內(nèi)容提要 信息具有分散性、多樣性和可變性，也是不均衡分布的。信息不對稱理論從主體關系的角度揭示了差異化的信息處境，成為分析社會行動及其策略的工具。不僅經(jīng)濟活動中廣泛存在著信息不對稱現(xiàn)象，國家治理領域也存在著普遍的信息不對稱難題，具體包括國家治理體系外部和內(nèi)部的信息不對稱。國家也經(jīng)常是信息不對稱的弱勢方，受到信息短缺或偏差等問題的困擾。國家通過集中化的信息普查和分散化的摸清底數(shù)等途徑來采集信息，目的都是要系統(tǒng)性地獲得有關社會事實的信息，破解國家與社會之間的信息不對稱。信息不對稱的事實塑造了信息短缺的焦慮、搜索信息的沖動、完備信息的想象以及信息保密的本能等扭曲效應，構(gòu)成了國家信息化活動的基本底色。推進國家治理現(xiàn)代化必須要正視信息不對稱問題及其影響，重構(gòu)和優(yōu)化國家治理的信息機制，著力跨越信息不對稱的陷阱，最終提升國家治理的準確性、適應性和有效性。

關鍵詞 信息不對稱 國家治理 信息差 社會事實 數(shù)字化

韓志明，上海交通大學國際與公共事務學院教授

萬物皆比特。信息是無所不在的，是不均衡分布的，也是有變動性的，其對社會行動及其選擇有著廣泛而深刻的影響。自著名經(jīng)濟學家喬治·阿克爾洛夫（George A. Akerlof）提出信息不對稱理論[1]以來，信息經(jīng)濟學對于保險市場、勞動力市場和金融市場等領域的信息不對稱問題展開了詳細論證，林毅夫等揭示了信息不對稱對于國家經(jīng)濟增長的負面影響[2]，張維迎等則分析了國家通過連帶責任來利用分散化信息的制度安排[3]。信息不對稱理論指出，市場活動中的行動者了解或掌握的信息是有差異的，一方往往比另一方占有更多的信息，從而導致“逆向選擇”和“道德困境”等問題，降低市場運行的效率，甚至是造成市場交易的停頓[1]。這些問題及其后果可以從現(xiàn)實中得到廣泛的印證。

信息就是差異的表征，也是關系的呈現(xiàn)。信息不對稱理論從主體的差異性及其關系出發(fā)，指出了信息的分布及其交易狀況的特性，成為描述和解釋社會經(jīng)濟活動的重要工具。問題是，不僅經(jīng)濟活動中存在著顯著的信息不對稱現(xiàn)象，國家治理中也包含了普遍的信息不對稱問題。不同治理主體掌握著不同類型或數(shù)量的信息，相互之間存在著不同程度的信息差，各自根據(jù)其職責或權益而加工和利用信息，也依據(jù)相關信息來安排或調(diào)整其行動，還策略性地利用信息來達成特定的目的。對于經(jīng)濟世界中的信息不對稱問題，理論研究已經(jīng)給予了深入的探討，但對于國家治理中的信息不對稱及其對治國理政的影響等問題，研究者還缺乏應有的關注和思考，而這正是本文試圖響應的問題。

一、國家治理中的兩種信息不對稱性

真實世界是由物質(zhì)、能量和信息組成的，而且物質(zhì)和能量也蘊含著各自的信息，要通過信息來呈現(xiàn)和刻畫。信息五花八門，千變?nèi)f化，標識和描畫了千差萬別的事物，呈現(xiàn)了事物之間的差異性，也表明了不同社會事實之間的關系。如果沒有信息，就沒有認知或表達活動，也不存在溝通和交流。信息也是制造差異的差異，對應于客觀事物的屬性及其運動或變化，是認識和理解社會事實的工具。差異化的信息表明人們采取不同的方式，看到了不同的事物及其多樣化維度，采集或獲取了不同的信號或符號。這不僅在于社會事實本身存在著差異性，還在于處理和加工信息的過程都是不同的，進而再生產(chǎn)出形態(tài)各異或數(shù)量不等的信息，衍生出不同量級的信息差。

信息是可以觀測和計算的，還是可以比較的。具體的信息表現(xiàn)為不同的符號或標識，是不均衡分布的，具有不對稱性。這至少包括三個方面的含義：其一，有些社會事實內(nèi)含的信息多一些，有的社會事實包含的信息少一些，比如重大戰(zhàn)略規(guī)劃就包含了全局性的豐富信息；其二，有些主體獲取或處理信息的能力強一些，有些主體的信息能力要弱一些，比如數(shù)據(jù)專家通常擁有強大的信息處理能力；其三，有些主體掌握的信息要多一些，有的主體掌握的信息則少一些，比如較高級別的領導掌握更多涉及全局的信息。因此，信息在空間分布上是不均勻的，不同主體承載或掌握的信息是不對等的。而且，由于社會事實存在不可抹殺的差異性，因此信息不對稱是必然的，也是難以改變的。

信息的不對稱既是客觀的事實，也是主觀想象建構(gòu)出來的。作為客觀事實的信息不對稱是可以測量和計算的，比如不同層級的政府及其職能部門分別掌握著不同類型以及不同數(shù)量的信息，對應的問題是數(shù)據(jù)量有多大、存儲在什么地方、被什么人所掌握以及如何才能實現(xiàn)信息共享等。信息的不對稱也是想象的結(jié)果，不同社會主體根據(jù)各自身份、地位、觀念及其利益而建構(gòu)出差異性的信息格局，據(jù)此判斷自身與他人的信息處境，或者是認為別人不知道自己所掌握的信息，或者是認為自己不掌握別人所擁有的信息，進而根據(jù)這種信念來做出選擇和行動。客觀的信息不對稱提出了科學測量信息分布及其流動的要求，而想象的信息不對稱則表明了社會主體對于信息差的焦慮。

