王芳 劉曉含

摘要：隨著信息化技術(shù)的廣泛應用，檔案開放中的個人信息面臨更多被侵害的風險，有必要對檔案開放涉及的個人信息給予立法保護。論文通過對新《檔案法》頒布后進行修訂（正）的六部省級檔案地方性法規(guī)進行文本分析，梳理了新修訂（正）的省級檔案地方性法規(guī)對個人信息保護的方式，分析了省級檔案地方性法規(guī)對個人信息保護的不足，并提出相應的完善建議，以期為其他省級檔案地方性法規(guī)的修改提供立法經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：檔案開放 個人信息保護 省級檔案地方性法規(guī)

隨著信息化技術(shù)的廣泛應用，檔案開放中的個人信息面臨更多被侵害的風險，有必要對檔案開放涉及的個人信息給予立法保護。2020年6月20日修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”）較簡略地規(guī)定了檔案開放中的個人信息保護問題，2022年7月1日公布的《國家檔案館檔案開放辦法》和2023年12月29日通過的《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）細化了檔案開放的相關(guān)規(guī)定，地方立法需要結(jié)合本地情況將上位法的有關(guān)規(guī)定加以細化。在新《檔案法》頒布后，一些省級人大常委會對省級檔案地方性法規(guī)進行了修訂或修正。目前學術(shù)界對于檔案開放與個人信息保護問題的相關(guān)研究，多偏重于新《檔案法》修訂后的完善建議及特定種類檔案的信息保護模式的研究，很少有對新修訂（正）的省級檔案地方性法規(guī)進行分析的。本文通過對新《檔案法》頒布后進行修訂（正）的六部省級檔案地方性法規(guī)做文本分析，研究新修訂（正）的檔案地方性法規(guī)對個人信息保護的現(xiàn)狀，并提出相應的完善建議。

一、省級檔案地方性法規(guī)對個人信息保護的方式

在新《檔案法》頒布后，已經(jīng)修訂（正）的省級檔案地方性法規(guī)共六部（截至2024年1月1日）。其中，部分省級人大常委會通過“修訂”方式對省級檔案地方性法規(guī)進行了全面修改，比如《上海市檔案條例》（2021年修訂）、《甘肅省檔案條例》（2022年修訂）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案條例》（2022年修訂）及《山西省檔案管理條例》（2023年修訂）；還有部分省級人大常委會通過“修正”方式對省級檔案地方性法規(guī)進行了小幅度修改，比如《江蘇省檔案管理條例》（2021年修正）、《湖南省檔案管理條例》（2020年修正）。通過梳理發(fā)現(xiàn)，目前省級檔案地方性法規(guī)對個人信息的直接或間接保護方式主要有四種。

（一）通過規(guī)范檔案開放的形式保護個人信息

省級檔案地方性法規(guī)大多以列舉的方式規(guī)定了檔案開放的形式，部分法規(guī)規(guī)定了檔案開放目錄制度，比如《江蘇省檔案管理條例》第二十六條，《湖南省檔案管理條例》第二十三條，《上海市檔案條例》第二十九、三十、三十三條等規(guī)定。其中，《湖南省檔案管理條例》明確規(guī)定了要定期公布開放檔案目錄。通過規(guī)范檔案開放的形式保護個人信息，體現(xiàn)了地方立法保障個人信息自決權(quán)、知情權(quán)與檔案信息利用之間平衡的特點，在一定程度上保護了檔案開放中的個人信息。

（二）通過規(guī)范檔案利用程序保護個人信息

省級檔案地方性法規(guī)大多在上位法的基礎上對檔案利用程序進行了細化規(guī)定，通過規(guī)范檔案利用程序保護個人信息。許多省級檔案地方性法規(guī)規(guī)定，公民或組織對檔案申請利用，通常需要進行身份認定，提交合法有效證明等程序。例如，《江蘇省檔案管理條例》第二十七條、《湖南省檔案管理條例》第二十八條、《上海市檔案條例》第三十一條的規(guī)定。

