張維慶 熊玉強 杜敬賢

摘要：鄉(xiāng)村空間治理作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，能夠直接影響到國土空間規(guī)劃的工作開展效果。本文將聚焦鄉(xiāng)村空間治理機制與治理路徑，以國土空間規(guī)劃為指導(dǎo)，解析鄉(xiāng)村空間治理內(nèi)涵以及國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村空間治理的內(nèi)在關(guān)系，探究面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理路徑，以期為推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；鄉(xiāng)村空間治理；具體路徑

中圖分類號：F301.2????文獻標(biāo)識碼：A????doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.02.012

引文格式：張維慶，熊玉強，杜敬賢.面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機制與路徑研究［J］.山東國土資源，2024，40（2）：7578. ZHANG Weiqing，XIONG Yuqiang，DU Jingxian. Study on the Mechanism and Path of Rural Spatial Governance Oriented to Territorial Spatial Planning［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（2）：7578.

0?引言

隨著社會的不斷發(fā)展以及國土空間規(guī)劃工作的有力推動，鄉(xiāng)村空間治理已經(jīng)成為鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的必經(jīng)之路，通過挖掘鄉(xiāng)村土地應(yīng)用價值、促進鄉(xiāng)村空間重組等方式來推動鄉(xiāng)村空間治理工作穩(wěn)定有序的進行，可進一步提高鄉(xiāng)村空間的利用率，從而在國土空間規(guī)劃的引導(dǎo)下通過鄉(xiāng)村空間治理來推動鄉(xiāng)村整體經(jīng)濟更加快速的發(fā)展。

1?國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村空間治理

1.1?鄉(xiāng)村空間治理內(nèi)涵

隨著城市發(fā)展的愈加迅速，現(xiàn)階段的大多數(shù)鄉(xiāng)村都面臨著人口流失嚴(yán)重的問題，年輕人進入到城市中發(fā)展，留下大量老人、幼兒在鄉(xiāng)村中生活，如若無法改變這一現(xiàn)狀的話將導(dǎo)致鄉(xiāng)村的發(fā)展愈加落后，甚至還可能造成整體社會經(jīng)濟發(fā)展的滯后［1］。在國土空間規(guī)劃導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村空間治理工作則能夠推動城鄉(xiāng)組成結(jié)構(gòu)的改變，首先在進行鄉(xiāng)村空間治理的時候需要注意其多元化的特點，針對不同地區(qū)的鄉(xiāng)村主體應(yīng)當(dāng)采取不同的空間治理措施，契合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展趨勢，這樣才能夠?qū)⑧l(xiāng)村空間治理作用最大化；其次便是需要明確鄉(xiāng)村空間內(nèi)的土地屬性，將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的聚落空間改變?yōu)檗r(nóng)業(yè)空間、畜牧空間等分隔明確的全域空間，進一步提升鄉(xiāng)村空間的利用率，從而達到推動鄉(xiāng)村快速發(fā)展建設(shè)的目的［2］。

1.2?國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村空間治理的內(nèi)在關(guān)系

國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村空間治理之間有著極其緊密的聯(lián)系，國土空間規(guī)劃指的是將全域國土空間的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、開發(fā)和保護作為規(guī)劃準(zhǔn)則，利用一張底圖來對全域空間的發(fā)展進行規(guī)劃，通過層層管理的方式來輔助下級相關(guān)政府單位做好各個地區(qū)的空間利用和經(jīng)濟建設(shè)工作。鄉(xiāng)村空間治理則屬于國土空間規(guī)劃的重要組成部分［3］，其空間治理結(jié)果將能夠直接影響到國土空間規(guī)劃成果，在進行鄉(xiāng)村空間治理時要嚴(yán)格遵循國土空間規(guī)劃的相關(guān)準(zhǔn)則，而后結(jié)合鄉(xiāng)村自身的發(fā)展特色來提高鄉(xiāng)村空間的利用率，將鄉(xiāng)村空間存在的不合理問題進行改變，進一步推動鄉(xiāng)村地域空間結(jié)構(gòu)的重組，鄉(xiāng)村經(jīng)濟也將會在空間治理工作開展的作用下得到快速的發(fā)展［4］（圖1）。2?鄉(xiāng)村空間治理存在的問題