自古至今，國家都是積極的信息行動者，系統(tǒng)性地掌握著社會事實的信息，諸如古代的人口黃冊和土地魚鱗冊等圖文資料，也等同于現(xiàn)代國家掌握的信息系統(tǒng)。歷史上新朝代建立初期，或者是經(jīng)濟發(fā)展時期，國家都需要投入巨大的資源和力量，進行人口登記、土地調(diào)查和財產(chǎn)調(diào)查等，以掌握社會各方面的數(shù)據(jù)。在大國治理的情景中，中央政府要想實現(xiàn)有效的管理，更是需要全面掌握社會各方面的情況。這不僅是國家行使權力的條件，也是國家權力運用的結(jié)果，表明了國家權力的存在，呈現(xiàn)了國家權力的運行，打上了國家權力的標簽。相反，如果國家不能掌握這些信息，不能清楚地看到各個領域的情況，就不可能開展管理、提供服務。

真實世界是由物質(zhì)資源要素等構(gòu)成的，也是經(jīng)由信息的流動而得以組織起來的，國家治理的過程就是通過信息流動而實施支配、控制和影響的過程。無所不在的信息不對稱直接規(guī)定了國家治理的基本條件，對于不同的社會主體而言，信息可能是缺失的，也可能是有偏差的，大多時候又是混沌的和模糊的。信息的差異化分布實際上是真實世界的鏡像，從根本上建構(gòu)了信息不對稱的格局，影響了行動者及其相互之間的關系。說到底，信息不對稱實質(zhì)上是信息的可及性、可見性和可用性的問題，引發(fā)了圍繞信息而展開的沖突或合作，具體或者是信息多少的問題，或者是信息真假的問題，或者是信息扭曲的問題。這些也是政治生活中的基本問題。

國家治理是行使權力的過程，需要運用各種各樣的信息，同時也通過各種途徑采集和加工信息，持續(xù)再生產(chǎn)出海量的信息。就在這個循環(huán)往復的過程中，國家不僅直接面對信息不對稱的現(xiàn)實，也建構(gòu)了信息不對稱的格局：一方面，社會包羅萬象，錯綜復雜，構(gòu)成了無限龐大的信息源，國家則處于信息不對稱的弱勢方，國家要貫徹和落實其意志和主張，就必須深入掌握社會事實的情況；另一方面，國家內(nèi)部機構(gòu)林立，各自掌握著壟斷性的權力，也不斷地加工和存儲龐大的數(shù)據(jù)資源，從而擁有相對于個人或其他社會組織的信息優(yōu)勢?？梢哉f，每個國家都在這種雙重信息不對稱的格局中閃轉(zhuǎn)騰挪，尋找對自身有利的條件、地位和處境等。

1.國家治理體系內(nèi)部的信息不對稱

國家治理體系內(nèi)部的信息不對稱主要體現(xiàn)在三個維度：首先是國家內(nèi)部不同層級掌握著不同的信息，通常上級掌握著更多整體性情況的信息，而下級則掌握更多涉及局部或個體情況的地方性知識，上下級圍繞信息展開博弈，衍生出談判和共謀等組織策略[1]；其次是不同政府職能部門根據(jù)各自職權采集、加工和存儲相關的信息，形成了截然不同的信息管理系統(tǒng)，帶來所謂“數(shù)據(jù)煙囪”等方面的問題[2]，各個政府職能部門在各自領域具有信息優(yōu)勢，但在其他領域則處于信息劣勢；最后是國家公職人員在履職盡責的過程中，尤其是在面臨臨時性或緊急性任務的時候，不可避免地深受信息短缺或偏差的困擾，因而需要想方設法搜集可靠和可用的信息。

國家治理體系內(nèi)部的信息不對稱大多對應于所謂的“碎片化”問題[3]，即由權力結(jié)構(gòu)層級過多、職能部門各自為政、屬地責任與主管責任抵牾、條塊關系難以理順等衍生出來的問題[4]?！八槠钡母拍顝闹黧w及其關系角度呈現(xiàn)了治理體系的結(jié)構(gòu)性狀況，尤其是多元主體之間割裂或離散的關系。既然信息就是具體關系的表征，那么“碎片化”的狀況也就內(nèi)在地包含信息不對稱的問題，甚至說兩者就是問題的一體兩面，其中“碎片化”治理是信息不對稱的結(jié)構(gòu)化狀態(tài)，而信息不對稱則是“碎片化”治理的信息成像。“碎片化”的結(jié)構(gòu)表明多元主體的差異性及其邊界，不同的主體根據(jù)各自的邏輯來加工和處理信息，必然出現(xiàn)信息難以溝通和無法共享的情況。

2.國家治理體系外部的信息不對稱

從國家治理體系的外部來看，國家與社會之間的信息不對稱也是客觀存在的事實：首先，國家經(jīng)常沒有全面掌握具體的社會情況，甚至已掌握的信息滯后于各種社會變化，所以需要通過摸清底數(shù)來獲取確切的信息，而社會也難以掌握有關國家的信息，因而不斷提出政府信息公開的要求；其次，社會主體之間也存在信息不對稱，不管是市場主體、社會組織還是公民個人，往往都有不一樣的信息資源，也具有不同的信息能力，進而表現(xiàn)出不同的參與意愿和能力；最后，個人或社會組織與國家之間存在著巨大的信息鴻溝，個人或社會組織的信息儲量以及信息處理的能力都是有限的，在國家龐大的信息資源面前顯得非常弱勢，也經(jīng)常受到國家信息的引導或支配。