（三）通過檔案開放的限制性規(guī)定保護個人信息

檔案開放審核是檔案開放利用的前端。[1]檔案開放前的審核制度是防止個人信息受侵害的預防性措施，這也是對檔案館、檔案形成單位等個人信息處理者的信息處理行為進行的合理限制，以此保護檔案開放中的個人信息。省級檔案地方性法規(guī)大多根據(jù)上位法規(guī)定了檔案封閉期，并規(guī)定了檔案的開放審核問題。例如，《江蘇省檔案管理條例》第二十四條、《上海市檔案條例》第二十九條的規(guī)定。

（四）通過規(guī)定檔案信息權(quán)利人的部分權(quán)利保護個人信息

一些省級檔案地方性法規(guī)通過規(guī)定檔案信息權(quán)利人的部分權(quán)利來保護個人信息，體現(xiàn)了地方立法對檔案信息權(quán)利人的合法權(quán)益有一定的保護意識。例如，《江蘇省檔案管理條例》第二十五條（概括性權(quán)利保護條款），《湖南省檔案管理條例》第二十六條（檔案寄存者權(quán)利），《上海市檔案條例》第三十二條（檔案權(quán)利人的權(quán)利）、三十三條（概括性權(quán)利保護條款）等規(guī)定。其中，《湖南省檔案管理條例》《上海市檔案條例》均規(guī)定了檔案權(quán)利人的開放同意權(quán)，《江蘇省檔案管理條例》和《上海市檔案條例》則規(guī)定了檔案公開不得侵犯他人的合法權(quán)益的概括性權(quán)利保護條款，有利于檔案開放中個人信息的保護。

二、省級檔案地方性法規(guī)對個人信息保護的不足

通過梳理六部省級檔案地方性法規(guī)發(fā)現(xiàn)，省級檔案地方性法規(guī)對檔案開放中的個人信息保護問題有一定程度的重視，但是一些省級檔案地方性法規(guī)仍然存在一些不足，無法對檔案開放中的個人信息提供充分保護。

（一）關(guān)于檔案開放范圍的規(guī)定不夠細化

立法中檔案開放的范圍規(guī)定是否明確，直接影響個人信息保護的程度。新《檔案法》第二十七條中規(guī)定“經(jīng)濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會開放”，其中“少于二十五年”的規(guī)定涉及的時間幅度比較寬泛，檔案開放主體的裁量權(quán)比較大?！秶覚n案館檔案開放辦法》第八條采用正面列舉的方式闡明了檔案延期開放的情形，相關(guān)規(guī)定仍然不夠具體。關(guān)于檔案開放范圍的規(guī)定，省級檔案地方性法規(guī)大多是對上位法規(guī)定的檔案開放時限及種類的簡單重復，比較籠統(tǒng)。關(guān)于檔案開放的范圍規(guī)定不夠細化，使得檔案開放中個人信息保護的界限容易模糊。

（二）檔案信息權(quán)利人的程序性權(quán)利缺失

檔案開放涉及的利益關(guān)系通常復雜多元，在檔案開放中應平衡保護有關(guān)主體的檔案利用權(quán)與檔案信息權(quán)利人的合法權(quán)益。如果檔案涉及個人信息，檔案信息權(quán)利人的一系列程序權(quán)利應得到有效保障，以避免檔案開放導致個人信息的泄露。實踐中，省級檔案地方性法規(guī)更多的是通過規(guī)定檔案開放主體權(quán)責的方式間接對公民權(quán)利進行保障，而很少直接規(guī)定檔案信息權(quán)利人的程序性權(quán)利，比如要求檔案開放主體說明理由權(quán)和異議權(quán)。

