趙春潮 滿璇 葛穎 周楚楚 蔣雨兵

（1 航天長征國際貿易有限公司，2 中國航天工業(yè)科學技術咨詢有限公司，3 中國長城工業(yè)集團有限公司）

根據美國航天基金會發(fā)布的《航天報告》，全球太空經濟規(guī)模2022 年增長8%，預計未來5 年內將實現41%的增長。近一年來，美國、日本、印度、韓國、新西蘭和歐盟等主要航天國家和經濟體都發(fā)布了相關戰(zhàn)略文件和政策，以推動航天產業(yè)的發(fā)展。隨著全球航天發(fā)展新格局的形成，為維護自身利益，美國航天政策不斷調整，太空軍事化戰(zhàn)略也昭然若揭。在新的歷史時期下，美國航天發(fā)展政策呈現出新的特點。

1 整體發(fā)展戰(zhàn)略保持連續(xù)性

太空優(yōu)先事項戰(zhàn)略落地

2022 年9 月，美國國家航天委員會（NSC）召開的第二次會議對2021 年第一次會議提出的三個重要優(yōu)先事項進一步深化，提出其未來工作的優(yōu)先事項：一是建設技術熟練的太空工作隊伍；二是推進人類太空探索，使美國航天員重返月球；三是為新型商業(yè)太空活動制定規(guī)則，以涵蓋甚至還沒有想象到的太空活動，促進創(chuàng)新和競爭。

之后，美國國家航空航天局（NASA）發(fā)布“地球信息中心”概念，公眾可通過該中心了解地球變化，決策者可獲得減緩、適應和響應氣候變化的信息；資助“航天K-12 包容與多樣性”計劃，為美國機構提供約400 萬美元資金，將科學、技術、工程、數學（STEM）教育范圍擴展到此前受忽視的學生群體。

預算資金保障太空安全

美國財政投入不斷增長，以維持領先地位，保障太空安全。根據美國《2023 財年綜合撥款法案》，2023 財年，美國聯邦政府為美國天軍（USSF）撥款263 億美元，比國防部（DoD）的要求增加近17 億美元。其中，為太空發(fā)展局（SDA）撥款增加5 億多美元；為NASA 撥款254 億美元，比2022 年增加5%以上；為美國商務部（DoC）航天商務辦公室撥款7000 萬美元，遠高于2022 財年1600 萬美元的撥款?！?024財年美國政府預算》旨在通過提高美國太空體系結構彈性來維持美國太空領域的領先地位，以加強威懾并提高美國在敵對行動中的生存能力。其中，為“阿爾忒彌斯”（Artemis）計劃提供81 億美元預算，比2023 年增加5 億美元；為NASA 的STEM 項目提供1.58 億美元預算，比2023 年增加1400 萬美元。

2 太空軍事化戰(zhàn)略日漸清晰

相關整體戰(zhàn)略密集出臺

近一年來，美國密集頒布一系列軍事太空相關整體戰(zhàn)略。2022 年8 月，美國國防部簽署指令3100.10太空政策文件，取代2012 年發(fā)布、2016 年更新的太空政策文件，貫徹美國國防部長2021 年7 月發(fā)布的負責任外空行為準則。2022 年10 月發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》，投資網絡與太空、導彈打擊、人工智能和量子系統相關先進技術；限制國防、航空航天等俄羅斯戰(zhàn)略經濟部門；與國際社會一道確保太空可持續(xù)性、安全性和穩(wěn)定性；在更新外層空間治理和建立空間交通協調系統方面處于領導地位；與盟友和合作伙伴合作，制定政策和法規(guī)，使美國商業(yè)太空部門保持國際競爭力；增強太空系統彈性，實現國家和國土安全功能。美國《2023 財年國防授權法案》（NDAA）要求國防部和國家情報部門制定非機密戰(zhàn)略。2023 年3月，美國國防部發(fā)布與軍方、國家偵察辦公室、國務院及國家安全委員會共同制定的最新版安全和負責任的太空行動指南，適用于軍事行動，而非商業(yè)或民用空間活動。

