李俊逸 王俊森 雷軒

廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510000

1 引言

存量建筑是指已經(jīng)建成的建筑物。目前我國(guó)建成區(qū)建筑總面積已達(dá)569億平方米，但大部分為20世紀(jì)70年代以前建造的老舊建筑。這些存量建筑隨著時(shí)間推移，存在設(shè)施陳舊、能源效率低下、結(jié)構(gòu)安全性低、功能布局和空間使用效率低等問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。更新改造存量建筑可以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需求，解決因建筑結(jié)構(gòu)、空間布局及功能缺失而造成的生活矛盾。因此，更新改造存量建筑是實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化高品質(zhì)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)，是指土地開(kāi)發(fā)管理部門(mén)為推進(jìn)項(xiàng)目，通過(guò)增加建筑使用面積，激發(fā)開(kāi)發(fā)商及業(yè)主的更新動(dòng)力，提升建筑功能品質(zhì)，提高土地及房產(chǎn)價(jià)格，增加政府的土地出及房產(chǎn)交易稅收。盡管存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策有諸多利好，但在實(shí)際使用中也存在一些問(wèn)題，如拆建面積協(xié)調(diào)問(wèn)題，新增面積后帶來(lái)的空間擁堵和基礎(chǔ)設(shè)施需求加大問(wèn)題。目前，我國(guó)對(duì)存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策還在探索階段，對(duì)非文保性或居住提升類建筑更新改造尚未形成明確的實(shí)施路徑。仍需制定更為適宜的更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策，以平衡更新改造后的利益分配及空間布局問(wèn)題。本文將以國(guó)內(nèi)外存量更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)為基礎(chǔ)，深入剖析其影響因素，并對(duì)我國(guó)未來(lái)存量建筑更新獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制發(fā)展提出幾點(diǎn)思考。

2 容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制演進(jìn)歷史

2.1 研究綜述

更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制作為促進(jìn)城市存量建筑更新的重要政策工具，近年來(lái)成為城市更新的研究熱點(diǎn)，學(xué)者們從不同角度對(duì)其進(jìn)行了深入研究。首先是更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的選擇與規(guī)劃。不同的面積更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在激勵(lì)強(qiáng)度和結(jié)果上有所差異，學(xué)者們研究不同機(jī)制的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序以及監(jiān)管模式，探討適宜機(jī)制的選擇標(biāo)準(zhǔn)。其次是政策制度的平衡性。合理的更新政策需要在激勵(lì)更新與控制過(guò)度拆建之間取得平衡[1]。學(xué)者們提出了避免過(guò)度拆建的相關(guān)政策設(shè)計(jì)，如限制單體建筑拆建面積、鼓勵(lì)保留歷史建筑等。對(duì)于激勵(lì)機(jī)制的效果評(píng)估。研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)城市規(guī)模越大，容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對(duì)地價(jià)的影響程度越大[2]。同時(shí)，相關(guān)研究也表明容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度同城市土地集約發(fā)展有正向聯(lián)系。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)針對(duì)于更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)的研究成果較多，但對(duì)于存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)的研究有限，研究重點(diǎn)主要集中建筑整體更新改造基礎(chǔ)下的制度設(shè)計(jì)，政策平衡及效果評(píng)估等方面。

2.2 演進(jìn)歷史

2.2.1 西方存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制演進(jìn)

西方存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制起源于20世紀(jì)70年代，最初僅關(guān)注于中心城區(qū)的建筑更新獎(jiǎng)勵(lì)管控，之后逐漸將管控范圍擴(kuò)大至舊城區(qū)。管控獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容也從最初的面積獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制擴(kuò)展到強(qiáng)調(diào)環(huán)境可持續(xù)性，文化延續(xù)性及第三方審核機(jī)制。

第一階段（1970-1990年）：無(wú)明確容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制時(shí)期