（三）檔案開放信息化建設中個人信息保護的力度不夠

隨著檔案開放信息化建設的推進，公眾查詢和利用檔案更加便捷。例如，《國家檔案館檔案開放辦法》第二十條專門規(guī)定了國家檔案主管部門的網(wǎng)絡平臺建設義務。一些省級檔案地方性法規(guī)規(guī)定了線上檔案查詢利用服務的形式，比如《上海市檔案條例》第三十條、《甘肅省檔案條例》第三十六條。然而，檔案線上開放利用可能會使個人信息面臨更多的泄漏風險，個人信息網(wǎng)絡侵權(quán)案件頻發(fā)，檔案開放中的個人信息保護面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)，檔案開放信息化對檔案開放主體的信息安全水平提出了更高的要求。然而，省級檔案地方法規(guī)大多沒有設置檔案開放信息化建設中強化個人信息保護的具體規(guī)范，檔案開放信息化建設中個人信息保護的力度不夠。

（四）檔案開放中的監(jiān)督與責任規(guī)定不具體

檔案開放中的個人信息保護需要檔案開放中監(jiān)督與責任的清晰規(guī)定。新《檔案法》和《實施條例》關(guān)于監(jiān)督和責任的規(guī)定比較籠統(tǒng)，省級檔案地方性法規(guī)對于檔案主管部門的監(jiān)督職責進行了簡單列舉，例如《上海市檔案條例》第五十條、《江蘇省檔案管理條例》第六條。但是，省級檔案地方性法規(guī)對于檔案開放中的監(jiān)督與責任規(guī)定并不具體，可操作性不強。第一，省級檔案地方性法規(guī)沒有明確規(guī)定檔案主管部門和檔案工作人員有權(quán)采取監(jiān)督檢查措施的種類。第二，責任追究的規(guī)定仍然不夠細化。對于不按規(guī)定向社會開放的責任追究問題，新《檔案法》僅規(guī)定了處分（第四十八條）、刑事責任或民事責任（第五十一條）?！秾嵤l例》第四十八條規(guī)定了責令限期改正和處分。上述規(guī)定都比較簡略。省級檔案地方性法規(guī)對于不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的法律責任規(guī)定基本大同小異，幾乎都是對上位法的重述，而沒有進一步具體規(guī)定。例如，《甘肅省檔案條例》第四十九條規(guī)定了處分；《江蘇省檔案管理條例》第二十九條規(guī)定了責令其改正、處分，構(gòu)成犯罪的追究刑事責任；《內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案條例》第五十六條規(guī)定了責令限期改正、處分；《山西省檔案管理條例》第三十七條和《上海市檔案條例》第五十六條都規(guī)定了處分，構(gòu)成犯罪的追究刑事責任。另外，免責條款的缺失，使檔案開放主體處在對個人信息侵害后果承擔“無限責任”的擔憂之中，不利于檔案開放主體依法履行檔案開放職責。

（五）對個人信息權(quán)益受到侵害的救濟措施不完善

當檔案開放涉及個人信息出現(xiàn)侵權(quán)或錯誤時，有關(guān)檔案信息權(quán)利人的舉報權(quán)在省級檔案地方法規(guī)中大多沒有進行細化規(guī)定，導致檔案開放主體對個人信息的處理權(quán)容易被濫用。新《檔案法》第四十六條和《實施條例》第四十六條規(guī)定了對于檔案違法行為的舉報，有關(guān)機關(guān)應當及時依法處理，其中“及時”和“依法處理”的規(guī)定過于原則性，需要下位法加以具體化。通過對比發(fā)現(xiàn)，對于檔案違法行為的舉報，絕大多數(shù)省級地方法規(guī)也基本是對上位法的簡單重復，仍然簡單地規(guī)定由有關(guān)機關(guān)及時依法處理，沒有明確規(guī)定受理舉報期限和處理期限，以及如果有關(guān)機關(guān)未及時進行處理或者舉報人對舉報處理結(jié)果不服的，舉報人是否享有提起行政訴訟或行政復議等救濟權(quán)。例如，《甘肅省檔案條例》第四十八條、《內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案條例》第五十四條、《山西省檔案管理條例》第三十二條及《上海市檔案條例》第五十二條，而《湖南省檔案管理條例》《江蘇省檔案管理條例》沒有關(guān)于舉報的規(guī)定，但難能可貴的是《湖南省檔案管理條例》第三十四條規(guī)定了當事人有權(quán)申請行政復議或者提起行政訴訟，這有利于發(fā)揮舉報的實效。另外，絕大多數(shù)省級檔案地方法規(guī)僅規(guī)定了一般違法造成檔案損失的賠償救濟條款，未對檔案開放的不當行為及其后果的救濟內(nèi)容進行具體規(guī)定。