2.1?鄉(xiāng)村土地資源利用率不高

鄉(xiāng)村經(jīng)濟在我國整體經(jīng)濟組成中也占據(jù)著較大的比例，鄉(xiāng)村經(jīng)濟的組成主要來源于農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等行業(yè)，這些行業(yè)所帶來的經(jīng)濟利益是具有著較大局限性的。而且在進行鄉(xiāng)村經(jīng)濟調(diào)查的時候也能夠發(fā)現(xiàn)，我國大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)都存在土地資源利用率不高的問題，雖然通過國土空間規(guī)劃引導(dǎo)下的鄉(xiāng)村空間治理能夠盡可能的改變這一現(xiàn)狀，但是所取得的目標(biāo)效果依舊是比較不盡人意［5］。這一方面是因為我國鄉(xiāng)村數(shù)量較多，這些鄉(xiāng)村幾乎都存在著土地利用率不高的問題，鄉(xiāng)村空間治理工作的開展具有著較大的難度；另一方面則是因為很多鄉(xiāng)村中的住房比較分散，可用空間組成也較為復(fù)雜，在進行鄉(xiāng)村空間治理的時候需要根據(jù)其住房分布特點來制定最為合適的治理方案，空間重組所帶來的經(jīng)濟利益甚至有可能無法滿足前期空間治理成本支出，可能會使得鄉(xiāng)村空間治理工作的開展受到束縛。

2.2?土地資源破壞嚴(yán)重

土地資源空間是鄉(xiāng)村空間治理的重點所在，國土空間規(guī)劃對區(qū)域空間整體目標(biāo)治理方向都進行了明確，但是在實際鄉(xiāng)村空間治理過程中卻還存在著分配不均勻的問題［6］，這主要是因為以往我國大多數(shù)地區(qū)的發(fā)展都是以犧牲環(huán)境為代價的，鄉(xiāng)村地區(qū)對于環(huán)境保護問題也不夠重視，鄉(xiāng)村內(nèi)的土地資源破壞情況比較嚴(yán)重，而這便會使得鄉(xiāng)村空間治理工作的開展具有著較大的難度。相關(guān)工作人員在進行鄉(xiāng)村空間治理的時候不能夠?qū)⒇?zé)任進行合理分配，對于遭受破壞的土地資源也無法給出有效的解決方案，這將導(dǎo)致鄉(xiāng)村整體的土地空間利用率達不到原本制定的目標(biāo)［7］，而且即使能夠根據(jù)鄉(xiāng)村土地資源的破壞情況制定對應(yīng)的修復(fù)整合方案，如若鄉(xiāng)村內(nèi)遭受破壞的土地資源范圍較廣的話，那么所支出的土地修復(fù)費用將可能遠遠高于其帶來的收益，最終影響到的還是鄉(xiāng)村自身的發(fā)展。

2.3?區(qū)域發(fā)展失調(diào)

從我國社會整體鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)組成上來看，鄉(xiāng)村發(fā)展還存在著區(qū)域發(fā)展失調(diào)的問題，其主要體現(xiàn)為東西兩部、南北雙方之間鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性，各個地區(qū)的文化差異、環(huán)境差異等導(dǎo)致其擁有著自身獨特的發(fā)展特點［8］。國土空間規(guī)劃雖然從整體上提出了一些鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃設(shè)計意見，但是各個區(qū)域鄉(xiāng)村在落實空間治理工作的時候也要做到不盲從、不隨意，即使在西部地區(qū)、東部地區(qū)，北方或者南方地區(qū)，每個區(qū)域內(nèi)也都存在著鄉(xiāng)村發(fā)展混亂失調(diào)的問題，很多地區(qū)在進行鄉(xiāng)村空間治理的時候不能夠明確空間治理目標(biāo)，將鄰近鄉(xiāng)村當(dāng)作競爭對象來對待，無法做到鄉(xiāng)村之間互相合作，實現(xiàn)共贏的目的，這便會使得鄉(xiāng)村空間治理脫離國土空間規(guī)劃的宗旨，鄉(xiāng)村的獨立性不僅無法推動其經(jīng)濟的快速發(fā)展建設(shè)，甚至還有可能導(dǎo)致該鄉(xiāng)村脫離組織培養(yǎng)，走向與區(qū)域發(fā)展趨向相反的道路，使得鄉(xiāng)村空間治理工作難以取得應(yīng)有的成效［9］。

2.4?鄉(xiāng)村空間權(quán)屬關(guān)系不明

現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村空間治理還存在空間權(quán)屬關(guān)系不明的問題，一方面體現(xiàn)為公共空間和私人空間劃分不明確，很多鄉(xiāng)村農(nóng)戶房屋周邊的空間歸屬權(quán)難以辨別，既不完全屬于私人所有，又無法歸屬于公共空間進行處理，在進行這類空間規(guī)劃設(shè)計應(yīng)用的時候便需要做好與相關(guān)農(nóng)戶的協(xié)商工作，確定存在疑問空間的歸屬權(quán)，并簽訂相關(guān)文件來定責(zé)［10］，這樣才能夠確保鄉(xiāng)村空間治理工作的合法性和合理性。另一方面則體現(xiàn)為群體利益與國家利益之間的分割不夠明確，鄉(xiāng)村內(nèi)擁有著大量的土地資源空間，而針對這些空間的規(guī)劃用途則需要進一步的進行明確，很多工作人員在進行鄉(xiāng)村空間治理的時候無法將群體利益與國家利益進行合理調(diào)配，甚至還存在為了保證國家、群體利益強制性犧牲個人利益的情況，這種情況屬于嚴(yán)重的違法行為，容易對鄉(xiāng)村空間治理工作造成嚴(yán)重的影響［11］。因此鄉(xiāng)村必須先明確內(nèi)部空間的權(quán)屬關(guān)系，根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展需求來建立對應(yīng)的空間治理方案，使得各方權(quán)益均能夠得到保證，這樣才能夠進一步推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的良性發(fā)展。