20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家開(kāi)始嘗試推行容積率調(diào)控機(jī)制，即通過(guò)限制建筑物的高度、厚度、占地面積等方面的參數(shù)，以解決高密度建筑可能會(huì)給城市帶來(lái)道路擁堵、交通問(wèn)題、噪音污染等問(wèn)題。80年代，美國(guó)制定《歷史遺產(chǎn)法》，確立與更新老舊建筑相關(guān)的政策框架[3]。1984年，英國(guó)通過(guò)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》設(shè)立開(kāi)發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)讓機(jī)制，這是容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的前身。

第二階段（1990-2000年）：初探時(shí)期

90年代，美國(guó)修訂《國(guó)家歷史保護(hù)法》，明確允許在歷史區(qū)更新老舊建筑時(shí)額外獲得一定面積的發(fā)展權(quán)，同時(shí)放寬了歷史建筑的保護(hù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)通過(guò)《1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將開(kāi)發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)讓機(jī)制歸為正式政策工具。2000年，金貝公寓成為美國(guó)首個(gè)通過(guò)存量建筑更新建設(shè)而成的酒店公寓，其中紐約市歷史建筑法及紐約市歷史建筑稅收津貼政策對(duì)改造面積獎(jiǎng)勵(lì)提供了重要支持。

第三階段（2000-2010年）：擴(kuò)張時(shí)期

2000年以后，容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制進(jìn)一步擴(kuò)展和演進(jìn)，開(kāi)始應(yīng)用到非歷史遺產(chǎn)建筑和歷史城區(qū)之外的更新項(xiàng)目，獎(jiǎng)勵(lì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也從最初的功能完善演進(jìn)至建筑質(zhì)量、能耗、外觀等方面。英國(guó)布里斯托爾威斯科茨街區(qū)更新項(xiàng)目沿用英國(guó)《1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制及《2008年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出的鼓勵(lì)采用更高的建筑標(biāo)準(zhǔn)來(lái)?yè)Q取更多發(fā)展權(quán)，通過(guò)降低60%的能源消耗和30%的碳排放，獲得了原有建筑面積4倍的更新獎(jiǎng)勵(lì)面積[4]。

第四階段（2010年至今）：收縮時(shí)期

2010年至今，隨著低碳概念的發(fā)展，西方容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策出現(xiàn)了收縮或調(diào)整的情況。2021年英國(guó)通過(guò)國(guó)家規(guī)劃政策框架，提高了獲得額外發(fā)展面積的條件門(mén)檻，要求項(xiàng)目必須通過(guò)英國(guó)建筑研究院環(huán)境評(píng)估方法或可持續(xù)住宅規(guī)范才能獲得較高倍數(shù)的面積獎(jiǎng)勵(lì)。部分城市也開(kāi)始試行由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估后才提供獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)制，以提高獎(jiǎng)勵(lì)的合理性和有針對(duì)性。

2.2.2 國(guó)內(nèi)存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制演進(jìn)

中國(guó)的存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制起源于20世紀(jì)80年代，最初旨在通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)主補(bǔ)償建筑更新的社會(huì)成本，隨著更新活動(dòng)加快，各地出現(xiàn)調(diào)控政策限制容積率獎(jiǎng)勵(lì)，逐漸由整體更新獎(jiǎng)勵(lì)向局部更新獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展，顯示從簡(jiǎn)單整體更新獎(jiǎng)勵(lì)向人性化、質(zhì)量化及存量化更新獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

第一階段（1980-2015年）：無(wú)明確容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制時(shí)期

這一時(shí)期，地方政府對(duì)建筑更新的干預(yù)主要針對(duì)于土地征收及出讓方面。在城市擴(kuò)張和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推動(dòng)下，政府通過(guò)統(tǒng)一征收出讓、土地出讓金減免等方式間接鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商改造舊城區(qū)，但是并未明確提出容積率獎(jiǎng)勵(lì)或增容政策。

第二階段（2015-2020年）：建筑整體更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制擴(kuò)張時(shí)期