三、省級檔案地方性法規(guī)中個人信息保護的立法完善

新《檔案法》頒布后尚未修改的省級檔案地方性法規(guī)，應加快修改步伐，充分借鑒現(xiàn)有其他省級檔案地方性法規(guī)立法的經(jīng)驗和不足，結(jié)合本地的檔案開放狀況、技術(shù)水平、信息化建設等因素，重視檔案開放中的個人信息保護，進一步規(guī)范檔案開放行為，提升省級檔案地方性法規(guī)的可操作性，促進檔案的開放利用與個人信息保護雙重價值的實現(xiàn)。

（一）進一步細化檔案開放范圍的規(guī)定

檔案開放的范圍會對檔案開放中個人信息保護的效果有所影響。檔案開放相關(guān)立法應在檔案的合理利用和個人信息的充分保護之間保持平衡。就我國省級檔案地方性法規(guī)而言，可以采用“正面列舉+反向排除”的方式，對到期不宜開放檔案的標準進行細化，分類分項規(guī)定檔案是否開放及開放期限，以明確檔案開放中個人信息保護的界限。為了解決檔案開放主體裁量權(quán)較大的問題，省級檔案地方性法規(guī)可以根據(jù)本地的實際情況，明確檔案主管部門科學設定檔案開放期限的具體裁量權(quán)基準，防止檔案開放主體濫用裁量權(quán)。

（二）完善檔案信息權(quán)利人的程序性權(quán)利規(guī)范

在檔案開放過程中應加強對檔案信息權(quán)利人的程序權(quán)利保障，避免檔案信息權(quán)利人的利益受損。在省級檔案地方性法規(guī)中，對于涉及個人信息的檔案公開，應保障檔案信息權(quán)利人享有要求檔案開放主體說明理由權(quán)和異議權(quán)等程序性權(quán)利，完善檔案信息權(quán)利人行使程序權(quán)利的相關(guān)程序，提高檔案開放審核中會議案卷制度的實效，保障檔案信息權(quán)利人的查閱權(quán)。

（三）在檔案開放信息化建設中完善個人信息數(shù)據(jù)安全體系

為了降低檔案開放信息化建設中的個人信息侵權(quán)風險，省級檔案地方性法規(guī)應當以完善數(shù)據(jù)信息安全體系為目標，結(jié)合新《檔案法》和《實施條例》中有關(guān)檔案開放信息化建設的規(guī)定，在不侵犯他人合法信息權(quán)的前提下，為線上檔案資源開放設立具體的行為界限。尤其在多部門協(xié)商、跨領(lǐng)域共同合作開展檔案治理的當下，應當通過詳細的立法實現(xiàn)檔案開放信息化建設中對個人信息的保護。有學者提出利用大數(shù)據(jù)的實時抓取技術(shù)以完善歸檔流程、滿足檔案工作公共服務目的，[2]可由省級檔案地方性法規(guī)對個人信息保護的價值與可歸檔信息抓取價值的衡量標準進行界定。此外，還應當制定檔案數(shù)字化過程中對個人信息保護的規(guī)范，根據(jù)各地實際發(fā)展水平和需要制定具有可操作性的規(guī)范。在制定具體規(guī)范時，可以針對信息安全問題進行專門規(guī)定，比如明確線上電子檔案個人信息的統(tǒng)一去識別化處理、在事前風險評估的基礎上規(guī)范數(shù)字化范圍、明確要求線上檔案開放平臺制定隱私政策等，在推進檔案開放信息化建設的同時重視個人信息的保護。

