邱 娟

(江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 淮安 223003)

0 引言

黨的十九大報(bào)告提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略之一，為鄉(xiāng)村蓬勃發(fā)展帶來了新機(jī)遇。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一條實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必由路徑[1]，旨在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。 淮安市作為江蘇省蘇北的一個(gè)城市，擁有豐富的鄉(xiāng)村資源和深厚的歷史文化底蘊(yùn)。然而，當(dāng)前淮安市鄉(xiāng)村公共空間環(huán)境存在一些問題，如基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生態(tài)環(huán)境惡化、文化傳承缺失等，這些問題制約了鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。 如何推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系、提升鄉(xiāng)村公共空間成為擺在政府面前的一道重大考題，也是亟待解決的重大難題。

1 鄉(xiāng)村公共空間治理內(nèi)涵

鄉(xiāng)村公共空間有廣義和狹義之分，多指農(nóng)村區(qū)域中除私人空間外，獨(dú)立于政府部門和市場之外，所有農(nóng)民能夠平等自由地進(jìn)出，并在其中開展公共生活和人際交流活動的公共領(lǐng)域[2]，分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。 能滿足村民日常生活、交往和社會輿論等需求的兼具“公共性”和“空間性”的統(tǒng)一體。 鄉(xiāng)村公共空間包括實(shí)體公共空間(如社區(qū)服務(wù)中心、廣場、圖書館、學(xué)校等)和虛擬性空間(如微信平臺、QQ 群、社區(qū)論壇等)兩類。 鄉(xiāng)村公共空間可以滿足人們交換和獲取信息、參與公共活動、表達(dá)情感等社會功能，也可以提供公共空間功能和社會秩序整合功能。

2 淮安市鄉(xiāng)村公共空間重塑的內(nèi)容

2.1 淮安市概況

江蘇省淮安市，于2001 年由原淮陰市更名而來，城市面積10 072平方千米。 位于江淮平原東部，地處江蘇省北部中心地域，淮河下游，處于中國地理分界線“秦嶺—淮河”線上，京杭大運(yùn)河與古淮河在淮安交匯，洪澤湖位于淮安市內(nèi)。 淮安市登記戶籍人口555.25 萬人，全市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速持續(xù)位居全省前列。

2.2 淮安市鄉(xiāng)村公共空間環(huán)境現(xiàn)狀分析

2.2.1 鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善

鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大，建設(shè)成本高，使用效率低。 經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，淮安市農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施重建設(shè)輕管護(hù)，日常維護(hù)不到位，如農(nóng)村道路上常年行駛的重型卡車對道路的損傷導(dǎo)致路基變形，道路坑坑洼洼，如果不能及時(shí)維護(hù)，小坑就會變大坑。 一些偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)因地形復(fù)雜交通不便，使得建設(shè)和維護(hù)公共設(shè)施變得更加困難。 另有部分公共空間沒有座椅、公廁，有的公廁設(shè)備沒有考慮老年人和殘疾人需求，存在安全隱患。 缺少老年文化活動室、體育健身活動設(shè)施陳舊、村民廣場使用效率低，使得鄉(xiāng)村老人的休閑娛樂頻率逐漸降低，無法保障日常生活品質(zhì)。 缺乏良好的道路和橋梁可能會導(dǎo)致交通擁堵和事故風(fēng)險(xiǎn)增加，從而影響人們的出行和經(jīng)濟(jì)活動。 缺乏可靠的供水系統(tǒng)可能會導(dǎo)致人們飲用不干凈的水，從而引發(fā)健康問題。 缺乏適當(dāng)?shù)男l(wèi)生設(shè)施可能會導(dǎo)致疾病傳播和環(huán)境污染，從而影響人們的健康和生活質(zhì)量。 加上農(nóng)村青年外出務(wù)工較多，“空心村”現(xiàn)象和人口分散導(dǎo)致農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施無法得到充分利用。

