趙筱凝

(青島科技大學(xué)，山東 青島 266061)

0 引言

自區(qū)塊鏈技術(shù)出現(xiàn)并發(fā)展以來，數(shù)字貨幣憑借其高度匿名化、去中心化等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，逐漸成了金融領(lǐng)域的弄潮兒。 根據(jù)數(shù)字貨幣發(fā)行主體的差異并基于其信用基礎(chǔ)，可以將數(shù)字貨幣分為虛擬貨幣和法定數(shù)字貨幣[1]。 其中虛擬貨幣的代表性貨幣為中本聰(Satoshi Nakamoto)于2009 年推出的比特幣(Bitcoin)。 虛擬貨幣的出現(xiàn)帶出了去中心化的技術(shù)與概念，并將去中心化這一技術(shù)開始向金融領(lǐng)域的各方各面開始滲透；中央銀行發(fā)行的數(shù)字貨幣(下稱中央銀行數(shù)字貨幣)，其具有“法償性”，因此又被稱為法定數(shù)字貨幣，典型代表為委內(nèi)瑞拉的“石油幣”以及中國(guó)的數(shù)字人民幣等。 我國(guó)央行于2014 年成立專門的法定數(shù)字貨幣研究小組，并于2018 年宣布了我國(guó)法定數(shù)字貨幣的名稱為數(shù)字人民幣(digital currency electronic payment)。 此后數(shù)字人民幣在深圳、雄安新區(qū)、蘇州、成都以及2022 冬奧會(huì)奧運(yùn)村開展了一系列試點(diǎn)活動(dòng)。

在知網(wǎng)運(yùn)用主題搜索“法定數(shù)字貨幣監(jiān)管”一共可以搜索到21 條結(jié)果，搜索“數(shù)字貨幣監(jiān)管”則可以得到173 條結(jié)果。 這說明對(duì)法定數(shù)字貨幣的監(jiān)管學(xué)界的研究尚未盛行，且多數(shù)研究只停留于淺嘗輒止的階段。 我國(guó)數(shù)字人民幣的發(fā)展已經(jīng)到了相對(duì)普遍試點(diǎn)應(yīng)用的階段，而監(jiān)管方面卻并未出臺(tái)相應(yīng)的措施來應(yīng)對(duì)，傳統(tǒng)的紙幣監(jiān)管政策并不完全適用于法定數(shù)字貨幣。 又由于我國(guó)對(duì)比特幣等數(shù)字貨幣采取“一刀切”的禁止模式，所以我國(guó)缺乏對(duì)數(shù)字貨幣監(jiān)管方面的立法經(jīng)驗(yàn)。 這使得我國(guó)中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的監(jiān)管方面、可控匿名下公民信息安全的監(jiān)管方面都存在著一系列的監(jiān)管困境。 當(dāng)然，需要注意的是我國(guó)中央銀行數(shù)字貨幣雖然已經(jīng)較為普遍，但是仍然處于試點(diǎn)狀態(tài)，對(duì)一個(gè)欣欣向榮的新事物，我們更應(yīng)當(dāng)把鼓勵(lì)支持其發(fā)展作為主調(diào)，而不應(yīng)施加過多的監(jiān)管從而導(dǎo)致其不利成長(zhǎng)。

1 中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)之監(jiān)管困境

當(dāng)前中央銀行數(shù)字貨幣正處于高速發(fā)展的時(shí)期，發(fā)展中國(guó)家以委內(nèi)瑞拉為代表推出了“石油幣”，這是世界上首個(gè)以資產(chǎn)信用背書的中央銀行數(shù)字貨幣[2]；發(fā)達(dá)國(guó)家以英國(guó)為代表推出了RS 幣(RScoin)。 這些對(duì)中央銀行數(shù)字貨幣的研究與發(fā)行說明了無論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家都期望以中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)為基礎(chǔ)去實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)上的目的。 委內(nèi)瑞拉的“石油幣”最終以失敗而告終，這說明了發(fā)行中央銀行數(shù)字貨幣的道路并非一帆風(fēng)順。 由于我國(guó)全面禁止比特幣等虛擬貨幣的發(fā)行、交易，中央銀行數(shù)字貨幣成為唯一的合法數(shù)字貨幣。 相較于其他的數(shù)字貨幣，中央銀行數(shù)字貨幣受限于其發(fā)行模式，使得其競(jìng)爭(zhēng)力無法與其他數(shù)字貨幣甚至微信、支付寶等支付工具相媲美，這就使得國(guó)家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)存在一定的監(jiān)管困境。

1.1 中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行的技術(shù)監(jiān)管困境

首先，中央銀行數(shù)字貨幣的興起帶動(dòng)了一系列的研究，但相較于理論上的研究的興盛來看，中央銀行數(shù)字貨幣相關(guān)技術(shù)的發(fā)展并不理想。 中央銀行數(shù)字貨幣是在虛擬貨幣以及商業(yè)數(shù)字貨幣的基礎(chǔ)上誕生發(fā)展的，從比特幣誕生以來，私人數(shù)字貨幣的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出發(fā)行主體的“去中心化”到“中心化”、發(fā)行數(shù)量從限量轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)、交易主體從“強(qiáng)匿名化”到“弱匿名化”的趨勢(shì)[3]。 我國(guó)在2014 年成立研究小組開始對(duì)中央銀行數(shù)字貨幣進(jìn)行研發(fā)試驗(yàn)，但時(shí)至今日仍然處于一種相關(guān)技術(shù)不斷進(jìn)行調(diào)試的試點(diǎn)階段，并沒有確立一套完備的發(fā)行技術(shù)模式和標(biāo)準(zhǔn)。 這種處于技術(shù)不穩(wěn)定的發(fā)行模式在全球金融瞬息萬變的今日能否進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)值得我們深思熟慮。 技術(shù)的不穩(wěn)定也導(dǎo)致了中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行處在了一種不穩(wěn)定的境界之中，對(duì)發(fā)行的安全性以及對(duì)相關(guān)技術(shù)的監(jiān)管也陷入了一定的困境。

