

3.3.2 環(huán)渤海府際協(xié)同治理的法律及監(jiān)督機(jī)制不到位

環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的法律還不健全,中央層面也沒有專門的與地方政府協(xié)同相關(guān)的法律,使得地方政府間的協(xié)同在法理層面比較薄弱。我國憲法和地方組織法在地方政府協(xié)同合作方面的規(guī)定幾乎是空白的,法律只規(guī)范了各級(jí)政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)和對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任,對(duì)于地方政府合作機(jī)制的建立、權(quán)責(zé)劃分等問題沒有談及,這也成為地方政府之間協(xié)同合作的薄弱地帶[30]。同時(shí),環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的監(jiān)督機(jī)制不健全,對(duì)于現(xiàn)有聯(lián)席會(huì)議達(dá)成的決議的執(zhí)行情況沒有后續(xù)的跟進(jìn)和相關(guān)結(jié)果的反饋,多元監(jiān)督機(jī)制未形成,這不利于府際協(xié)同的成熟和環(huán)渤海地方政府間的利益協(xié)調(diào),致使府際協(xié)同的層次較低,治理目標(biāo)難統(tǒng)一。

3.3.3 環(huán)渤海府際協(xié)同治理的利益制衡機(jī)制乏力

在環(huán)渤海地方政府的協(xié)同過程中,利益沖突的解決以及利益分配制衡是府際協(xié)同治理深化的核心。地方政府兼具國家利益與地方利益雙重代表的身份,其行為偏好往往是維護(hù)中央政府利益、增進(jìn)轄區(qū)效益以及維護(hù)官員政績(jī)[31]。出于增進(jìn)地方效益和維護(hù)地方政府官員政績(jī)的角度考慮,環(huán)渤海地方政府把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在突出位置,對(duì)于海洋環(huán)境污染治理投入的人力、物力、財(cái)力都會(huì)有所衡量,出于對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求和轄區(qū)官員的政績(jī)保護(hù),環(huán)渤海地方政府對(duì)于海洋資源的占有也會(huì)有利己性取向,容易引發(fā)海洋資源爭(zhēng)奪,引起利益沖突。同時(shí),環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展不平衡,對(duì)于陸源污染的治理存在著投入分?jǐn)偛痪?治理成果分享不公平的局面。由于利益制衡機(jī)制推進(jìn)緩慢,府際間關(guān)于陸源污染治理的成本-收益沖突,一般采取雙方妥協(xié)、退讓的方式,利益制衡機(jī)制發(fā)揮的作用較小,無法有效協(xié)調(diào)致使多方對(duì)于協(xié)同治理渤海陸源污染的積極性受挫。

4 環(huán)渤海陸源污染的府際協(xié)同治理建議

4.1 增強(qiáng)環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理意識(shí)

4.1.1 打破環(huán)渤海陸源污染的屬地治理理念

屬地治理理念不利于從整體角度治理渤海陸源污染,也不利于環(huán)渤海地方政府間的協(xié)同。因此,需要打破屬地治理模式,實(shí)現(xiàn)三省一市政府在陸源污染上的有機(jī)聯(lián)動(dòng),通過協(xié)商制定共同的行動(dòng)計(jì)劃。從省政府、市政府到行政邊界相鄰的縣政府,都可以進(jìn)行協(xié)同合作,共同應(yīng)對(duì)陸源污染問題,形成環(huán)渤海陸源污染的協(xié)同治理體系。同時(shí),環(huán)渤海地方政府可根據(jù)實(shí)際情況,通過協(xié)調(diào)制定出合理的治理標(biāo)準(zhǔn),比如前文提到的關(guān)于地方政府間對(duì)于工業(yè)污水排放收費(fèi)的不同,實(shí)行科學(xué)合理的差額定價(jià),整治排污企業(yè)的轉(zhuǎn)移行為,減少因?yàn)橹卫順?biāo)準(zhǔn)的差異而引起的“搭便車”行為,更有利于夯實(shí)府際協(xié)同的基礎(chǔ)。