隨著城市更新的日趨火熱，我國(guó)許多城市開(kāi)始進(jìn)行更新面積獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)。2015年，上海頒布《上海市城市更新實(shí)施辦法》，明確提出通過(guò)適當(dāng)?shù)慕ㄖ娣e獎(jiǎng)勵(lì)，強(qiáng)化地區(qū)品質(zhì)和公共服務(wù)水平；對(duì)于增加保護(hù)具有價(jià)值歷史建筑的，將部分歷史建筑的建筑面積不計(jì)入規(guī)定總量。2019年《深圳市城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定》提出保留更新歷史文保建筑可獲得保留構(gòu)筑物的投影面積的1.5倍獎(jiǎng)勵(lì)面積。這一階段逐漸形成了“保留舊改造新、控制總量穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)”的國(guó)家政策導(dǎo)向。

第三階段（2020年-至今）：建筑局部更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制擴(kuò)張時(shí)期

2021年6月，住建部出臺(tái)通知鼓勵(lì)在不改變土地用途且滿足安全情況下,加強(qiáng)存量建筑更新改造。同年，重慶出臺(tái)實(shí)施《重慶市城市更新管理辦法》，對(duì)增加公共服務(wù)功能的城市更新項(xiàng)目給予最多原計(jì)容建筑面積15%的建筑獎(jiǎng)勵(lì)面積。此外，北京、廣州，深圳等地也相繼出臺(tái)政策以不計(jì)容面積或是獎(jiǎng)勵(lì)面積的形式支持建筑布局改造。

2.2.3 國(guó)內(nèi)外對(duì)比小結(jié)

總的來(lái)說(shuō)，存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)面積及比例有較為具體的描述，但對(duì)于轉(zhuǎn)讓面積的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施路徑以及監(jiān)管路徑等方面尚未作出詳細(xì)的規(guī)定。東西方存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)都最初的粗狂式的補(bǔ)貼模式朝著經(jīng)濟(jì)化的城市治理政策演進(jìn)。西方國(guó)家的面積獎(jiǎng)勵(lì)比例通常較高，如美國(guó)的歷史片區(qū)可達(dá)到2-3倍，英國(guó)可以達(dá)到更高比例。對(duì)比而言，中國(guó)的面積獎(jiǎng)勵(lì)比例較低，建筑全面更新的獎(jiǎng)勵(lì)比例大多不超過(guò)2倍，建筑局部更新獎(jiǎng)勵(lì)比例通常在15%左右，這也使得中國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷大規(guī)模的獎(jiǎng)勵(lì)政策縮減階段。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面，西方存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)于綠色建筑及低碳生態(tài)已形成較為成熟的評(píng)價(jià)體系，甚至由獨(dú)立機(jī)構(gòu)審核確定獎(jiǎng)勵(lì)面積，而中國(guó)的評(píng)估更寬泛和主觀。

表1 存量建筑容積率獎(jiǎng)勵(lì)比例相關(guān)政策梳理

3 容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制演進(jìn)影響因素

3.1 城市化因素

城市化初期，大量外來(lái)人口涌入城市，產(chǎn)生巨大的住房需求。為滿足這一需求，政府實(shí)施相對(duì)寬松的容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度，以刺激住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著城市化水平提高，城市空間逐漸擴(kuò)張。持續(xù)外移的城市邊界將占用大量農(nóng)用地，增加城市管理難度。因此，政府逐漸加強(qiáng)對(duì)容積率的控制，遏制城市無(wú)序擴(kuò)張。在中期階段，容積率政策呈現(xiàn)出分化的特點(diǎn)。在中心城市和城區(qū)，政府加強(qiáng)容積率控制，限制建設(shè)用地增量；而在城郊新區(qū)等，政府通過(guò)提高容積率鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在城市化后期，人口增長(zhǎng)放緩，住房需求趨于飽和，土地資源相對(duì)穩(wěn)定。此時(shí)，容積率政策更加注重限制和控制，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

