張永創(chuàng)?李凱悅?張亞

二十大報告提出，要加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。國家審計作為國家治理系統(tǒng)，要在防范抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險中發(fā)揮獨特作用。一是通過提高審計的覆蓋率、加大處罰力度形成威懾、提出高質(zhì)量審計建議、完善金融監(jiān)管體制，將現(xiàn)有審計工作做扎實；二是基于金融領(lǐng)域的現(xiàn)實情況，在現(xiàn)有框架上，重新思考在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險中國家審計的定位、審計業(yè)務(wù)模式、審計客體以及人員素質(zhì)要求?？傮w來看，加強審計監(jiān)督有助于防范抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

一、引言

目前我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個新的階段，高質(zhì)量集約式的發(fā)展模式逐漸成為主流，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重早已超過50%。這些成就離不開金融對資源的優(yōu)化配置，以至于很多學(xué)者都認(rèn)為金融是國民經(jīng)濟的核心。近幾十年不斷發(fā)生的金融危機告訴我們，由于金融行業(yè)具有極強的負(fù)外部性，所以金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運行對經(jīng)濟健康發(fā)展至關(guān)重要。從2016年起，我國政府提出要加強金融監(jiān)管，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險對國民經(jīng)濟的破壞。十九大報告和二十大報告都專門提到要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。國家審計作為國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”，是促進(jìn)發(fā)展和保證經(jīng)濟安全的“守護者”，務(wù)必要在抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險中發(fā)揮重要作用。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于國家審計的功能，目前主流的觀點是國家治理免疫系統(tǒng)論。劉家義（2009年）首先提出了國家治理免疫系統(tǒng)論，并指出，國家審計是國家治理的基石和重要保障。國家審計利用預(yù)防、揭露和抵御三種功能為經(jīng)濟平穩(wěn)運行提供保障。鄭石橋（2015年）從辨證唯物主義認(rèn)識論視角提出，提出國家審計的直接目標(biāo)是查處代理問題和次優(yōu)問題，而終極目標(biāo)是保障經(jīng)濟平穩(wěn)正常發(fā)展。王家新（2015年）指出在具體層面，國家審計通過揭示機制、威懾機制、預(yù)警機制和抵御機制，抑制機會主義傾向和次優(yōu)問題，從而保障制度的良好設(shè)計及其運行。

關(guān)于系統(tǒng)性金融風(fēng)險和金融審計方面。系統(tǒng)性金融風(fēng)險是指由于金融系統(tǒng)全部或部分受損而導(dǎo)致金融服務(wù)大面積中斷的風(fēng)險，并對實體經(jīng)濟造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。由于金融行業(yè)具有專業(yè)性強、數(shù)據(jù)不透明、違規(guī)收益高等特點，王瑋、鄭石橋（2015年）在研究中發(fā)現(xiàn)金融行業(yè)違規(guī)程度遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。劉志紅（2011年）認(rèn)為，國家審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，并將此作為開展審計工作的著力點，這樣才能有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，保障金融安全，維護國家經(jīng)濟平穩(wěn)運行。劉家義（2012年）專門對國家審計機關(guān)防范金融風(fēng)險進(jìn)行了說明，國家審計機構(gòu)要把金融機構(gòu)和金融監(jiān)管部門同時作為審計客體，通過對金融政策的落實，審計和專項審計重點了解金融機構(gòu)中存在的違法問題及案件線索，揭示目前金融體系存在的重大風(fēng)險，有針對性地從政策、體制上分析原因，給出高質(zhì)量審計建議，防范金融風(fēng)險、促進(jìn)金融發(fā)展。葉陳云（2023年）認(rèn)為需要加強金融審計法制建設(shè)，擴大審計部門的監(jiān)督職能，同時以政府債務(wù)清查審計作為化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的突破口。

三、國家審計防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的常規(guī)路徑

由于我國經(jīng)濟逐漸由粗放的高速發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧s式高質(zhì)量穩(wěn)步發(fā)展等客觀環(huán)境的變化，目前我國對國家審計十分重視，國家審計工作正處于快速發(fā)展不斷完善的階段，這也意味著現(xiàn)有審計工作中存在一些需要改進(jìn)的地方。常規(guī)路徑是指已經(jīng)存在的，在國家審計中發(fā)揮作用的路徑，通過改進(jìn)現(xiàn)有審計工作，補充現(xiàn)有工作的內(nèi)涵，有助于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險審計目標(biāo)的實現(xiàn)。