4.1.2 重構(gòu)環(huán)渤海地方政府間的信任

信任是協(xié)同治理的基礎(chǔ),要增強(qiáng)環(huán)渤海地方政府間的互信需要打破地方保護(hù)壁壘。府際互信在府際協(xié)同治理中能夠有效避免任何一方的投機(jī)行為而減少府際沖突,可以成為府際協(xié)同治理中的管理機(jī)制[32]。要建立信任關(guān)系一方面通過利益制衡機(jī)制的建立實(shí)現(xiàn)治污成本的公平支出,發(fā)展較快的區(qū)域可對(duì)其他區(qū)域進(jìn)行技術(shù)扶持,增進(jìn)合作互信;另一方面,要樹立環(huán)渤海生態(tài)圈意識(shí),通過相似的歷史文化背景,對(duì)陸源污染展開綜合性協(xié)調(diào)整治,通過推進(jìn)渤海海洋環(huán)境區(qū)域一體化治理,促進(jìn)環(huán)渤海地方政府間的溝通協(xié)調(diào),充分挖掘?qū)Νh(huán)渤海區(qū)域陸源污染治理的認(rèn)同性,增強(qiáng)區(qū)域陸源污染治理的責(zé)任感,建立穩(wěn)固的協(xié)同合作關(guān)系。

4.2 建立精簡(jiǎn)高效的協(xié)同治理體制

4.2.1 優(yōu)化環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理機(jī)構(gòu)

優(yōu)化升級(jí)府際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的前提。良好有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以化解地方政府間的利益沖突,與利益制衡制度的構(gòu)建相輔相成,建立渤海管理委員會(huì)、環(huán)渤海海洋環(huán)境聯(lián)合會(huì)、簽訂府際治海協(xié)議是可行性系統(tǒng)路徑。根據(jù)我國現(xiàn)階段國情,首先可由中央政府牽頭成立專門的渤海管理委員會(huì),并賦予一定的海洋環(huán)境管理權(quán)限,委員會(huì)包括與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部委,也包括三省一市的最高領(lǐng)導(dǎo)人,委員會(huì)直接對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)受其監(jiān)督指導(dǎo);其次,建立渤海區(qū)域海洋環(huán)境聯(lián)合會(huì),成員由地方政府環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人組成,保證聯(lián)合會(huì)的權(quán)威性,對(duì)于聯(lián)合會(huì)下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu),對(duì)于聯(lián)合會(huì)達(dá)成的合作決議進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督,并對(duì)渤海管理委員會(huì)負(fù)責(zé);最后,簽訂渤海海洋環(huán)境污染治理協(xié)議,將環(huán)渤海地方政府的協(xié)同治污以協(xié)議的方式確定下來并保證嚴(yán)格執(zhí)行?？蓞⒖既毡驹跒|戶內(nèi)海環(huán)境污染的治理過程中,以法律確定治海地位,所屬各個(gè)縣市成立海洋環(huán)境保全知事、市長(zhǎng)聯(lián)絡(luò)會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),共同配合中央政府的環(huán)境主管部門治理瀨戶內(nèi)海環(huán)境污染。

4.2.2 推進(jìn)環(huán)渤海地方政府涉海部門改革

中央層面已經(jīng)進(jìn)行了部制改革,進(jìn)一步整合優(yōu)化了資源,也能夠?yàn)榄h(huán)渤海地方政府提供指導(dǎo)和有益經(jīng)驗(yàn),在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下,環(huán)渤海地方政府涉海部門要加快改革的步伐,對(duì)涉海部門間的職能進(jìn)行合理劃分,打破管理真空,將職權(quán)進(jìn)行優(yōu)化組合,在轄區(qū)內(nèi)建立反饋機(jī)制,對(duì)涉海部門間的信息進(jìn)行廣泛交流。注重處理好關(guān)于海洋環(huán)境管理體制與海洋行政管理體制的改革關(guān)系問題,其改革都有必要依照管理和執(zhí)行分開的思路向綜合管理轉(zhuǎn)變,改革現(xiàn)有體制的分散化趨勢(shì)[33]。同時(shí)借助渤海區(qū)域海洋環(huán)境聯(lián)合會(huì),與相鄰地方政府涉海部門做好對(duì)接合作,對(duì)于兩個(gè)地方政府管轄的海域邊界地帶通過協(xié)議、技術(shù)合作、專項(xiàng)基金等方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