大力發(fā)展太空軍事同盟

近一年來，美國牽頭的北約與芬蘭、瑞典共同發(fā)起“聯盟太空持續(xù)監(jiān)視”計劃，建立由國家和商業(yè)太空資產（如：衛(wèi)星）組成的虛擬星座“天鷹座”（Aquila），為北約軍事任務和行動提供支持，簡化北約盟國間及北約指揮機構間的數據收集、共享和分析，并節(jié)省成本。美歐召開第12 次太空對話，就太空網絡安全和多邊參與等太空安全議題展開專題討論。

美國與多個盟國簽署新的軍事太空合作協議，加強太空安全合作。2023 年以來，美國與日本發(fā)布《美日聯合聲明》與《美日太空全面對話第八次會議聯合聲明》，兩國戰(zhàn)略利益和價值觀高度一致，致力于利用太空合作推動實施，進一步加強太空安全合作（包括加強利用太空提高海洋態(tài)勢感知方面）；發(fā)布《美日韓戴維營聯合聲明》，加強太空威脅、國家太空戰(zhàn)略和負責任地利用太空等方面的“太空安全合作三方對話”；與澳大利亞簽署加強太空合作諒解備忘錄，加深太空軍事合作，繼續(xù)改善協調和互操作性；與意大利簽署新協議，促進兩國太空部隊交流；與秘魯簽署空間態(tài)勢感知（SSA）數據共享協議，促進兩國空間態(tài)勢感知數據共享；與菲律賓發(fā)布兩國領導人聯合聲明，加強聯盟合作及在陸地、海洋、天空、太空和網絡空間互操作性。

力推停止反衛(wèi)星導彈試驗承諾

美國不顧多國反對，力推“不進行破壞性直升式反衛(wèi)星導彈試驗”承諾。2022 年10 月，美國宣布承諾不進行破壞性直升式反衛(wèi)星導彈試驗，并向聯合國提交相關決議草案（A/77/C.1/L.62）；第77 屆聯合國大會裁軍與國際安全委員會于2022 年11 月通過了美國該項提案。七國集團（G7）國家在G7 廣島峰會上加入該承諾，并鼓勵其他國家效仿。2023 年8月，歐盟全體成員國加入該承諾。

3 推動太空可持續(xù)發(fā)展

制定更嚴格軌道碎片減緩規(guī)則

美國出臺軌道碎片減緩新規(guī)，與盟國共同努力減緩軌道碎片。美國聯邦通信委員會（FCC）2022年9 月發(fā)布“新太空時代軌道碎片減緩”規(guī)定，即在軌道高度2000km 以下的低地球軌道區(qū)域結束任務或經該區(qū)域結束任務的航天器，應在任務結束后5 年內離軌，此前規(guī)定的離軌期限是25 年。美國參議院提出《軌道可持續(xù)性法案》草案，要求制定優(yōu)先清除軌道碎片清單，啟動清理危險太空垃圾商業(yè)技術開發(fā)。G7 科技部長2023 年5 月發(fā)布公報，致力于推動軌道碎片減緩工作，分享經驗和最佳做法，適時推動確立新準則。

穩(wěn)步推進太空交通管理工作

各政府部門聯合開發(fā)太空交通管理協調系統，工業(yè)部門不斷總結太空交通管理實踐經驗。美國商務部太空商務辦公室（OSC）牽頭開發(fā)太空交通協調系統（TraCSS），接管目前由美國國防部負責的民用太空交通管理職責。TraCSS 開發(fā)分三階段：第一階段開發(fā)專注于跟蹤軌道物體的系統；第二階段提供發(fā)射防撞通知；第三階段跟蹤再入。美國太空安全聯盟（SSC）2023 年4 月發(fā)布《太空運行可持續(xù)性最佳實踐》報告，包括國際移動衛(wèi)星公司（Inmarsat）、國際衛(wèi)星通信公司（Intelsat）和歐洲衛(wèi)星公司（SES）在內的27 家公司與組織認可該報告，建議未來利用現有論壇或建立新論壇，為共享空間信息、運營商太空活動協調創(chuàng)造有利條件；盡早解決新的大型星座衛(wèi)星任務與已在新任務目標軌道上的現有運營商任務間的協調問題；加強航天器制造商與政府、政府間機構合作。