路徑一：提高審計執(zhí)行力度，實現(xiàn)常態(tài)化審計

通俗地說，審計執(zhí)行力度就是指審計機關(guān)在被審計單位中的存在感。提高審計執(zhí)行力度具體來說就是提高審計的頻度和審計覆蓋率，減少被審計單位的機會主義行為。鄭石橋、孫碩（2015年）實證研究發(fā)現(xiàn)，審計頻度和違規(guī)程度呈顯著負(fù)相關(guān)，也就是說審計頻度越低，被審計單位違規(guī)程度越高，原因在于審計機關(guān)的存在感不強，被審計單位發(fā)生機會主義的傾向有所增強。田聰聰（2016年）基于中央部門預(yù)算支出數(shù)據(jù)進(jìn)行了實證研究，發(fā)現(xiàn)審計覆蓋率和預(yù)算違規(guī)率呈顯著負(fù)相關(guān)，審計覆蓋率的提高能夠有效提升審計效果，減少預(yù)算違規(guī)情況。

綜合來看，國家審計要提升金融審計的效果，從整體上減少金融機構(gòu)和金融監(jiān)管部門的違規(guī)程度，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，必須統(tǒng)籌審計資源，實現(xiàn)常態(tài)化審計，增強審計機關(guān)的存在感。要改變目前“運動式”的、每年大幅改變審計客體的審計模式，讓金融領(lǐng)域感受到國家審計就在身邊，這樣才能減少機會主義行為，讓被審計單位不敢違規(guī)，并從整體層面降低金融風(fēng)險，抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

路徑二：加大審計處理處罰力度，增強審計威懾力

威懾機制是國家審計具體發(fā)揮作用的主要機制之一。威懾機制是指被審計單位懾于違規(guī)被發(fā)現(xiàn)后的嚴(yán)重后果而在一開始就打消違規(guī)動機。要充分發(fā)揮威懾機制的作用，則必須加大處罰力度，讓被審計單位認(rèn)識到違規(guī)的嚴(yán)重后果。宋達(dá)、鄭石橋（2014年）實證研究發(fā)現(xiàn)，審計本來是用來抑制機會主義行為的，但如果制度出了問題則可能反而誘導(dǎo)機會主義行為。那么制度哪里出了問題會誘導(dǎo)違規(guī)呢，關(guān)鍵變量在于審計處罰率和審計處罰力度。當(dāng)審計處罰率低、審計處罰沒有力度時，被審計單位違規(guī)行為便不會考慮審計機構(gòu)的影響，不害怕違規(guī)產(chǎn)生的后果，威懾機制無法發(fā)揮作用。在審計資源有限，短時間無法增加投入補充審計資源的情況下，提高審計處罰強度是彌補審計覆蓋率不足較好的替代方式。

綜合來看，在國家經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，國家審計資源短期內(nèi)大幅度提高不太現(xiàn)實，但防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險又十分急需，所以國家審計機關(guān)要抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險，必須在金融領(lǐng)域加大審計處罰力度增強威懾力。通過加大審計處罰力度使違規(guī)單位的違規(guī)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于違規(guī)成本，抵消機會主義帶來的收益，這樣國家審計才能有效降低金融領(lǐng)域的違規(guī)程度，整體層面上抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

路徑三：給出高質(zhì)量審計建議，完善金融體制

國家審計機關(guān)給出審計建議是審計充分發(fā)揮監(jiān)督評價功能的重要途徑，同時也是國家審計的抵御機制在發(fā)揮作用。抵御機制發(fā)揮作用的一個重要途徑是在揭示發(fā)現(xiàn)問題基礎(chǔ)上，分析問題產(chǎn)生的原因以及背后制度的不完善，然后給出建議，推動制度或政策的修改，避免同類問題再度發(fā)生，最終實現(xiàn)國家治理機制的優(yōu)化。抵御機制發(fā)揮作用的第二個途徑是直接以制度為對象進(jìn)行制度審計，找出不完善的地方并提出建議進(jìn)行修改，最終實現(xiàn)國家治理機制的優(yōu)化。審計建議要得到落實并有效發(fā)揮作用，首先要保障審計建議本身的高質(zhì)量。只有審計建議本身是高質(zhì)量的，符合成本效益原則的，并且可操作性強，被審計單位才能依據(jù)審計建議進(jìn)行有效落實。如果給出的審計建議質(zhì)量不高，缺乏可操作性，缺陷或違規(guī)行為賴以生存的土壤沒有鏟除，制度沒有完善，被審計單位可能走進(jìn)屢審屢犯的怪圈，從某種意義上說，這種審計工作是在浪費國家審計資源。