2.2.2 集體資源資產(chǎn)被侵占

鄉(xiāng)村公共空間集體資源資產(chǎn)被侵占是一個(gè)嚴(yán)重的問題，它涉及農(nóng)村土地、水資源、森林資源等的非法占用和破壞，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)民利益受損和社會公平正義受到挑戰(zhàn)的現(xiàn)象。 如農(nóng)房改善、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治等項(xiàng)目中形成的新增土地地塊被非法侵占，各級各類財(cái)政資金尤其是扶貧資金形成的資源資產(chǎn)以及河堤道路兩旁的林地、林木被村民非法占有。 截至2023 年6 月，淮安市淮安區(qū)已收回土地面積18.37 萬畝，收回資產(chǎn)面積46.62 萬平方米。 鄉(xiāng)村公共空間集體資源資產(chǎn)被侵占主要是因?yàn)殛P(guān)于鄉(xiāng)村公共資源管理的法律法規(guī)不健全，鄉(xiāng)村公共資源管理缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)法力度不夠，侵占行為難以制止。 一些人為了追求經(jīng)濟(jì)利益，不顧法律法規(guī)和道德底線，大肆侵占鄉(xiāng)村公共資源。

2.2.3 村民參與度不高

在鄉(xiāng)村公共空間治理過程中，確實(shí)需要政府部門、村民委員會、社會組織以及村民等多元參與，形成合力，協(xié)調(diào)治理。 但基層實(shí)際情況是村民缺乏參與意識，參與深度較淺，覆蓋面不全。 首先，缺乏參與意識。 村民的受教育水平相對較低，公共意識淡薄，抱著“搭便車”的心態(tài)和功利導(dǎo)向動機(jī)，對跟自己利益不切實(shí)相關(guān)的事情漠不關(guān)心，對鄉(xiāng)村公共空間治理的認(rèn)識和重視程度不夠，無法充分認(rèn)識到參與公共空間治理的重要性。 其次，參與深度較淺。鄉(xiāng)村居民在日常生活中忙于生計(jì)，時(shí)間和精力有限，對鄉(xiāng)村公共活動的一些新事物認(rèn)識度不夠，難以投入到公共空間治理活動中。 部分村民在鄉(xiāng)村公共空間治理中的溝通能力較弱，難以有效地表達(dá)自己的需求和意見。 最后，參與覆蓋面不全。 鄉(xiāng)村地區(qū)的信息傳播相對較慢，留守的老人和兒童不太會使用智能手機(jī)，無法通過村民微信群、座談會等形式表達(dá)自己的意見和建議。 加上村民對鄉(xiāng)村公共空間的相關(guān)政策不了解，無法充分利用現(xiàn)有資源，如鄉(xiāng)村文化站、祠堂等參與對鄉(xiāng)村公共空間治理的討論和決策，導(dǎo)致他們參與積極性不高。

2.2.4 鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題突出

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題是我國在推進(jìn)全面小康社會和生態(tài)文明建設(shè)過程中需要重點(diǎn)解決的問題之一。盡管近年來，淮安市農(nóng)村人居環(huán)境得到了顯著改善，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村長期以來存在的臟亂差局面，村莊環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)了干凈、整潔、有序，農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量也普遍提高[3]。 但是，淮安市也有部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在一些突出的問題，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等方面。 具體來說，農(nóng)村的污水、垃圾、畜禽糞便處理不到位，往往造成水體污染；歷史積存垃圾多，垃圾集運(yùn)處置設(shè)施不健全，桿線管線雜亂、車輛亂停亂放、店招店牌無序、重要節(jié)點(diǎn)臟亂；同時(shí)，環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)相對薄弱，存在一些“散亂污”企業(yè)隱藏在鄉(xiāng)村中[4]。 此外，部分農(nóng)村地區(qū)人們存在不良習(xí)慣，利用公共空間進(jìn)行賭博、低俗演出等活動。 這些問題的存在與鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)存在一定的差距，并不能滿足廣大農(nóng)村群眾對環(huán)境質(zhì)量日益提高的要求。