國家治理體系外部的信息不對稱描述了社會主體的交互狀態(tài)及其差異化處境，是解讀國家與社會互動及其關系的重要切入點。由于國家掌握著大量的信息系統(tǒng)，因此這經(jīng)常給人們造成國家處于信息優(yōu)勢地位的錯誤印象。尤其是隨著信息技術的發(fā)展及其應用，國家的信息化能力得到巨大的提升，國家的觸角伸展到社會的各個角落，可以更加容易地看見和查點社會事實。但同樣重要的是，社會主體分散在社會的各個角落，按照各自偏好或意愿而行動，衍生大量國家所難以掌握的信息。國家動用大量人財物力以獲取社會事實的信息，表明國家實際上并不是國家與社會關系中的信息優(yōu)勢方，而恰恰是信息不對稱關系中的劣勢方。

歸根結(jié)底，信息是行動的基本條件，信息不對稱影響著治理活動，而治理活動也再生產(chǎn)出新的信息，改變信息不對稱的格局，也衍生出廣泛的實踐命題：首先，信息在什么地方，誰擁有或掌握信息。社會信息的生產(chǎn)及其分布具有自然性，但治理信息則涉及誰有權力采集、存儲和利用信息，具有政治性。其次，誰擁有多一些或少一些信息，也就是信息集中或密集的區(qū)域在哪里，誰處在信息網(wǎng)絡的中心或邊緣位置，誰有機會利用信息來獲得優(yōu)勢地位。最后，信息生產(chǎn)的動力是什么，信息流通的渠道有哪些，信息是如何流動的，信息交易的機制是什么。這些問題既是權力問題，也有利益問題，還是觀念問題，共同影響了國家治理體系的運行及其效能。

二、國家應對信息不對稱的基本策略

謀劃、組織和實施國家治理活動，首先是從國家的理由出發(fā)，觸摸和接近社會事實，對社會事實進行標記、監(jiān)測和度量，形成有關社會事實的系統(tǒng)性數(shù)據(jù)，提升治理畫像的清晰度。這個過程也是權力運用的過程，國家權力滲透到社會的各個角落，對社會事實進行測量和計算，采集和加工各種各樣的信息，也使得權力的樣態(tài)及其運行呈現(xiàn)在社會的面前，被其他社會主體所看見。特別是，法治思維要求權力的應用必須按照既定的規(guī)則和流程來進行，這就不僅設定了權力行使的過程及其約束，也讓權力的運行及其動作呈現(xiàn)在社會面前，比如職權的范圍、遵循的規(guī)則、作業(yè)的流程以及過錯責任等。國家治理的權限越大，權力干預的范圍越大，權力運用得越多，相關信息也越多。

大國治理，人口眾多，地域遼闊，各種要素復雜多樣，表現(xiàn)形式各不相同，交錯互動也非常頻繁，令人眼花繚亂，對治國理政提出了特殊的要求，其中基礎性的問題就是要摸清社會事實的情況，獲得充分而準確的信息?！妒酚洝酚涊d：“沛公至咸陽，諸將皆爭走金帛財物之府分之，何獨先入收秦丞相御史律令圖書藏之。沛公為漢王，以何為丞相。項王與諸侯屠燒咸陽而去。漢王所以具知天下隘塞，戶口多少，強弱之處，民所疾苦者，以何具得秦圖書也?！盵1]這些“圖書”記錄了人口和土地等方面的情況，為治國理政提供了基礎數(shù)據(jù)。雖然不同時代的信息技術有巨大差異，但為應對信息不對稱，國家信息化思維是息息相通的，信息化的手段是異曲同工的。

1.組織全覆蓋的信息普查

國家主持和推動的信息普查，是采集和加工社會信息的基本方法，具有運動式、集中化和整體性等特點。中國古代很早就有人口普查和土地調(diào)查的記載，反映出國家治理對于信息問題的高度重視。通常而言，或者是人口快速增長，或者是土地兼并嚴重，或者是社會發(fā)生動蕩，以至于人口或土地等數(shù)據(jù)失準，國家就會提出清查人口或丈量土地的要求。比如，為了查實賦稅和徭役，隋文帝在全國推行“大索貌閱”，解決了隱漏戶口和詐老詐小等問題；明朝以魚鱗冊來登記土地田畝，用黃冊來登記人口及其財產(chǎn)狀況，形成國家征稅派役的基礎數(shù)據(jù)。通過推行全方位的信息普查，國家可以全面地觸摸、測量和評估社會，獲取或升級有關社會事實的基本數(shù)據(jù)。

在不同的社會歷史時期，國家都會根據(jù)需要開展特定項目的信息普查，包括進行不定期的抽樣調(diào)查，以建立和完善標準化的管理信息系統(tǒng)，具體包括人口、土地、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟以及其他資源要素的信息系統(tǒng)。這些信息覆蓋的面很寬，數(shù)據(jù)類型非常多樣，數(shù)據(jù)量也非常大，包括個人的政治面貌、經(jīng)濟收入、社會關系和健康狀況等信息。當然信息成本與信息總量是成正比的，其中包括組織成本、人力成本和財政投入等。所以，信息普查通常是周期性的，比如人口普查10年舉行一次。

2.摸清底數(shù)掌握個別化信息

國家治理的范圍越大，黨政部門的職責權限越多，就越是需要獲取精準的信息、了解全局性或細節(jié)性的情況，以落實相關管理和服務事項。但在自上而下的信息處理過程中，國家必然難以及時掌握局部性或個別化的信息，尤其是動態(tài)性的社會信息，因而屬于互動關系中的信息弱勢方，面臨信息不對稱，這就需要深入摸清社會事實，具體包括通過群眾路線、調(diào)查研究、大調(diào)查或大走訪等途徑來摸清底數(shù)。基層治理經(jīng)常會暴露出基數(shù)不明或底數(shù)不清的問題，比如小區(qū)有多少實有人口、高齡老人、出租戶和志愿者……只有不斷地開展摸排工作，充分掌握相關情況的真實數(shù)據(jù)，才能提高社會畫像的清晰度，做出合理的安排和部署。