4.2.3 形成多元主體協(xié)同治理格局

市場(chǎng)和社會(huì)作為兩大治理主體,對(duì)于渤海陸源污染治理的參與較少。一方面環(huán)渤海地方政府可通過聯(lián)手打造渤海陸源污染治理市場(chǎng),借助市場(chǎng)的力量,積極完善排污權(quán)交易制度,實(shí)現(xiàn)陸源污染入?？偭靠刂频耐瑫r(shí)靈活分配排污權(quán),緩解以二產(chǎn)為主省份的排放壓力。同時(shí)將渤海陸源污染治理情況進(jìn)行公示,引入社會(huì)公眾參與監(jiān)督,彌補(bǔ)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制定的治污協(xié)議缺少外部監(jiān)管的問題;另一方面,地方政府要積極引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)公眾,自覺保護(hù)海洋環(huán)境,減少陸源污染的排放。政府可通過資金扶持,技術(shù)引進(jìn)幫助企業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型,鼓勵(lì)企業(yè)以綠色認(rèn)證體系提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力,同時(shí)積極與非政府組織合作,宣傳低碳綠色生活方式,科學(xué)進(jìn)行垃圾分類,轉(zhuǎn)變公眾的生活習(xí)慣,促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)政府治污政策的理解和支持,打造多元主體參與格局更有助于環(huán)渤海地方政府的協(xié)同治理。

4.3 完善環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理機(jī)制

4.3.1 以推進(jìn)電子政務(wù)升級(jí)信息公開機(jī)制

電子政務(wù)為信息公開機(jī)制的建立提供了技術(shù)支撐,電子政務(wù)作為一種技術(shù)手段能夠成為環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理渤海陸源污染的橋梁。環(huán)渤海地方政府要打造信息公開機(jī)制,可進(jìn)行電子政務(wù)的建設(shè)。首先,通過電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)各地政府海洋環(huán)境治理情況的公開,使得信息傳遞不再閉塞,有利于打破地方政府間的信息壁壘和利益壁壘,通過電子政務(wù)的方式能夠及時(shí)了解環(huán)渤海地區(qū)各地方政府的治理動(dòng)態(tài);其次,建立電子政務(wù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò),在推行電子政務(wù)過程中,各地方政府在陸源污染治理投入決策時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)有效溝通,真正做到協(xié)調(diào)合作;最后,通過電子政務(wù)有利于促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,就縱向來說,在某個(gè)環(huán)渤海地方政府轄區(qū)內(nèi),電子政務(wù)的推行能夠?qū)崿F(xiàn)省級(jí)政府對(duì)涉?？h級(jí)政府的直接領(lǐng)導(dǎo),減少信息傳達(dá)的層級(jí),也有利于涉海縣將渤海海洋環(huán)境污染與治理情況及時(shí)反饋,減少上級(jí)政府的決策成本。

4.3.2 完善法律與監(jiān)督機(jī)制

法律與監(jiān)督機(jī)制的完善是環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的保障。隨著中央及環(huán)渤海地方政府對(duì)渤海海域陸源污染治理的重視,相關(guān)的法律規(guī)章已陸續(xù)出臺(tái),但有關(guān)渤海的特色立法還未完備,已經(jīng)出臺(tái)的地方法規(guī)和涉海部門制定的部門規(guī)章多以本轄區(qū)、本部門所負(fù)責(zé)的職能為主,帶有明顯的地域性和部門性,缺乏整體性。對(duì)于渤海海洋環(huán)境治理需要一部專門法律,使得環(huán)渤海地方政府在協(xié)同治理中有法可依。如日本的《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別法》、美國的《五大湖環(huán)境恢復(fù)法》,都根據(jù)污染情況、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、已有治理基礎(chǔ),在各地方政府充分協(xié)商溝通的情況下制定,有著可操作性強(qiáng)、覆蓋范圍廣、規(guī)定更為細(xì)化的特點(diǎn)[34]。制定渤海海洋環(huán)境污染防治特色基本法可由全國人大作為編纂主體,充分組織環(huán)渤海地方人大討論協(xié)商,提出相關(guān)意見,綜合采納后制定執(zhí)行,打破原有地方部門間法規(guī)林立,各自為政的局面,實(shí)現(xiàn)環(huán)渤海地方政府在統(tǒng)一特別法下的協(xié)同治理;完善渤海海洋環(huán)境治理的監(jiān)督機(jī)制。既要加大執(zhí)法監(jiān)督,強(qiáng)化對(duì)渤海環(huán)境污染行為的懲處力度,又要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),科學(xué)合理地建立環(huán)境監(jiān)測(cè)站,強(qiáng)化排污監(jiān)督。如日本在瀨戶內(nèi)海環(huán)境有效治理過程中,僅到1972年在整個(gè)瀨戶內(nèi)海共設(shè)置的觀測(cè)站達(dá)700個(gè),多次開展全覆蓋性的大規(guī)模海洋污染綜合調(diào)查,掌握科學(xué)數(shù)據(jù)。