整體部署行星防御工作

2023 年4 月，美國發(fā)布《近地天體（NEOs）危害與行星防御國家防御戰(zhàn)略》，更新了2018 年發(fā)布的《近地天體準備戰(zhàn)略和計劃》，旨在應對NEOs 撞擊地球的危害，并將未來工作重點放在行星防御上，提出了美國聯邦部門和機構未來十年重點關注的目標。隨即，NASA 發(fā)布《行星防御戰(zhàn)略和行動方案》，梳理了該機構行星防御的重點領域。

推動近地軌道研發(fā)

2023 年3 月，美國白宮國家科學和技術委員會（NSTC）發(fā)布《國家近地軌道研發(fā)戰(zhàn)略》，概述了近地軌道（LEO）的5 項政策目標和支持活動：一是通過研究轉型和推動太空相關快速、可重復科學發(fā)展，促進突破性科學技術發(fā)展；二是通過利用LEO 國家實驗室鼓勵新研發(fā)進入者，促進數據共享，加強美國政府的合作伙伴關系；三是通過調整非傳統用例，實現未來平臺公平接入，解決天基研發(fā)市場經濟和監(jiān)管障礙，促進市場機會、創(chuàng)新和可持續(xù)性；四是通過探索更多國際合作機會，擴大國際合作，實施載人航天安全協調；五是促進STEM 教育和勞動力發(fā)展，增強機構能力。

4 高度重視航天國際合作

首次制定太空外交整體戰(zhàn)略

美國國務院2023 年5 月發(fā)布首部《太空外交戰(zhàn)略框架》，概述美國外交將如何推動美國繼續(xù)在太空領域發(fā)揮領導作用，并將通過《阿爾忒彌斯協定》和禁止破壞性反衛(wèi)星導彈試驗承諾擴大互利太空活動國際合作，促進美國太空能力、系統和服務的國際應用。戰(zhàn)略框架概述美國國務院在三個支柱方面采取行動：一是通過外交推廣太空政策，通過多雙邊溝通合作，提高美國在安全和負責任太空活動（包括太空探索和商業(yè)）方面的領導地位，加強美國與盟國能力，努力減少沖突的可能性；二是利用美國太空活動實現更廣泛外交目標，加強衛(wèi)星應用、遙感衛(wèi)星圖像和天基數據的國際合作，實現美國在氣候變化和環(huán)境可持續(xù)性等問題上的外交政策目標；三是為美國國務院太空外交工作人員提供現代化工具及知識，以實現太空政策和方案目標等。

深化與盟友民用商用太空合作

近一年來，美國繼續(xù)加強深化與盟友在民用、商用方面的太空合作。美國與澳大利亞、日本、印度發(fā)布《四方領導人聯合聲明》，擬在太空領域實施重大舉措，包括促進利用對地觀測數據及其他天基工具監(jiān)測和應對氣候變化；增強太空供應鏈的彈性，引領制定區(qū)域負責任標準；加強空間態(tài)勢感知和空間交通協調數據共享。美國與日本簽署《為和平目的合作探索和利用包括月球和其他天體在內的外層空間的框架協定》，正式認可和平探索太空的共同利益，美日太空全面對話第八次會議也提到，雙方承諾深化航天工業(yè)合作，同意加強重大航天項目合作，推進開展氣候變化監(jiān)測和研究合作；與英國發(fā)布《大西洋宣言：21世紀美英經濟伙伴關系框架》，深化太空合作各領域伙伴關系，加強包括深空通信在內的商業(yè)航天合作，深化太空可持續(xù)性和太空法規(guī)合作，在太陽物理飛行任務中建立密切伙伴關系；與法國發(fā)布聯合聲明，加強從太空防務到監(jiān)測氣候變化科學工作的合作，加強民用、商業(yè)和國家安全太空合作；與加拿大承諾加強“阿爾忒彌斯”任務、“國際空間站”（ISS）項目、月球“門戶”（Gateway）科學研究合作；與澳大利亞加強技術合作；與意大利承諾加強太空合作，包括通過在政府支持下建立“新太空對話”促進工業(yè)合作，推進建立包括載人航天在內的創(chuàng)新型商業(yè)太空伙伴關系；與菲律賓加強空間態(tài)勢感知和利用太空提高海域感知、災害管理和應急響應能力的合作。