3 淮安市鄉(xiāng)村公共空間治理的反思

3.1 傳統(tǒng)內(nèi)生型公共空間規(guī)劃模式局限

傳統(tǒng)內(nèi)生型公共空間源自村民傳統(tǒng)生產(chǎn)生活需求和鄉(xiāng)村文化，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化生產(chǎn)效率的提升，對鄉(xiāng)村公共空間產(chǎn)生了新的需求。 傳統(tǒng)內(nèi)生型“自上而下”的鄉(xiāng)村公共空間建設(shè)方式忽略村民的內(nèi)源需求時(shí)，“正式公共空間”不能適應(yīng)村民生活方式的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村公共空間功能供給與村民實(shí)際需求發(fā)生較大差距。 應(yīng)積極構(gòu)建新內(nèi)生型公共空間以滿足村民對新農(nóng)村生活的需求，堅(jiān)持共治共享，多種形式了解群眾訴求，公眾作為鄉(xiāng)村公共空間的主要使用者，他們的參與對規(guī)劃結(jié)果的實(shí)施至關(guān)重要。 針對性治理鄉(xiāng)村公共空間的環(huán)境不優(yōu)，公共服務(wù)缺失等問題，重構(gòu)生產(chǎn)生活生態(tài)。 未來鄉(xiāng)村公共空間需要的功能是具備城鎮(zhèn)特點(diǎn)的，功能復(fù)合化、公共活動類型豐富多樣的鄉(xiāng)村公共空間是未來鄉(xiāng)村空間轉(zhuǎn)型的重要方向。 應(yīng)走多元合作之路，從空間建設(shè)和公共性建設(shè)兩方面共同發(fā)力，提高規(guī)劃的實(shí)施效率和公眾參與度，使規(guī)劃更加符合實(shí)際需求和發(fā)展目標(biāo)。

3.2 缺乏完善的政策約束與保障機(jī)制

鄉(xiāng)村公共空間政策保障機(jī)制的不完善在于，目前仍缺乏有效的約束和保障手段來確保政策的順利實(shí)施。 例如，盡管政府正在推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的全域土地綜合整治、積極盤活存量集體建設(shè)用地，以滿足農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)空間和產(chǎn)業(yè)用地需求，但在實(shí)際操作過程中，可能仍存在違背農(nóng)民意愿的撤并村莊、過度建設(shè)大社區(qū)等問題。 因此，需要進(jìn)一步優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置規(guī)范，強(qiáng)化對農(nóng)民意愿的尊重和保障。 此外，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)也是一大難題。 堅(jiān)持“先建機(jī)制、后建工程”的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)是至關(guān)重要的一環(huán)。 我們需要健全建管用相結(jié)合的長效機(jī)制，確保鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目能夠長期穩(wěn)定發(fā)揮效用，防止出現(xiàn)重建輕管、重建輕用的情況。 最后，服務(wù)站的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)目錄及準(zhǔn)入制度的制定實(shí)施等，也需要得到足夠的關(guān)注和推動。 比如，加快縣域緊密型醫(yī)共體建設(shè)，實(shí)行醫(yī)保總額預(yù)算管理，強(qiáng)化基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助三重制度保障功能。

3.3 鄉(xiāng)村社會治理體系的不完善

城市規(guī)劃建設(shè)往往由相關(guān)專業(yè)部門進(jìn)行建設(shè)的監(jiān)督管理與驗(yàn)收，對規(guī)劃設(shè)計(jì)成果的良好落地具有一定保障。 而淮安市部分村莊獲得了較好的建設(shè)成果，但是現(xiàn)行更新模式下的空間更新模式多為短期的空間建設(shè)，缺乏對建設(shè)成效的長期維護(hù)機(jī)制，治理體系不完善易造成空間建設(shè)成果快速破敗[5]。 如淮安市部分村莊推廣了“四議兩公開”工作法等鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解機(jī)制，鄉(xiāng)村治理效果有所提升，但仍存在一些問題，例如一些地方的治理模式還未能充分適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的變化，這些問題直接影響到鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量和安全感。