綜合來看，我國金融領(lǐng)域是違規(guī)的高發(fā)地的重要原因在于我國監(jiān)督治理體制尚不完善，所以要長久地降低整個行業(yè)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險不能靠一時性的“審計風(fēng)暴”，必須不斷完善監(jiān)管體制，打造風(fēng)清氣正的金融行業(yè)環(huán)境。換句話說，如果國家審計僅僅關(guān)注具體的違規(guī)問題則會出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，也只能降低某個具體的金融風(fēng)險，談不上抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險。因此，國家審計在審計結(jié)束以后，首先，要有針對性地研究被審計單位的具體情況，給出可操作性強的高質(zhì)量審計意見，幫助被審計單位完善自身的管理制度，關(guān)閉風(fēng)險敞口，避免出現(xiàn)屢審屢犯的情況。其次，對于在審計過程中發(fā)現(xiàn)的被審計單位存在的共性問題，要仔細(xì)研究解決對策，給上級監(jiān)管部門提出高質(zhì)量完善金融監(jiān)管體系的建議。

四、國家審計防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的拓展路徑

金融領(lǐng)域因其專業(yè)性強、行業(yè)門檻高、資源密集程度高，一直是高學(xué)歷高智商人群的聚集地，其違法違規(guī)行為往往隱藏在復(fù)雜的交易之下。要充分發(fā)揮國家審計在抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險中的作用，不能僅僅依靠常規(guī)路徑，還需要梳理現(xiàn)在金融領(lǐng)域?qū)徲嬛写嬖诘囊呻y雜癥，掃視現(xiàn)有工作的審計盲點，創(chuàng)造性地開展審計工作。

路徑一：明確國家審計定位，構(gòu)建系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范體系

2023年5月，金融監(jiān)管體系進(jìn)一步完善，成立了國家金融監(jiān)督管理總局，金融監(jiān)管體制迎來了新格局。金融領(lǐng)域有了主管的監(jiān)管機構(gòu)，抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險是監(jiān)管機構(gòu)目前的工作重點內(nèi)容，那么國家審計應(yīng)該如何找準(zhǔn)自身定位，發(fā)揮自身優(yōu)勢呢？本文借鑒鄭石橋（2017年）自然資源問題治理機制構(gòu)建系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范體系。第一道防線，是指金融機構(gòu)出于對持續(xù)經(jīng)營的考慮，建立內(nèi)部金融風(fēng)險防范機制，這道防線應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮預(yù)防和治理的功能，在避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險產(chǎn)生的同時抵擋大部分風(fēng)險，或?qū)⒂^察到的潛在系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行上報；第二道防線是指金融監(jiān)管機構(gòu)建立的系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范機制，該機制首先要引導(dǎo)和監(jiān)督金融機構(gòu)構(gòu)建第一道防線，然后抵御防范第一道防線無法消除的剩余系統(tǒng)性金融風(fēng)險，力爭將系統(tǒng)性金融風(fēng)險降低至可接受的低水平；第三道防線則是國家審計對于系統(tǒng)性金融風(fēng)險的抵御作用。第三道防線國家審計的主要功能是監(jiān)視金融機構(gòu)和金融監(jiān)管機構(gòu)對于系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范，通過審計工作監(jiān)督兩者在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險中發(fā)揮主體作用，保障金融系統(tǒng)平穩(wěn)健康運行，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

路徑二：拓展對金融監(jiān)管機構(gòu)的審計業(yè)務(wù)類型

金融監(jiān)管機構(gòu)是否履職盡責(zé)是系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要影響因素，國家審計機關(guān)有必要對金融監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)一步加強審計。具體來看，目前國家審計機關(guān)對于金融監(jiān)管機構(gòu)主要審計預(yù)算執(zhí)行情況、決算草案和其他財政財務(wù)收支，業(yè)務(wù)類型主要是財政收支方面。如果僅僅依靠這樣的審計業(yè)務(wù)類型，國家審計恐怕難以防范金融監(jiān)管機構(gòu)違規(guī)所滋生的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

綜合分析來看，目前金融監(jiān)管機構(gòu)主要違規(guī)并不在自身財務(wù)資金的支出方面，而是在監(jiān)管人員利用自己的權(quán)力違規(guī)審批和放縱監(jiān)管腐敗。按照最高審計機關(guān)國際組織的分類，審計可以分為財務(wù)審計、績效審計、合規(guī)審計三種類型。筆者認(rèn)為國家審計機關(guān)應(yīng)該積極拓展業(yè)務(wù)類型，將監(jiān)管機構(gòu)是否依法依規(guī)開展監(jiān)管工作納入審計范圍。具體的實現(xiàn)方式，一是可以參考?xì)W美國家對金融監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行合規(guī)審計；二是可以利用我國的經(jīng)濟責(zé)任審計工作，對監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計監(jiān)督，以有效抑制違法違規(guī)行為，減少監(jiān)管機構(gòu)舞弊腐敗，筑牢防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的第二防線。