摸清底數(shù)通過人工作業(yè)來采集和加工信息，聚焦的主要是局部性或個別化的情況，獲取的大多是具體而微的或拾遺補闕的信息[1]。比如，某小區(qū)在冊居住的是438戶，可新冠疫情期間實際上只有370戶住在小區(qū)，導致統(tǒng)一發(fā)菜時多出了68份[2]。這反映出的正是底數(shù)不清的問題。實際上，在落實具體政策或項目的過程中，各級政府都會強調(diào)做好調(diào)查統(tǒng)計，建立和完善基本情況臺賬，努力做到“底數(shù)清”“情況明”“數(shù)據(jù)準”。為了摸排底數(shù)，街鎮(zhèn)政府及居村委都會組織“掃樓”“掃街”“清鋪”等行動，以摸排好每一店、每一戶或每一人的情況。這些信息補充和豐富了國家掌握的基礎性信息，對于推動具體任務或政策的落實具有關鍵的意義。

3.破除政府信息系統(tǒng)之間的壁壘

國家是由不同的職能部門組成的，也分為不同的管理層級。各種信息管理系統(tǒng)是由各個職能部門建立起來的，信息的分布與高度分化的組織機構(gòu)是同步的，也是根據(jù)特定的管理和服務事項而定制的，還是根據(jù)繁雜的管理鏈條而流動的，最終構(gòu)成了不同信息系統(tǒng)之間的信息差。而要破解國家治理的信息不對稱問題，就要建立信息資源共享的制度機制，打通數(shù)據(jù)壁壘，縮小信息鴻溝，整合信息資源，實現(xiàn)信息共享，這不僅讓各個職能部門可以方便地獲取其他部門的信息，也能夠讓決策者更好地掌握整體性或全局性的信息。這些策略的本質(zhì)就是聯(lián)通，即將不同的信息資源連接、匯總、整合起來，通過共享信息來消除信息的不對稱性。

打破政府內(nèi)部信息壁壘的關鍵，是通過自上而下的制度設計，破除特定職能部門把握信息資源及其利益，比如，江蘇省宿遷市設立“超級管理員”工作室代為行使市長權限，其可以進入各部門的信息系統(tǒng)查詢或下載數(shù)據(jù)，打破部門數(shù)據(jù)共享不暢通的問題，為政務服務提供共享數(shù)據(jù)，提高行政審批的效率[1]。由于部門主導的信息系統(tǒng)建設的時序不同，很難形成統(tǒng)一的標準和規(guī)范，各種數(shù)據(jù)在內(nèi)容、格式和質(zhì)量方面千差萬別，使得政府信息資源的共享難以實現(xiàn)[2]。就此而言，推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建立跨部門、跨層級或跨區(qū)域的一體化信息平臺，破解數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)煙囪等問題，最終就是為了解決職能部門之間的信息不對稱。

4.動員社會民眾提交信息

秦始皇三十一年（公元前216），秦朝頒布重要法令，“使黔首自實田”，要求老百姓自動向政府報告土地數(shù)額，以明確土地所有權，落實賦稅和徭役，其后的朝代也不乏“令黔首自實田以定賦”的記錄。由于國家沒有足夠的力量去核實和查驗信息，所以就只能激勵人們主動去提交信息。這也意味著，個人具有相對于國家的信息優(yōu)勢，國家也會遇到信息短缺的難題。而要更加充分地掌握相關信息，就需要組織和發(fā)動社會民眾，來補國家力量的短板。同樣，個人收入所得稅辦法也規(guī)定了個人自主申報所得稅的途徑，讓個人根據(jù)自身情況如實申報個稅，培養(yǎng)納稅人的依法納稅意識。這就提高了治理信息的可得性，也降低了國家治理的信息成本。

伴隨著現(xiàn)代信息技術的深入應用，社會民眾提交信息的意愿更為強烈，相關的信息渠道也更加多樣和便捷。國家廣泛動員社會民眾提出訴求和意見，根據(jù)相關信息來規(guī)劃和落實治理。比如，國家鼓勵曝光問題、提出訴求和提供線索，以廣泛征集各方面的意見，響應人民群眾的訴求。這些機制承認國家信息能力的限度，將信息的主動權交給不確定的個人，有利于充分利用分散的個人知識，提高國家治理的適應性和適配性。

總之，信息是可以流動的，也是可以加減乘除的，信息不對稱理論指出了信息不對稱的現(xiàn)實，也意味著可以采用某些方法和手段進行信息交易，推動信息的再生產(chǎn)及其循環(huán)流動，調(diào)整或改變行動者的信息處境，比如舉證責任倒置讓掌握相關信息的強勢方來自證清白，就有利于保護同樣也是信息弱勢方的弱勢群體的利益[3]。實際上，很多治理技術都是為了解決信息不對稱問題，比如古代國家通過百官轉(zhuǎn)對輪對、按察巡視、察訪聞奏等方式廣開言路，獲取社會問題的信息[4]；大數(shù)據(jù)技術通過降低獲取信息的成本、提升信息的時效性和真實性等機制，緩解了央地之間信息不對稱的難題[5]。