4 淮安鄉(xiāng)村公共空間治理路徑優(yōu)化探析

4.1 推進(jìn)鄉(xiāng)村公共空間全面治理

推進(jìn)鄉(xiāng)村公共空間全面治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要抓手。 鄉(xiāng)村公共空間治理不僅包括鄉(xiāng)村物質(zhì)空間治理，還包括鄉(xiāng)村空間組織治理和權(quán)屬治理，三者協(xié)同綜合治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共空間全面治理的根本保證。 首先，合理劃定各類空間管控邊界，優(yōu)化布局鄉(xiāng)村生活空間，同時(shí)，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和鄉(xiāng)村生態(tài)空間，確保國家糧食安全和生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定。 深化土地資源治理，突出清理田頭地頭溝邊渠邊等零星地塊，水系、林網(wǎng)、路網(wǎng)調(diào)整和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)溢出的新增耕地，形成新增耕地。 其次，全面推進(jìn)資源和要素的激活，借鑒宿遷等地的成功經(jīng)驗(yàn)，通過全域發(fā)動、全員參與、全面集成、全力推進(jìn)，探索具有地方特色的鄉(xiāng)村公共空間治理之路。 包括累計(jì)收回集體土地、集體資產(chǎn)，帶動村均增收、農(nóng)民收入快速增長等具體措施。 再次，加強(qiáng)基層治理，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理。 促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的“精細(xì)化”和“法治化”。 持續(xù)開展村莊清潔行動，整治供電、通信、有線電視等線路亂象，取締禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖；利用收回的村莊內(nèi)部空間，布設(shè)小廣場、小綠地、小舞臺等，滿足群眾休閑健身需求。

4.2 推進(jìn)集體資源資產(chǎn)提效

農(nóng)村集體資源資產(chǎn)被侵占，集體資產(chǎn)流失，集體和農(nóng)民的利益受損。 為此，應(yīng)加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理優(yōu)化資源配置，建立健全集體資產(chǎn)管理制度和流程，確保集體資產(chǎn)的安全、有效運(yùn)營。 圍繞零散資源高效推進(jìn)“小田并大田”改革，把“小田并大田”與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，全面推行“先流轉(zhuǎn)后建設(shè)、先平整再配套”模式，圍繞村集體資源資產(chǎn)統(tǒng)籌利用推進(jìn)“村資鎮(zhèn)管”改革，明確集體資源資產(chǎn)由鎮(zhèn)級國有平臺公司統(tǒng)一管理經(jīng)營，有效提高資產(chǎn)資源利用效益。 圍繞閑置資源盤活利用推進(jìn)閑置宅基地和農(nóng)房改革，通過改革發(fā)揮資源資產(chǎn)最大效用，提高資源利用效率，使有限的資源發(fā)揮最大的效益。 例如，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營；發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色產(chǎn)業(yè)等多元化經(jīng)濟(jì)，提高集體經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)應(yīng)提升集體經(jīng)濟(jì)組織能力，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)和完善，提高其服務(wù)農(nóng)民、帶動農(nóng)民增收致富的能力，引入先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，提升集體經(jīng)濟(jì)的競爭力。

4.3 推進(jìn)農(nóng)村生活品質(zhì)提高

“廁所革命”既是一項(xiàng)改善公共衛(wèi)生設(shè)施和環(huán)境的民生工程，也是一次文化理念和文明的變革，更是一次技術(shù)革新。 不斷推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”和農(nóng)村污水治理，開展農(nóng)村戶用衛(wèi)生廁所建設(shè)和改造，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所全覆蓋，提升農(nóng)村居住環(huán)境[5]。 加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如教育、醫(yī)療、文化、體育等，滿足農(nóng)民多樣化的需求。 強(qiáng)化新建農(nóng)房規(guī)劃管控，加強(qiáng)“空心村”服務(wù)管理和改造，保障農(nóng)村住房條件，加大農(nóng)村住房改造力度，實(shí)施農(nóng)村危房改造、棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目，改善農(nóng)村住房條件。 促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村手工藝等產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民收入。 完善并建立健全農(nóng)村社會保障體系，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、低保等社會保險(xiǎn)制度，保障農(nóng)民基本生活，持續(xù)推進(jìn)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

4.4 推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理

加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要任務(wù)。 開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動，實(shí)現(xiàn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化。 同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理環(huán)境問題。 恢復(fù)農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)功能，通過生態(tài)修復(fù)、植被恢復(fù)等措施，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力和抵御自然災(zāi)害的能力。 全面清理亂搭亂建、亂耕亂種、亂堆亂放、違章占道經(jīng)營，暢通路網(wǎng)空間。 實(shí)施退耕還林、水土保持等項(xiàng)目，保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能。 發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，提高資源利用效率，減少環(huán)境污染。 增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)保意識，加強(qiáng)農(nóng)民環(huán)保教育，提高農(nóng)民的參與度。 通過宣傳、培訓(xùn)等方式，引導(dǎo)農(nóng)民樹立綠色發(fā)展觀念，積極參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，切實(shí)把公共空間精準(zhǔn)“騰出來”、有效“用起來”、長效“管起來”，讓公共空間“美起來”。