路徑三：拓展審計客體

由于審計資源的限制，在金融領(lǐng)域，我國國家審計機關(guān)目前主要審計金融監(jiān)管部門、國有金融機構(gòu)和國有資本占控股或主導(dǎo)地位的金融機構(gòu)。誠然，這樣的審計安排在過去抵御金融風(fēng)險中發(fā)揮了重要作用，但是在目前互聯(lián)網(wǎng)金融飛速發(fā)展，以及金融領(lǐng)域進(jìn)一步對外開放的背景下，尤其是2020年4月我國正式取消對證券公司、公募基金公司的外資持股比例限制后，民間金融機構(gòu)和外資金融機構(gòu)開始逐漸成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要影響因素。在風(fēng)險防范的第二道防線金融監(jiān)管機構(gòu)失職的情況下，國家審計能作為第三道防線對大型國有金融機構(gòu)產(chǎn)生的系統(tǒng)性金融風(fēng)險進(jìn)行兜底。但是沒有納入國家審計機關(guān)審計客體的民間金融機構(gòu)和外資金融機構(gòu)，其產(chǎn)生的系統(tǒng)性金融風(fēng)險則會進(jìn)行“自由落體運動”。所以為了抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險，避免金融監(jiān)管機構(gòu)成為民間金融機構(gòu)和外資金融機構(gòu)最后的防線，國家審計機關(guān)有必要考慮將民間金融機構(gòu)和外資金融機構(gòu)納入審計客體，并思考如何建立第三道防線，對其進(jìn)行有效監(jiān)管。

路徑四：拓寬審計視野

既然國家審計機關(guān)要在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險中發(fā)揮作用，那么審計機關(guān)就必須知道風(fēng)險在哪里，要對金融系統(tǒng)的運行進(jìn)行全面風(fēng)險評估，這就對審計機關(guān)的金融經(jīng)濟視野提出了要求。當(dāng)審計機關(guān)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險進(jìn)行風(fēng)險評估尋找風(fēng)險誘因的時候，審計機關(guān)必須首先要考慮宏觀經(jīng)濟各個方面對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的影響，例如經(jīng)濟周期和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況。其次還要考慮微觀市場層面金融機構(gòu)的情況，例如互聯(lián)網(wǎng)金融的飛速發(fā)展和金融產(chǎn)品創(chuàng)新。就二十屆中央審計委員會第一次會議內(nèi)容來看，國家審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)拓寬視野，著重關(guān)注地方政府隱性債務(wù)，考慮是否開展專項審計，摸清地方政府債務(wù)規(guī)模并評估債務(wù)風(fēng)險等級。另外，因房地產(chǎn)行業(yè)和金融行業(yè)密切交織，在“去杠桿”的大背景下，審計機關(guān)需要對銀行等金融機構(gòu)是否貫徹落實國家有關(guān)重大政策措施進(jìn)行審計。最后，國家審計機關(guān)還需要跟蹤人民銀行等金融機構(gòu)的研究成果、行業(yè)監(jiān)管報告，了解金融領(lǐng)域的宏觀、微觀動態(tài)。

五、結(jié)論與建議

關(guān)于國家審計在防范抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險中的作為，本文從常規(guī)路徑和拓展路徑兩個方面分別進(jìn)行了基本面分析和具體路徑闡述。常規(guī)路徑是指國家審計機關(guān)可以通過不斷優(yōu)化目前的工作，增強審計的存在感，減少整個金融行業(yè)的違規(guī)程度從而防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。難點在于需要提高審計資源的投入，或者分配審計資源時對金融領(lǐng)域給予適當(dāng)傾斜。拓展路徑是指國家審計機關(guān)需要面對金融領(lǐng)域目前面臨的具體形勢，開展有針對性的開創(chuàng)性工作，拓展審計業(yè)務(wù)類型和審計客體，真正實現(xiàn)審計全覆蓋，在金融監(jiān)管機構(gòu)之后再構(gòu)筑一道堅固防線。難點在于，這首先需要進(jìn)一步豐富國家審計的職能，然后在監(jiān)督金融機構(gòu)方面需要和金融監(jiān)管部門理清各自定位，并達(dá)成一致。無論常規(guī)路徑抑或拓展路徑，這都對審計人員綜合素質(zhì)提出了更高要求。

（作者單位：新疆科技學(xué)院）