三、信息不對稱驅(qū)動國家治理的扭曲效應

信息是認識和改造世界的工具。不僅國家及其代理人掌握著大量的信息，企業(yè)等社會組織也掌握著許多重要的信息，其中既有組織所需要的消費者信息、生產(chǎn)技術信息、人事和財務等基礎性信息，也包括組織成員個人自然情況或社會活動的信息。這些信息有些是根據(jù)組織的需要而記錄、采集和整理的，具有可見性、可測算性和可查驗性，有些則是還沒有被編碼和加工的信息，比如地鐵上或廣場中臨時人群的行為信息等，還有些則是沒法編碼和加工的信息，是被時間或空間所遮蔽或吸收的信息。這些信息是客觀存在的，也是非常重要的，但不都是國家所能掌握的。對于國家而言，社會往往是模糊性的存在，具有不可見性、不可知性以及不確定性[6]。

信息與權力是一體兩面相互建構(gòu)的。在傳統(tǒng)高度集權的政治結(jié)構(gòu)下，國家及其代理人高高在上，官僚體制壁壘森嚴，保持著神秘而倨傲的姿態(tài)，通過保密信息來維系和鞏固其權力，治理的過程及其結(jié)果都是秘而不宣的，不僅社會民眾難以獲得這些信息，其他職能部門也很難掌握這些信息。如果民眾想要去獲得相關的信息，就被看成是對權力的不滿、抗議甚至是侵犯，面臨巨大的障礙和麻煩。雖然現(xiàn)代國家逐步承認了信息公開的必要性，也制定和出臺了相關法律規(guī)范，但信息公開實際上步履維艱。通常的情況是，主動公開的信息大多都是價值比較低的信息，而社會公眾真正想要獲得的信息，又是國家及其代理人不愿意公開的。

流行的觀點認為，國家與社會之間存在信息不對稱，但國家是信息不對稱的優(yōu)勢方，而社會是信息不對稱的劣勢方，而且，數(shù)字化時代的非對稱信息結(jié)構(gòu)還造成了“縱向數(shù)字鴻溝”“技術利維坦”等問題[1]。但這主要是著眼于國家所掌握的官方信息而得出的結(jié)論，這些信息是按照標準化的方式加工和處理的，主要指向國家意志所關切的社會事實，也記錄了國家治理活動及其動作的信息。但社會事實實際上是豐富而多變的，蘊藏和承載了難以計數(shù)的海量信息。國家處理的只是部分的社會信息，更多的信息還是分散化地分布在社會的各個角落，存儲于不同社會主體中，既不可能給予標準化的處理，也很難進行程式化的傳遞。

在國家與社會的關系范疇中，面對龐大而復雜的社會，國家反而經(jīng)常是信息不對稱的劣勢方，很難描畫出社會的清晰圖像。由于機構(gòu)或部門的分化，不同的組織掌握不同的信息，也帶來國家治理內(nèi)部的信息不對稱。相較于國家的信息困境，社會主體則是信息不對稱的優(yōu)勢方，掌握著大量有關各行各業(yè)各領域在具體時空條件下的信息，社會主體根據(jù)這些信息來安排生產(chǎn)和生活。進而言之，國家與社會的信息地位從來不是固定的，即只是單純的信息輸出方或者輸入方，二者之間的信息不對稱性也不是簡單的、絕對的信息不對稱性，而是多樣的、復雜的和可轉(zhuǎn)換的不對稱性。在不同的場景或情形中，存在著不同的信息格局，國家既可能是信息的優(yōu)勢方，也可能是信息的劣勢方。

1.信息短缺的內(nèi)在焦慮

信息是非常重要的，也是無限豐富的，但又是有成本的。加工和處理信息需要投入大量的成本，也離不開技術的支持，這就形成了信息可得性和可及性的緊張關系，給人們帶來信息短缺的焦慮。就像人口普查的目標不可能是要把全國每個人的所有情況都搞清楚一樣，理性的行動者很多時候明明知道信息是不充分的，但又只能滿足于現(xiàn)狀，尋求相對滿意的信息，而不可能是最優(yōu)的信息。事實上，信息不對稱直接顯示了行動者的互動及其關系的差異性，反過來也表明了信息對于行動者的價值和意義。而想象的信息不對稱則凸顯行動者的反思性認識，其中的關鍵在于對信息優(yōu)勢或劣勢的（可能并非正確或合理的）判斷。

作為理性行動者的常規(guī)體驗，信息不對稱貫穿在社會行動過程中，構(gòu)成了社會行動的內(nèi)在約束條件，讓人們根據(jù)真實的或想象的信息短缺來做出抉擇。在當今數(shù)字化的時代，信息技術應用更加普遍，獲取信息似乎更加容易，但信息的短缺問題依然普遍存在，甚至變得愈發(fā)嚴重，從而放大了信息短缺的尷尬和無奈，加劇了信息不對稱帶來的緊張性和焦慮感。從積極的方面說，這也激勵國家和社會主體去盤點各自的信息存量，設法去獲得更多有價值的信息，提高行動的理性化水平，減少不確定性的沖擊；而從消極的方面說，這會誘發(fā)封鎖信息或信息保密的沖動，降低有用信息的釋放或供給，以維持對自身有利的信息不對稱，謀求自身的利益。

2.搜索信息的強烈沖動

根據(jù)信息不對稱理論，信息不對稱蘊含不正當利用信息的風險，因此必須限制信息優(yōu)勢方的策略性行動，避免信息不對稱轉(zhuǎn)變?yōu)榛蚣觿〔还?、不公平，比如，強制上市公司及時披露信息的機制，就是要求掌握信息的人主動公開相關信息，以預防信息不對稱可能帶來的消極后果。那么，消解信息不對稱最直接的辦法就是，充分認識到信息資源的價值，努力搜索或存儲更多有價值的信息，設法提升信息的數(shù)量和質(zhì)量，以扭轉(zhuǎn)在信息不對稱格局中的弱勢地位。避免可能的偏差、操控、侵權和傷害等，比如，國家及其代理人根據(jù)政策或項目需要去摸清特殊情況的底數(shù)，個人為了行政訴訟而搜集國家有關法律法規(guī)或政策規(guī)范的信息等。