（四）細化檔案開放的監(jiān)督與責任規(guī)定

省級檔案地方性法規(guī)應細化有關(guān)監(jiān)督和責任的規(guī)定。一是省級檔案地方性法規(guī)應當細化檔案開放監(jiān)督主體的監(jiān)督職責，實現(xiàn)監(jiān)督主體對個人信息侵害風險的事前預防。個人信息的侵權(quán)情況本身存在預判困難、后果影響難以預料等特點，使得個人信息處理者事前對信息風險的評估與預防具有現(xiàn)實意義。因此，對于檔案開放中的監(jiān)督制度也需要進一步細化，實現(xiàn)監(jiān)督主體對于檔案信息安全風險的預防。具體來講，應當明確規(guī)定檔案開放監(jiān)督主體可以采取的監(jiān)督檢查措施的種類，使監(jiān)督檢查行為依法進行。二是省級檔案地方性法規(guī)應當細化責任條款。省級檔案地方性法規(guī)應當詳細規(guī)定責任追究問題。是否應當追究責任及追究何種責任，應考慮行為的主觀過錯、危害程度、性質(zhì)等因素。合理設定容錯免責制度的適用條件，激勵檔案開放主體積極履行個人信息保護責任。

（五）細化和補充檔案開放中的權(quán)利救濟規(guī)定

省級檔案地方性法規(guī)應當結(jié)合地方實際，對檔案開放違法行為的權(quán)利救濟規(guī)定進行細化和補充。一是對當前以舉報為主的救濟程序的操作規(guī)范進行細化。如前所述，新《檔案法》第四十六條和《實施條例》第四十六條規(guī)定了對于檔案違法行為的舉報，有關(guān)機關(guān)應當及時依法處理，其中“及時”和“依法處理”的規(guī)定需要下位法加以具體化。省級檔案地方性法規(guī)應當明確規(guī)定有關(guān)機關(guān)受理舉報期限和處理期限，以及有關(guān)機關(guān)未及時處理舉報或者如果舉報人對舉報處理結(jié)果不滿意的，舉報人依法享有的提起行政訴訟或行政復議等救濟權(quán)，以提高舉報的成效。二是完善檔案開放中個人信息侵害賠償機制。對于檔案開放中造成的個人信息侵權(quán)后果，其相應賠償機制應當與《個人信息保護法》規(guī)定的信息侵權(quán)賠償規(guī)定相銜接?！秱€人信息保護法》第六十九條規(guī)定的損害賠償責任更多參照了民事侵權(quán)損害賠償機制的一般標準，但是，在個人信息侵權(quán)領(lǐng)域，檔案信息權(quán)利人遭受損害的程度和實際損失往往難以準確認定，況且檔案開放領(lǐng)域的個人信息處理通常具有公共服務的目的和公權(quán)力行使的性質(zhì)，因此在制定檔案開放主體損害賠償制度時，應當對檔案開放行為本身的公共目的加以考量。立法應從公法規(guī)制的角度對檔案開放中的個人信息侵權(quán)賠償設立一般標準，在此基礎上對義務主體造成侵權(quán)后果的行為嚴重程度進行考量，確定賠償數(shù)額的考量因素，同時保持個人利益與公共事業(yè)目的之間的相對平衡，制定切實可行的檔案開放個人信息侵害賠償標準。[3]

注釋及參考文獻：

[1]閆靜，謝鵬鑫，張臻.新《檔案法》背景下國家綜合檔案館檔案開放審核的挑戰(zhàn)及對策[J].北京檔案，2022（7）：7-10.

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[3]解正山.數(shù)據(jù)泄露損害問題研究[J].清華法學，2020，14（4）：140-158.

作者單位：山東師范大學法學院