擴大太空國際合作范圍

近一年來，美國深入貫徹航天外交整體戰(zhàn)略，積極擴大與新興航天國家及地區(qū)合作。美國與非洲發(fā)布《美非伙伴關系愿景聲明》，旨在利用外層空間實現美非在地球上的共同目標，擬在利用太空支持可持續(xù)發(fā)展目標、能力建設及私營部門在支持美國與非洲伙伴關系中的作用開展合作；與印度召開關鍵和新興技術倡議（iCET）首次會議，就擴大民用空間合作達成一致，發(fā)布《美印聯合聲明》，確定美印太空合作各領域達到新境界的路線，制定載人航天合作戰(zhàn)略框架，加強私營航天合作，解決出口管制問題，促進技術轉讓，在支持太空和人工智能等新國防領域合作；與韓國發(fā)布《紀念美韓結盟70 周年的領導人聯合聲明》，呼吁加強商業(yè)太空合作，努力推進空間態(tài)勢感知合作，承諾在科學和探索領域進一步合作。

重大航天項目國際合作方面繼續(xù)推進。俄羅斯是唯一一個不同意ISS 運營延長至2030 年的合作伙伴，但美俄兩國開展ISS“交叉飛行”。2022 年7 月，美俄簽署涵蓋載人-5 和6（Crew-5 和6）任務的“交叉飛行”協議；2023 年3 月，兩國計劃擴展ISS“交叉飛行”計劃，將Crew-7 任務加入其中。近一年來，簽署阿爾忒彌斯協議國家數量不斷增加，截至2023 年11 月12 日，阿爾忒彌斯協議簽署國已達32 個。2023年6 月，《阿爾忒彌斯協議》研討會召開，對新興航天國家參與太空探索方法、減輕和避免干擾以促進月球運行安全進行了專題研討，旨在加強國際合作。

5 大力支持商業(yè)航天發(fā)展

擬制定商業(yè)航天新監(jiān)管框架

美國國家航天委員會擬制定商業(yè)航天活動新的監(jiān)管框架。2022 年9 月召開的美國國家航天委員會會議要求，為不適用于當前規(guī)范體系的商業(yè)太空活動制定新的監(jiān)管框架，這些活動包括空間服務、碎片清除和商業(yè)空間站。2022 年底在一系列“征詢意見會議”中，委員會從私營部門收到大量反饋，主要包括需要“清晰、靈活、可預測”的監(jiān)管環(huán)境，以確保美國公司保持全球領先地位；需要明確定位和責任，而非部分人所提倡對某些此類任務授權的模糊性；對空間可持續(xù)性保持關注。在2023 年2 月舉辦的美國第25 屆美國聯邦航空管理局（FAA）商業(yè)航天運輸大會上，美國國家航天委員會表示，正制定一個擬議的監(jiān)管商業(yè)航天活動的框架，擬向國會提交針對目前不受其他機構監(jiān)管的商業(yè)太空活動的“任務授權”提案，《外層空間條約》第6 條要求這種授權和持續(xù)監(jiān)督。