對于具體的管理或服務事項而言，尤其是在雙邊或多邊互動的情境中，國家及其代理人與其他社會主體都沒有固定的或絕對的信息優(yōu)勢，需要及時高效率地獲取交互性的信息，因時因地、因人因事做出合乎情理的決斷，包括為了信息而實施的競爭性或合作性行動，比如領導干部踐行群眾路線，與普通群眾打成一片，彼此交換意見和想法。既定的信息不對稱也許提供了行動者需要的部分信息，但關鍵還是要及時進行信息的再生產(chǎn)，更好地搜索、加工和利用信息，積累和提升自身在互動關系中的優(yōu)勢，盡可能避免損失。這種關于信息弱勢地位的負向性憂慮，放大了信息弱勢地位的不利想象，反過來也就激發(fā)了行動者搜索信息的強烈沖動。

3.完備信息的過度期望

對于多元而分散的社會主體而言，信息不對稱是現(xiàn)實世界存在及其運行的常態(tài)，完全對稱的信息格局是從來不存在的，國家及其代理人也不可能掌握完備的信息。不對稱信息的論斷固然只是揭示了信息不均衡分布的狀態(tài)，尤其是呈現(xiàn)了信息的相對短缺性及其后果，但這反過來也刺激了尋找完備信息的期望，即希望盡可能獲取更加完備的信息，以更好地支撐決策及其行動。就像中國人“三個臭皮匠，頂個諸葛亮”和“貨比三家不吃虧”的俗話，指的是要多方獲取充分的信息，集中各方面的知識和智慧，根據(jù)完備信息來做出決策，以至于行動者越來越多地陷入完備信息的過度期許中，想方設法獲取更多的信息，甚至是為了獲取信息而獲取信息。

現(xiàn)實的決策及其行動通常是時空約束條件下的滿意決策，而不是最優(yōu)的決策。“不是所有的備選方案都是已知的，并不是所有的結(jié)果都要考慮，并不是所有的偏好都在同一時間出現(xiàn)，決策者們不會考慮所有的備選方案，相反，他們僅考慮為數(shù)不多的幾個備選方案”[1]，但究竟怎樣才算掌握完備的信息，也沒有確切的標準和邊界。而僅僅是信息不對稱存在的現(xiàn)實，就使得行動者對現(xiàn)有的信息不滿意、不信任和不滿足，從而深陷于信息短缺或偏差的焦慮中，開發(fā)各式各樣的工具來獲取盡可能多的信息，比如封建國家建立專折密奏或東廠西廠等疊床架屋的信息渠道，或者是采集了大量永遠用不著的信息，或者是被淹沒在泛濫而混亂的信息中。

4.信息保密的本能傾向

信息是權力也是資源，還是利益，所以不對稱的信息也意味著不均衡的權力和利益。既然信息具有重要的經(jīng)濟和社會價值，那么信息的分布以及流動就影響著權力和利益，具有再生產(chǎn)或再分配的含義。按照既定的規(guī)范和環(huán)節(jié)處理信息，保證信息得到適度合理的利用，構(gòu)成了信息管理的基本立場，反過來說，信息的保密就具有維系和鞏固權力的重要價值。權力所在就是利益所在，也是信息所在，國家及其代理人采集、加工和存儲了海量的信息，也有責任保障這些信息的安全。信息的利益屬性及其不對稱性，催生了國家及其代理人的策略性行動，具體包括明確信息的權屬，劃定信息分享的邊界，防止有價值信息的泄露，最終形成根深蒂固的信息保密傾向。

信息保密的傾向刺激了圍繞信息公開而進行的博弈，從消極的方面而言，信息的保密是維護權力和利益的策略，也體現(xiàn)了信息的時空惰性，即部分信息缺乏可流動性，難以得到有效的傳播，成為閑置或沉淀的信息；從積極的方面說，信息保密是尊重和維護信息的價值，保證信息得到合理合法的應用，避免信息的泄露、流失及其損失。為了擺脫信息不對稱的弱勢地位，避免受到信息強勢方的制約和支配，行動者需要提升自己的信息化能力，打造匹配其權能和技術的信息系統(tǒng)，同時也難以抵制信息保密的誘惑，采取措施防范信息的流失或泄露。這種信息保密思維既是應對信息不對稱的策略性思維，也是導致信息不對稱的重要原因。

四、超越信息不對稱的國家治理現(xiàn)代戰(zhàn)略

從人類社會發(fā)展的進程來看，建立在信息基礎上的監(jiān)控能力是現(xiàn)代性興起的制度性維度之一[1]。在前工業(yè)化時代，社會生產(chǎn)力水平比較低，城市化率也非常低，鄉(xiāng)村地區(qū)空間廣袤，人口分散居住，交通很不方便，信息采集的成本很高，傳播的渠道很有限，流動的速度也比較慢。國家機構(gòu)遠離鄉(xiāng)村社會，權力的觸角無法深入社會的脈絡中，以系統(tǒng)性地掌握社會的情況。這使得“帝國徒有其大，又欲維持其大，就不得不實行低水平的簡易式的治理”[2]。既然國家很難通過集中化的監(jiān)控來建立穩(wěn)定的秩序，就只能允許社會主體各自利用在地化的信息，自主地維系和推進社會治理。因此，信息生產(chǎn)及其可得性的難題，使國家處于信息格局中的弱勢地位，也抑制了國家干預的能力。