3.2 經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)因素包括土地供求關(guān)系、房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和變化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。土地供求關(guān)系直接決定了存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施效果。如新加坡、香港等城市，由于土地資源緊缺，老建筑更新與重建面積釋出都具有較高價(jià)值。土地市場(chǎng)供小于求，存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制就會(huì)更加受到重視和關(guān)注。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接決定了城市居民的生活水平和需求水平，也決定了城市更新和改造的市場(chǎng)需求和市場(chǎng)價(jià)格。例如在經(jīng)濟(jì)較慢發(fā)展的中西部城市，由于居民收入較低、生活水平不高，對(duì)更新改造的需求較小，市場(chǎng)動(dòng)力相對(duì)較弱，面積獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施難度較大，這些城市更傾向于采取較為寬松政策，推動(dòng)城市的增量更新建設(shè)。

3.3 環(huán)境因素

環(huán)境因素包括城市環(huán)境和人居環(huán)境的變化和改善、城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)、城市資源利用和節(jié)約等。西方國(guó)家由于工業(yè)化發(fā)展較早、資源利用較高，環(huán)境污染問(wèn)題較為突出。許多城市對(duì)更新改造出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策來(lái)減少工業(yè)污染對(duì)環(huán)境帶來(lái)的危害，通過(guò)限制污染企業(yè)、鼓勵(lì)清新的企業(yè)進(jìn)駐等途徑實(shí)現(xiàn)污染治理。中國(guó)由于工業(yè)化展開(kāi)較晚，目前仍有許多城市將制造業(yè)作為地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)于資源消耗有高度依賴性。與西方相比，中國(guó)的工業(yè)存量建筑更新大多處于補(bǔ)足功能、優(yōu)化景觀方面，對(duì)于節(jié)能減排及綠色建筑獎(jiǎng)勵(lì)尚未形成固有體系。

圖1 中西方存量建筑容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制演進(jìn)驅(qū)動(dòng)模型對(duì)比圖

4 中國(guó)存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制發(fā)展思考

存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)歷史和實(shí)踐顯示出其較高的合理性和可操作性。對(duì)比中西方存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)歷程及其影響因素，可以發(fā)現(xiàn)，其通常出現(xiàn)在城市化后期，與城市化進(jìn)程緊密相關(guān)，目的是在保障城市發(fā)展的同時(shí)改善建成區(qū)的居住質(zhì)量。隨著城市化進(jìn)程的提高，存量建筑更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容也更為多元及細(xì)致，從最初的空間功能補(bǔ)足逐漸演進(jìn)為綠色建筑建設(shè)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)及多樣性空間體驗(yàn)。

目前中國(guó)的存量建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制仍處于擴(kuò)張期，預(yù)計(jì)未來(lái)將經(jīng)歷收縮期。為了避免資源過(guò)度分配，建議采取以下措施：首先，從“量”向“質(zhì)”轉(zhuǎn)變，建議將“修復(fù)面積”、“綠色面積”、“文化面積”等納入獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)，以體現(xiàn)更新的多維“質(zhì)”目標(biāo)。在評(píng)估獎(jiǎng)勵(lì)案例時(shí)，應(yīng)考慮項(xiàng)目是否符合綠色建筑與歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)要求，以促進(jìn)城市發(fā)展的可持續(xù)性。其次，因城施策，合理調(diào)整獎(jiǎng)勵(lì)面積。不同城市更新需求和資源環(huán)境不同，政策實(shí)施也應(yīng)因地制宜，顯示出較高的靈活性和針對(duì)性。根據(jù)不同城市的更新需求和資源約束，考慮適當(dāng)增減獎(jiǎng)勵(lì)面積，以平衡更新推動(dòng)與資源消耗。同時(shí)，通過(guò)“定額制”等方式控制總體開(kāi)支，避免資源過(guò)度消耗。最后，廣泛吸收社會(huì)意見(jiàn)。存量建筑更新涉及面廣及影響深遠(yuǎn)，政策的制定和修訂難免會(huì)觸及利益相關(guān)方。廣泛征詢各方意見(jiàn)，并在評(píng)估時(shí)公正合理地納入各方需求，是建立科學(xué)合理的政策體系的關(guān)鍵舉措。