浙江省農業(yè)農村廳合作經濟處（310020） 余鴻斌 龐 偉 金凌俊

近年來，浙江一些市、縣（市）、區(qū)列入新一輪農村宅基地制度改革試點，積極探索宅基地使用權流轉制度，初步形成一批制度成果和實踐經驗。

1.主要做法

（1）穩(wěn)慎開展宅基地使用權流轉探索 試點地區(qū)積極探索區(qū)域內跨集體經濟組織實現使用權的方法路徑。一是堅持政策規(guī)范。試點地區(qū)先后出臺宅基地使用權流轉的規(guī)范性政策，確保依法、有序流轉。如德清縣制訂《農村宅基地使用權流轉管理暫行規(guī)定》、義烏市出臺《農村宅基地使用權流轉辦法》等。二是堅持“保權”流轉。試點地區(qū)普遍要求，在保障農民“戶有所居”的前提下開展宅基地使用權流轉。如，義烏市規(guī)定：屬于村集體經濟組織成員的，必須保證轉讓后仍擁有人均建筑面積不少于15 平方米的合法住宅；德清縣要求：在實現“戶有所居”的基礎上，進一步放活宅基地使用權，允許將最長30 年的“雙使用權”流轉盤活用于農村新業(yè)態(tài)，配套建立宅基地基準地價體系，作為宅基地使用權流轉的價格基礎依據。三是堅持“確權”流轉。試點地區(qū)積極研究流轉辦法，明確流轉標準和條件，賦予宅基地更充分的財產屬性。如，義烏規(guī)定宅基地使用權轉讓方必須持有不動產權證書；同時明確，轉讓取得的宅基地辦證后五年內不得再次轉讓，并不得分家析產給非農子女。四是堅持“限地”流轉。試點地區(qū)均規(guī)定在一定范圍內探索宅基地使用權跨集體經濟組織流轉。如，紹興市《宅基地使用權全市域轉讓實施辦法》，允許農民住房財產權（含宅基地使用權）在一定范圍內轉讓（限于符合條件的資格權人）。在“嚴禁城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地”框架內，利用整市試點優(yōu)勢，將宅基地使用權轉讓范圍擴大至全市農戶。

（2）積極探索宅基地自愿有償退出 試點地區(qū)注重把宅基地有償退出作為宅基地使用權流轉的重要前提條件，探索建立宅基地自愿有償退出的不同方式，確保農民宅基地權益不受損。一是創(chuàng)新發(fā)放“權票”。如，諸暨市在全國首創(chuàng)農村宅基地“三權三票”制度，針對宅基地集體所有權、農戶資格權、宅基地使用權分別發(fā)放“集體權票”“保障權票”“保留權票”，向未達到宅基地保障面積或自愿退出保障部分宅基地的資格權人發(fā)放“保障資格權票”，向自愿退出宅基地中非保障部分的宅基地使用者發(fā)放“保留資格權票”，分別限定流轉范圍，建立交易市場，推動資格權保障、宅基地退出利用、歷史遺留問題處置等。農戶可憑“權票”，按1 800～2 500 元/平方米的價格，到城區(qū)購房或流轉交易。二是推動“退出”集聚。義烏規(guī)定自愿有償退出農村宅基地的農戶，可根據土地級差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚，或進行純貨幣化安置補償。目前，已有1.8 萬戶參加集聚，累計退出宅基地3 252畝。這些有償退出的宅基地，形成了宅基地使用權流轉的大市場。

（3）全面探索閑置宅基地盤活利用 各地積極探索閑置宅基地和閑置農房盤活制度，引導農民個體、村集體、社會資本通過自營、出租、入股、合作等方式，利用閑置宅基地和閑置農房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、電商等特色產業(yè)。一是農戶個體推動盤活。典型代表是德清西部山區(qū)以“洋家樂”為代表的鄉(xiāng)村民宿旅游產業(yè)，外來企業(yè)與農民簽下一份長達20 年的租賃合同，租金一次性給付，企業(yè)獲得20 年的房屋使用權，20 年后房屋仍歸農民所有，農民獲得的租金足以在縣城購買一套商品房。二是村集體推進盤活。如，象山建立縣鎮(zhèn)村三級閑置農房流轉經營服務體系，建設閑置農房“E 盤活”平臺，統(tǒng)計入庫閑置宅基地960 宗，養(yǎng)殖水面、林地等閑置資源1 萬畝。三是項目化實現盤活。如，衢州創(chuàng)新“兩山合作社”收儲有償退出、集中收儲再規(guī)模開發(fā)的模式。常山“兩山合作社”收儲通過整合連片、配套升級，使其更具規(guī)模優(yōu)勢和可開發(fā)利用價值。通過EPC+O 合作開發(fā)模式引進企業(yè)打造文創(chuàng)民宿綜合體并與村集體簽約分紅，承諾頭3年以35 萬的固定分紅給予村集體作為資產入股的收益。