商業(yè)航天體制機制建設不斷完善

近一年來，美國眾議院、美國聯邦通信委員會（FCC）修改、提出、通過多項法規(guī)法案，不斷完善商業(yè)航天體制機制建設，推動太空法規(guī)現代化。美國眾議院通過《2023 年商業(yè)遙感修正案》，修改私人遙感太空系統許可證相關條款，擴大私人遙感系統許可年度報告范圍，要求商務部向國會提交關于商業(yè)遙感許可證申請和相關行動的年度報告至2030 年；通過《衛(wèi)星和電信精簡法案》，規(guī)定FCC 處理衛(wèi)星許可證申請的截止日期，涉及包括空間可持續(xù)性和衛(wèi)星頻譜共享在內的其他行業(yè)問題；通過《安全空間法》，禁止FCC 向美國認為對國家安全或國內供應鏈構成威脅的外國實體授予衛(wèi)星許可證；通過《發(fā)射通信法》，簡化獲取某些頻譜以進行商業(yè)航天器發(fā)射和再入大氣層的程序；通過《精準農業(yè)衛(wèi)星連接法》，迫使FCC 審查可能有助于促進農業(yè)需求天基通信的規(guī)則變化；通過《先進地方應急響應電信平價法案》，促進在遭受自然災害或缺乏無線通信的地區(qū)使用衛(wèi)星作為緊急服務的連接提供方。FCC 下發(fā)《關于太空補充覆蓋以促進衛(wèi)星和地面網絡整合監(jiān)管框架制定通知》，促進衛(wèi)星運營商和無線公司合作利用天基服務的增長，將偏遠、未得到服務和服務不足地區(qū)的智能手機用戶連接起來；出臺《非地球靜止軌道運營商共享頻譜新規(guī)》，明確在不同的FCC 申請?zhí)幚磔喆沃校谟韫潭ㄐl(wèi)星服務非地球靜止軌道（NGSO）許可證的運營商必須避免相互干擾。

商業(yè)太空安全受美國各界關注

美國政府擬與商業(yè)部門合作確保商業(yè)太空系統安全，智庫機構為太空安全建設獻計獻策。2023 年3 月，在美國國家網絡總監(jiān)辦公室（ONCD）與國家航天委員會舉辦的空間系統網絡安全執(zhí)行論壇上，政府官員強調，要與私營部門密切合作，確保美國空間生態(tài)系統對網絡威脅的抵御能力；要為政府和商業(yè)空間系統開發(fā)商和運營商提供切實、全面的指導，以在當前威脅環(huán)境中顯著改善其空間系統網絡安全。美國航空航天公司（Aerospace Corp）空間安全研究所2022 年10 月發(fā)布《2022 空間安全綱要：引領太空飛行的未來》報告，就空間態(tài)勢感知、發(fā)射和再入、頻譜和網絡安全，以及載人航天安全等領域提出了廣泛的建議。

6 小結

當前，美國航天發(fā)展政策不斷調整。整體上看，美國航天發(fā)展戰(zhàn)略保持連續(xù)性，太空優(yōu)先事項戰(zhàn)略落地，預算資金繼續(xù)增加保障太空安全；但將太空用于軍事用途的戰(zhàn)略也日漸清晰，相關整體戰(zhàn)略密集出臺，同時大力發(fā)展太空軍事同盟，力推停止反衛(wèi)星導彈試驗承諾；民用航天方面，制定更嚴格軌道碎片減緩規(guī)則，穩(wěn)步推進太空交通管理工作，整體部署行星防御工作，推動近地軌道研發(fā)，繼續(xù)推動太空可持續(xù)發(fā)展；高度重視航天國際合作，航天外交策略浮出水面，深化與盟友民用商用太空合作，擴大太空國際合作范圍；美國繼續(xù)大力支持商業(yè)航天發(fā)展，擬制定商業(yè)航天新監(jiān)管框架，商業(yè)航天體制機制建設不斷完善，商業(yè)太空安全繼續(xù)備受美國各界關注。