進入工業(yè)化時代以來，信息技術的發(fā)展和應用，不僅將各種工作場所監(jiān)控起來，也對日常生活進行密集的監(jiān)控，形成了大量觸手可及的信息。城市化的發(fā)展使城市成為信息匯流的樞紐，各種信息在城市空間匯集，又交錯疊加產(chǎn)生新的信息。信息技術的應用拓展了國家權力的時空邊界，提升了國家測度社會事實的可及性和精準性，也提高了記錄國家治理過程的能力，逐漸確立了國家的信息優(yōu)勢。實際上，城市的聚集性也提高了社會要素的可及性和可見性，使國家可以更加方便和高效地采集社會信息。現(xiàn)代國家加工和整理社會事實的信息，同時詳細地記錄管理和服務的過程，就可以突破信息不對稱的限制，提高國家行動的可能性、合理性和精準性。

說到底，信息是國家治理的前提，信息生產(chǎn)不僅決定了治理技術的選擇，也決定了治理過程及其效能。正如斯科特指出的，“前現(xiàn)代國家在許多關鍵方面幾乎是盲人。它對它的統(tǒng)治對象所知甚少：他們的財富，他們所有的土地及產(chǎn)出，他們的居住地以及他們的身份。它缺少任何類似詳細地圖一樣的東西來記載它的疆域和人口。在很大程度上，它也缺少能夠?qū)⑺赖臇|西進行‘翻譯的統(tǒng)一標準和度量單位，而這是概括總結(jié)的基礎。結(jié)果，國家對社會的干預往往是粗劣的和自相矛盾的”[3]。古代國家雖然也有人口和土地等調(diào)查，但由于交通條件和技術設施等方面的限制，國家很難獲得詳細的社會信息，形成有關社會事實的精準畫像，因而很難擺脫信息弱勢的地位。

吉登斯認為，“與先前存在的各式國家比較起來，現(xiàn)代民族-國家更高度強調(diào)借反思而對體系的再生產(chǎn)進行監(jiān)督”[4]。現(xiàn)代國家建立起高度發(fā)達的監(jiān)控系統(tǒng)，對社會事實及其場景進行集中化的測度或監(jiān)控，以收集和存儲相關社會事實的信息，包括個人最為隱私的財產(chǎn)和家庭信息等。國家根據(jù)這些信息來規(guī)劃和落實治理活動，也通過這些信息來監(jiān)控和反思治理活動。由此，國家不僅維護和再生產(chǎn)出相關的制度規(guī)范，對制度及其運行進行細致的記錄，也積累形成了廣泛的知識和技能，比如應對危機的操作性技能。這些信息超越了口承文化中人類面對面的交往形態(tài)，使信息從與個人及其身體的聯(lián)系中分離出來，變成具有純粹符號性質(zhì)的數(shù)據(jù)資源，還可以進行公式化的運算。

信息問題是無法回避的，國家主導的反思性監(jiān)控不僅要依靠信息來做出識別和判斷，還要圍繞信息的生產(chǎn)及其流動而持續(xù)展開?！肮倭朋w制的運作是圍繞對信息的控制而展開的?！盵1]關于古代國家的研究指出，了解地方的情況及其官員的政績，不僅是政治清明的需要，也是借以掌握基層動向、貫徹朝廷意志、保證政令通暢的需要。這直接關系到國家的政治命脈和統(tǒng)治效能，無疑是至關重要的[2]?，F(xiàn)代國家的獨特性在于，國家權力對領土范圍進行集中化的監(jiān)控，“它們保有詳盡的‘官方統(tǒng)計、個案歷史以及其他有關個人日常生活的非常詳盡的記錄”。國家根據(jù)這些詳盡的記錄對過去的事件或活動進行反思，也依據(jù)由此獲得的知識來規(guī)劃、設計和調(diào)整國家治理[3]。

面對日益復雜的社會事實，國家必須測度和評估社會要素，生產(chǎn)和再加工社會要素的信息，才能達成各種管理和服務的目的。國家要影響社會，對社會產(chǎn)生影響，支配、控制、管理和服務社會，就必須運用權力（改造能力）?！皞鹘y(tǒng)國家的統(tǒng)治集團缺乏左右其臣民日常生活的固定手段。與此相對照，現(xiàn)代國家的主要特征就在于，國家行政人員的控制能力大為擴張，直至甚至能左右個人日?；顒拥淖钏矫懿糠帧！盵4]這些最終取決于國家掌握了哪些方面的個人信息，要利用這些信息來達成什么目的。這些信息或者來自國家常規(guī)性的連續(xù)監(jiān)控，或者是社會主體主動提交的信息，最后組合形成了覆蓋管理和服務要素的信息系統(tǒng)，建構(gòu)了國家在常規(guī)性信息領域的優(yōu)勢地位。

需要看到的是，國家是由不同的機構(gòu)組成的，國家治理是各個部門協(xié)同合作的過程，需要及時共享相關業(yè)務信息，保持不同治理單元之間的連貫性和整體性，提高官僚體系的運行效率。實際上，官僚體系的各個部門分別采集和加工不同類型的信息，形成了多樣而龐雜的信息。這些信息按照不同的權限由不同層級或不同性質(zhì)的部門所掌握，根據(jù)規(guī)定的通道或方式在官僚體系內(nèi)部進行點對點的交易，這就形成了與層級或部門權力量級相對應的信息差。相應地，國家大力發(fā)展和應用數(shù)字技術，建立協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的數(shù)字治理平臺，積極推動數(shù)據(jù)資源開放共享，打破“數(shù)據(jù)壁壘”，消除“數(shù)據(jù)煙囪”，包括推行智慧政務，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，都是超越信息不對稱及其限制的重要舉措。