2.流轉瓶頸

當前，在制度層面探索宅基地使用權流轉依然存在不少制約因素。一是權能受限，流轉推進難。農村土地作為集體所有財產在法律上并未取得完整的物權地位，無論是農民（農戶）還是農村集體經濟組織都未取得完整的所有者權能。《民法典》規(guī)定：宅基地使用權不能抵押、擔保。農村宅基地難以實現用益物權。按照宅基地的性質和用途管制要求，利用閑置宅基地和閑置農房發(fā)展來料加工、民宿等農村二三產業(yè)也存在法律障礙。二是范圍限定，流轉擴大難。根據國務院辦公廳《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》明確“城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”，以及宅基地使用權不得向集體經濟組織之外成員流轉的規(guī)定，農房受讓人只能限定在本村集體居民范圍內。同時，《土地管理法》第62條規(guī)定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，因此受讓人還應滿足“沒有住房和宅基地，且符合宅基地使用權分配條件”等要求。三是退出不暢，閑置盤活難。隨著城市化進程的加快，相當一部分農民到城鎮(zhèn)就業(yè)、生活并已落戶，他們在農村的房子長期閑置，再加上合法和非法形成的“一戶多宅”情況，閑置農房（宅基地）總量較大，卻又得不到有效盤活利用。究其原因，主要是宅基地退出和流轉渠道不暢。農戶退出宅基地只能退還給村集體，但退出時總體上補償標準偏低，不能合理體現其內在價值，難以吸引農村轉移人口退出宅基地。從實際情況看，本村農戶之間的轉讓由于缺乏市場化的對價機制，成交有限。四是政策沖突，流轉保障難。象山在開展試點過程中為保障集體、農民和社會資本的各方權益，創(chuàng)設宅基地使用經營權并探索不動產權證登記，但在相關經濟糾紛的處置中涉及權證的法律保障仍不健全。龍港在制定宅基地跨社區(qū)調劑保障實施辦法及細則、資格權認定及實現辦法等過程中，涉及宅基地跨集體經濟組織流轉、宅基地使用權轉讓等內容有與現行法律相沖突的情況。

3.對策建議

結合新一輪農村宅基地制度改革試點，圍繞所有權、資格權、使用權“三權分置”，努力形成可復制、能推廣、惠民生、利修法的運行機制。山區(qū)26 縣要結合區(qū)域資源要素稟賦、區(qū)位條件等，開展閑置宅基地和閑置農房激活，走一二三產融合發(fā)展的路徑。

（1）積極爭取立法支持要積極向上爭取出臺利于宅基地使用權規(guī)范流轉、使用的法律法規(guī)。有關部門和立法機構要盡快掃清現有農房及宅基地使用權流轉、抵押等相關法律障礙，明晰現有農房所有權、宅基地使用權等產權的法律權能，并以法律法規(guī)的形式，對宅基地法定租賃權設定期限，賦予農民更加充分、完整且有保障的財產性權利。

（2）積極培育流轉市場一是建立農房（含宅基地使用權）流轉市場運行機制，重點是農房交易的中介機制、宅基地使用權收益分配機制及監(jiān)督管理機制。二是建立健全農房（含宅基地使用權）評估制度，即由具有農房評估資格的評估機構和評估師評估農房價值，并報請不動產管理部門審定。三是由政府建立農房（含宅基地使用權）流轉交易平臺，鼓勵推廣“兩山銀行”等國有企業(yè)主導的生態(tài)資源儲蓄、流轉、交易平臺，保障宅基地和其他資源資產流轉方使用方的合法權益，提高農房流轉市場的透明度。

（3）加快推進閑置盤活在堅持“一戶一宅”、農村宅基地集體所有制原則的前提下，鼓勵農民通過自愿有償退出、流轉等方式盤活閑置宅基地和農房，推進套式農房房地一體轉讓的確權登記發(fā)證等工作。充分發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，探索由集體經濟組織統(tǒng)一收儲、自主開發(fā)，農民自營或聯營，利用閑置農房，因地制宜發(fā)展民宿、休閑旅游、文化創(chuàng)意、養(yǎng)生養(yǎng)老、農村電商、來料加工等產業(yè)，或用于農產品倉儲、分揀、初加工等，不斷創(chuàng)新閑置農房盤活利用模式，加快形成資源要素城鄉(xiāng)雙向流動的體制機制。

（4）強化政策扶持 探索將閑置宅基地和閑置農房利用項目列入省鄉(xiāng)村振興投資基金和其他各類政府性基金、債券的優(yōu)先支持范圍。落實“兩進兩回”行動，鼓勵創(chuàng)新金融產品和服務方式，吸引社會資本投入，多渠道籌集盤活利用資金。鼓勵將各類小型會議、團建、研學、培訓、表彰等活動向鄉(xiāng)村傾斜，對利用閑置宅基地及農房創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村旅游等項目，同等條件下優(yōu)先評定為“白金宿”“金宿”“銀宿”、優(yōu)先列入職工療休養(yǎng)基地。

（5）嚴守流轉底線紅線應加強對宅基地的管理、利用方式、經營產業(yè)、租賃期限、流轉對象等規(guī)范，防止侵占耕地、大拆大建、違規(guī)開發(fā)，確保盤活利用的閑置宅基地和閑置住宅依法取得、權屬清晰。要堅決守住法律和政策底線，不得違法違規(guī)買賣或變相買賣宅基地，嚴禁下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。要切實維護農民權益，不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”，不得違法收回農戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。對利用閑置住宅發(fā)展民宿等項目，要盡快出臺消防、特種行業(yè)經營等領域便利市場準入、加強事中事后監(jiān)管。