3?國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理

3.1?凸出土地治理的價值

在開展面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理工作時最關(guān)鍵的便是需要先明確鄉(xiāng)村空間治理帶來的經(jīng)濟價值和深遠影響意義。土地資源空間是鄉(xiāng)村空間的重要組成部分，通過凸出土地治理價值能夠有效的推動鄉(xiāng)村的整體建設(shè)發(fā)展，各個地區(qū)的鄉(xiāng)村都有著較為豐富的土地資源［12］，這些土地資源在農(nóng)戶的手中所能夠帶來的價值利益是比較低的，而且一些土地空間都已經(jīng)被荒廢。因此鄉(xiāng)村空間治理工作人員應(yīng)當(dāng)充分掌握國土空間規(guī)劃的相關(guān)準(zhǔn)則，不斷突出鄉(xiāng)村土地的經(jīng)濟價值，將區(qū)域內(nèi)鄰近的鄉(xiāng)村聯(lián)合到一起進行空間治理，使得該區(qū)域的鄉(xiāng)村空間能夠在符合鄉(xiāng)村發(fā)展特色的同時帶來更多的經(jīng)濟利益，從而以此來達到通過鄉(xiāng)村土地空間合理分配利用推動鄉(xiāng)村整體經(jīng)濟發(fā)展的目的［13］。

3.2?鄉(xiāng)村空間治理的精細化模式

國土空間規(guī)劃不僅為鄉(xiāng)村空間治理樹立了方向和目標(biāo)，而且還對鄉(xiāng)村空間治理工作的開展提供了大量的幫助，相關(guān)人員在進行鄉(xiāng)村空間治理的時候也要結(jié)合國土空間規(guī)劃指向不斷的加強對治理方案的設(shè)計優(yōu)化［14］。鄉(xiāng)村空間治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，其需要不斷加強對于鄉(xiāng)村內(nèi)部公共空間、私人空間的重視程度和精細化管理，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c來挖掘鄉(xiāng)村空間蘊含的內(nèi)部價值，將空間資源進行有序整合，而后結(jié)合發(fā)展需求對所有的空間進行合理分配利用，力求空間應(yīng)用利益最大化。例如在進行鄉(xiāng)村水資源空間、土地資源空間治理的時候便需要先對農(nóng)戶宣傳水資源空間、土地資源空間的重要性和所能夠帶來的價值，引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與到鄉(xiāng)村空間治理工作中，從而達到深化鄉(xiāng)村空間治理效果、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的目的［15］。

3.3?完善鄉(xiāng)村發(fā)展組織基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村空間治理的目的便是為了將鄉(xiāng)村內(nèi)閑置、零散的空間進行整合利用，通過空間的充分利用來為鄉(xiāng)村整體帶來更多的經(jīng)濟收益。鄉(xiāng)村發(fā)展組織基礎(chǔ)的完善則是鄉(xiāng)村空間治理工作開展的根本所在，鄉(xiāng)村內(nèi)部的空間分類也是較為復(fù)雜的，既有農(nóng)業(yè)空間、居民生活空間［16］，又有化工企業(yè)空間等，鄉(xiāng)村空間組成的多元化導(dǎo)致其治理工作具有較大的難度。因此相關(guān)人員需要先將建立健全鄉(xiāng)村發(fā)展組織基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村日后的發(fā)展方向定下精準(zhǔn)目標(biāo)，強化鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)班子的引導(dǎo)作用和決策作用，加強空間治理價值意義的宣傳，這樣才能夠在鄉(xiāng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)的引導(dǎo)下帶動全鄉(xiāng)村人員積極參與到鄉(xiāng)村空間治理工作中，以此來為后期鄉(xiāng)村空間治理工作的開展奠定下堅實的基礎(chǔ)［17］。

3.4?鄉(xiāng)村公共空間重構(gòu)