4.3.3 建立利益制衡機(jī)制

利益制衡機(jī)制的建立是環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的核心。在渤海陸源污染治理的過程中,地方政府時(shí)常會(huì)面臨利益抉擇。顧湘[35]運(yùn)用子博弈精煉納什均衡模型推導(dǎo)出沿海地方政府在海洋環(huán)境污染治理中因利益問題不愿先行動(dòng)、發(fā)布投入信息緩慢等內(nèi)在原因。因此,利益制衡機(jī)制的建立就顯得尤為重要。首先,建設(shè)利益補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)于率先進(jìn)行陸源污染治理的環(huán)渤海地方政府,進(jìn)行相關(guān)的治理成本補(bǔ)償。在現(xiàn)實(shí)中,因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)實(shí)力、治理能力不同,地方政府對(duì)于渤海陸源污染治理付出的成本不同,因此在遵循效率與公平原則下通過利益補(bǔ)償?shù)姆绞?實(shí)現(xiàn)對(duì)渤海陸源污染治理支出的均攤;其次,可在中央政府的支持下啟動(dòng)建立渤海海洋環(huán)境污染治理基金,由中央政府財(cái)政和環(huán)渤海地方政府財(cái)政,加之排污企業(yè)的稅收和鼓勵(lì)社會(huì)資本投入下組成,為渤海陸源污染治理提供資金支持;最后,環(huán)渤海地方政府可借鑒日本瀨戶內(nèi)海治理,引入市場(chǎng)配置治理資源的途徑,通過協(xié)調(diào)規(guī)劃,積極調(diào)整各自的產(chǎn)業(yè)布局。渤海地區(qū)重工業(yè)集聚分布于沿海,陸源污染也成為了渤海海洋環(huán)境污染的主要源頭,因此可通過改變或優(yōu)化升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的方式,從污染源頭進(jìn)行排污控制。

4.3.4 建立陸源污染應(yīng)急管理機(jī)制

渤海海域的石油泄漏為我們敲響了應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的警鐘,渤海地區(qū)重工業(yè)較多,因此陸源污染應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)也成為渤海陸源污染治理的重要環(huán)節(jié)。在環(huán)渤海地方政府相互信任、信息充分交流的基礎(chǔ)上,進(jìn)行渤海陸源污染應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)。首先,對(duì)渤海地區(qū)三省一市的排污口進(jìn)行系統(tǒng)摸排,加強(qiáng)對(duì)渤海排污口環(huán)境監(jiān)測(cè),同時(shí)引進(jìn)電子檢測(cè)技術(shù),對(duì)于排污口實(shí)行在線登記,動(dòng)態(tài)觀測(cè);其次根據(jù)渤海海域現(xiàn)有的生態(tài)數(shù)據(jù)合理估算渤海的環(huán)境承載力,確定年排污量,為排污權(quán)交易提供科學(xué)的數(shù)據(jù)依據(jù);最后,加強(qiáng)對(duì)各轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)督管理,貫徹安全生產(chǎn)的重要性,在社會(huì)公眾中倡導(dǎo)節(jié)約適度,低碳綠色的生活方式,減少陸源污染事故的風(fēng)險(xiǎn)率。

5 總結(jié)

通過建立信任關(guān)系、培養(yǎng)協(xié)同意識(shí),建立有效的協(xié)同機(jī)構(gòu),健全協(xié)同機(jī)制,促進(jìn)環(huán)渤海地方政府的協(xié)同治理,但在實(shí)施的過程中也要注意環(huán)渤海地方政府間的信任和理念的轉(zhuǎn)變要經(jīng)過長(zhǎng)期的利益共享、相互交流而實(shí)現(xiàn),不是一蹴而就的。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立需要合理布局,中央與地方共同發(fā)力,社會(huì)公眾配合支持,以電子政務(wù)為主的信息公開機(jī)制易受困于硬件、軟件設(shè)施及專業(yè)人員而影響信息傳遞效果;利益制衡機(jī)制在建立的過程中要實(shí)現(xiàn)效率與公平的兼顧并不容易,易出現(xiàn)異化。因此,環(huán)渤海政府間的協(xié)同治理也不能僅僅靠地方政府層面的努力,還需要中央政府的指導(dǎo)和企業(yè)、社會(huì)公眾的有效參與。我們相信,在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下,在渤海海洋環(huán)境污染治理深入人心的基礎(chǔ)上,隨著技術(shù)水平的提高和協(xié)同程度的加深,渤海陸源污染會(huì)得到行而有效的良性治理。