推進國家治理現(xiàn)代化不僅要求優(yōu)化國家治理的體系、結(jié)構(gòu)及其運行等，也對科學決策、高效執(zhí)行以及精準評估等提出了更高的要求，其中的關鍵就是破解國家治理體系內(nèi)部和外部的信息不對稱問題，提高國家信息化的能力，提升信息交易的效率。改革和創(chuàng)新國家治理的信息體系，就跟打通人體內(nèi)部的循環(huán)系統(tǒng)一樣，決定了國家治理的效率和效能。由此也就不難理解，國家始終站在信息技術應用的前沿，利用先進科學技術來提高信息能力，建立和維系信息有效傳遞的通道，加大懲罰信息失真或扭曲的力度等，比如，信息構(gòu)成了應急管理體系的關鍵要素，要求信息報告要準確、及時和完整，不能遲報、漏保、瞞報和謊報，上報事件不能超過規(guī)定的時間等。

值得指出的是，伴隨著新一代信息技術的深度應用，大量習以為常的社會事實正在得到詳細的記錄，很多動態(tài)化的個人信息也得到了持續(xù)的采集，這些信息轉(zhuǎn)化成不同形態(tài)的數(shù)據(jù)資源。國家與社會的互動也正在得到全方位和系統(tǒng)性的記錄，無論是國家行使權力的過程及其方式，比如精準扶貧工作，還是社會指向國家的活動及其過程，比如申請政府信息公開，都逐步變得更加清晰可見，也更容易測算。特別是，通過將復雜的國家治理活動操作化為具體的“部件”“事件”“算法”“數(shù)據(jù)”“字段”等，國家治理的過程也逐步展現(xiàn)在社會的面前，能夠被人們看見、了解、獲取和利用。這些正在重構(gòu)信息不對稱的格局，同時也帶來了新的信息不對稱。

很顯然，技術同時對國家和社會進行了賦權，具體就是提升了加工和處理信息的能力，提高了信息交易的速度和數(shù)量，但賦權的內(nèi)容和程度則存在顯著的差異。國家處于主動出擊的強勢地位，具有產(chǎn)出標準化信息的強大權力，也陸續(xù)將更多社會事實納入國家治理體系，形成擠壓甚至侵入社會的態(tài)勢；而社會則處于被測度或被監(jiān)控的被動位置，既能夠享受技術賦能的紅利，也積累了更大的信息生產(chǎn)能力。社會主體的個體化狀況日益得到更多的記錄，也可以轉(zhuǎn)化為國家治理所需要的數(shù)據(jù)，這就使個人成為信息再生產(chǎn)的重要節(jié)點，獨立自主地接受和傳播信息。當然，這個過程也構(gòu)成了重要的信息，成為影響國家治理的重要因素。

五、結(jié)論與討論

信息是國家行動的前提和基礎[1]。從人口普查、土地調(diào)查、經(jīng)濟統(tǒng)計到天網(wǎng)工程、金融實名制以及建立城市大腦等，這些看似不相關的國家活動都包含共同的內(nèi)核，那就是采集、加工和利用信息，使治理圖像及其運行過程更加清晰可見[2]。國家想要維持有效的運轉(zhuǎn)，甚至是想要有所作為，就必須運用恰當?shù)闹卫砑夹g，通過識別、監(jiān)測和計算等途徑，準確地掌握社會事實信息，不斷提高社會畫像的清晰度，提升治理過程的可見性。只有掌握充分而準確的信息，突破國家內(nèi)部的信息不對稱，合理地運用不同部門掌握的信息，社會事實才有可能成為可識別、可認知和可操作的對象，最終提高國家治理過程的合理性和準確性。

長期以來，國家都擁有高高在上的優(yōu)勢地位，而社會則更多是被抑制的信息弱勢方，社會空間在無所不在的國家監(jiān)控下蕩然無存[3]。但這僅僅是部分而非全部的事實，在國家正式采集和存儲的標準化信息方面，國家無疑扮演著信息生產(chǎn)主導者的角色，掌握和支配著海量的信息資源，具有顯而易見的信息優(yōu)勢。但社會事實具有多樣性、差異性以及關聯(lián)性等特征，蘊含著無限豐富的信息，更有大量的信息流散在社會的各個角落，尚未得到系統(tǒng)性的采集、記錄和處理。甚至是不管花費多大的力氣，國家都無法完全掌握這些信息。就此而言，國家需要克制和平抑信息焦慮，保持適度而合理的邊界；社會也需要保留大量自主的空間，實現(xiàn)更大范圍的自發(fā)協(xié)調(diào)。

總之，信息不對稱普遍存在，國家治理不僅面臨著社會事實差異性和變動性的挑戰(zhàn)，也受到內(nèi)部不同部門之間信息壁壘的制約。推進國家治理現(xiàn)代化需要進行體制、機制和技術等多方面的改革和創(chuàng)新，但關鍵是開發(fā)應用有效的治理技術，改革和優(yōu)化獲取信息的渠道及其流程，提升信息再生產(chǎn)的效率，跨越信息不對稱的陷阱。相應地，國家的治理能力不僅體現(xiàn)在國家能夠?qū)嗔σ庵緷B透到社會的各個角落，系統(tǒng)地采集和加工社會事實的信息，提高社會治理畫像的清晰度，也體現(xiàn)在國家能夠打破內(nèi)部不同部門之間的信息壁壘，歸并和整合相關的信息資源，實現(xiàn)信息資源的開放共享，提高治理信息的可及性、可用性和可靠性。這中間包含的理論和實踐問題，也有待進一步發(fā)掘和探索。

〔責任編輯：史拴拴〕

本文為國家社會科學基金重大項目“中國特色協(xié)商民主體系研究”（22ZDA069）的階段性成果。

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