3.4.1?促進鄉(xiāng)村布局

鄉(xiāng)村布局是決定國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村空間治理效果的重要因素之一，在進行鄉(xiāng)村空間治理的時候需要對鄉(xiāng)村布局進行根本性的重整和優(yōu)化，對鄉(xiāng)村公共空間的閑置土地進行統(tǒng)一規(guī)劃利用［18］，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展需求來提高空間的利用率。甚至還能夠根據(jù)需求對一些零散的農(nóng)戶住房進行拆除，統(tǒng)一安置到集中居民點，以租聘等方式來獲得私人土地的使用權(quán)，將其與公共空間閑置土地進行共同利用，這樣便能夠使得整個鄉(xiāng)村的布局更加有序，而且在進行空間利用的時候也能夠起到更好的利用效果，推動鄉(xiāng)村居民區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)、畜牧區(qū)等區(qū)域的合理規(guī)劃和管理，從而來促使鄉(xiāng)村經(jīng)濟更加快速的發(fā)展。

3.4.2?明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地類型

鄉(xiāng)村空間治理的目標(biāo)比較一致，但途徑卻多種多樣，因此在進行鄉(xiāng)村空間治理的時候需要先明確當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展特色，使得鄉(xiāng)村空間治理方向能夠契合當(dāng)?shù)氐貐^(qū)整體發(fā)展方向，不管是在鄉(xiāng)村內(nèi)開展農(nóng)家樂、民宿等娛樂用地，還是致力于發(fā)展種植業(yè)、畜牧業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用地，都應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)用地類型進行明確，確保所有的鄉(xiāng)村土地空間均帶有自身的屬性，這樣能夠使得土地管理更加有序，也能夠?qū)崿F(xiàn)土地利益的最大化［19］。

3.4.3?增加鄉(xiāng)村歷史文化保護用地

我國大多數(shù)鄉(xiāng)村發(fā)展年限比較長，鄉(xiāng)村內(nèi)擁有著大量的歷史文化文物，相關(guān)部門在進行鄉(xiāng)村空間治理的時候也要重視這一問題，增加鄉(xiāng)村歷史文化保護用地，根據(jù)國土空間規(guī)劃準(zhǔn)則來加強歷史文化的保護和宣傳，甚至一些歷史文化較多的鄉(xiāng)村還能夠以此為根本大力發(fā)展旅游業(yè)，構(gòu)建鄉(xiāng)村新的發(fā)展途徑和方向，在保護歷史文化的同時吸引游客，從而帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

3.5?利用好鄉(xiāng)村振興政策支持

近幾年來，國家出臺了各種支持鄉(xiāng)村振興政策，因為來自不同時間和不同的部門，這就要求基層鄉(xiāng)村治理空間治理工作的人員經(jīng)常整理、分析這些政策，例如國家扶貧攻堅政策、集體土地入市政策、國土空間綜合整治政策等。做好鄉(xiāng)村空間治理，就是要將這些政策融會貫通、運用好。

4?結(jié)語

總而言之，在國土空間規(guī)劃的背景下，鄉(xiāng)村空間治理應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的發(fā)展特色和要求，通過深入挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)空間的深層次內(nèi)涵來制定科學(xué)合理的空間治理方案，通過鄉(xiāng)村基層組織來引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與到鄉(xiāng)村空間治理工作中，促進鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重整和優(yōu)化，不斷提高鄉(xiāng)村空間的利用率，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來更多的經(jīng)濟收益，從而以此來達到鄉(xiāng)村振興的目的。

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Study on the Mechanism and Path of Rural Spatial Governance Oriented to Territorial Spatial Planning

ZHANG Weiqing1，XIONG Yuqiang2，DU Jingxian3

（1.Zhanhua Branch Bureau of Binzhou Bureau of Natural Resources， Shandong Binzhou 256600， China；2.Shandong Geological Exploration Institute of General Administration of Geology and Mines of China National Chemical Corporation， Shandong Ji'nan 250013， China；3.Shandong Institute of Geological Sciences， Shandong Ji'nan 250013， China）

Abstract：Rural spatial governance is an important component of national spatial planning. It can directly affect the effectiveness of national spatial planning. In this paper， the mechanism and path of rural spatial governance will be stuied. Guiding by land spatial planning， the connotation of rural spatial governance and the internal relationship between land spatial planning and rural spatial governance has been analyzed， and the path of rural spatial governance oriented towards land spatial planning has been studied. It will provide some references for promoting sustainable development of rural economy.

Key words：Territorial space planning; rural space governance; specific path

收稿日期：20230626；修訂日期：20230712；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)作者簡介：張維慶（1975—），男，山東濱州人，工程師，主要從事自然資源、土地利用保護等工作；E-mail：zhangweiqing0001@163.com?*通訊作者：杜敬賢（1981—），男，山東莒縣人，工程師，主要從事信息化及地理信息方面的工作;E-mail：office@shandong.cn