其次，在微信、支付寶等電子支付方式普遍運(yùn)用的情形下，如何確保中央銀行數(shù)字貨幣在短時(shí)間內(nèi)數(shù)次頻繁、大宗金額的交易可以正常進(jìn)行也是應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)問題，這同樣事關(guān)中央銀行數(shù)字貨幣的穩(wěn)定性。 相較于中國(guó)，巴哈馬發(fā)行的沙元(Sand Dollar)、委內(nèi)瑞拉發(fā)行的“石油幣”等發(fā)展中國(guó)家發(fā)行的中央銀行數(shù)字貨幣在受眾范圍較小、市場(chǎng)條件有限等情況下，其開展試點(diǎn)測(cè)試中央銀行數(shù)字貨幣的穩(wěn)定性并非易事。 反觀我國(guó)，地域遼闊，人口眾多，網(wǎng)絡(luò)交易需求量龐大，這種種因素都意味著我國(guó)的數(shù)字人民幣需要具有適應(yīng)短時(shí)間內(nèi)的數(shù)量頻繁、交易額龐大的能力。 但即便如此，使用數(shù)字人民幣進(jìn)行支付的交易量與當(dāng)前已有的電子支付方式相比依然不足[4]。 目前我國(guó)的數(shù)字人民幣仍然處于試點(diǎn)中，當(dāng)有朝一日全面鋪開時(shí)，數(shù)字人民幣應(yīng)當(dāng)具有比當(dāng)前電子支付平臺(tái)更加穩(wěn)定的性能，以滿足人民群眾的日常交易需求。 當(dāng)數(shù)字人民幣跨出國(guó)內(nèi)的界限，從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交往時(shí)，對(duì)數(shù)字人民幣技術(shù)層面的要求就將更上一層樓，如何使得數(shù)字人民幣實(shí)現(xiàn)跨境支付、保證國(guó)際支付交易安全以及對(duì)域外交易的監(jiān)管都是亟須解決的難題。

1.2 中央銀行壟斷中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)行權(quán)的監(jiān)管困境

根據(jù)《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第五條規(guī)定，中國(guó)人民銀行履行發(fā)行人民幣、管理人民幣流通的職責(zé)。 國(guó)家壟斷貨幣發(fā)行的權(quán)力并不是一個(gè)近現(xiàn)代意義的做法，以往的歷朝歷代都將貨幣發(fā)行權(quán)作為不可外放的中央權(quán)力之一。 國(guó)家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)的主要目的是維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，將貨幣發(fā)行權(quán)外放勢(shì)必會(huì)帶來社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的震蕩。 我國(guó)對(duì)比特幣等數(shù)字貨幣的“一刀切”禁止態(tài)度就是對(duì)中央銀行壟斷貨幣發(fā)行權(quán)的最好回復(fù)。

由于受到比特幣等虛擬貨幣或商業(yè)數(shù)字貨幣的影響，一些國(guó)家在發(fā)行中央銀行數(shù)字貨幣時(shí)并不像發(fā)行傳統(tǒng)紙質(zhì)貨幣一樣完全依靠國(guó)家的信用做背書，而是通過與實(shí)物掛鉤的方式，進(jìn)一步保持中央銀行數(shù)字貨幣的穩(wěn)定性。 其典型例子便是委內(nèi)瑞拉于2018 年所推出的“石油幣”，石油幣除去由委內(nèi)瑞拉政府信用做背書外，還與委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的原油進(jìn)行掛鉤，每一枚石油幣都可以由委內(nèi)瑞拉國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的一桶原油作為抵押。 在這種形式下，除去國(guó)家自身信用以外，與之相對(duì)應(yīng)掛鉤的實(shí)物資產(chǎn)信用也極為重要。 委內(nèi)瑞拉境內(nèi)原油資源豐富，原油價(jià)格本身也較為昂貴，因此委內(nèi)瑞拉政府將每一枚石油幣與每一桶原油進(jìn)行等價(jià)掛鉤，以保證石油幣的順利發(fā)行。 在這種發(fā)行模式下，與比特幣等虛擬貨幣發(fā)行模式并無二致。 這就表明了中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行模式與傳統(tǒng)貨幣發(fā)行模式出現(xiàn)了一定程度上的差異，傳統(tǒng)貨幣的發(fā)行不可能與實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行掛鉤，而只是單純依靠國(guó)家信用做背書。 在這種情形下，傳統(tǒng)的發(fā)行監(jiān)管模式已經(jīng)不能夠完全適用于中央銀行數(shù)字貨幣，亟須探尋一條新的出路。 還有一些國(guó)家則是將中央銀行數(shù)字貨幣設(shè)計(jì)為一種與電子支付相類似的概念，如瑞典電子克朗(e-krona)，這類中央銀行數(shù)字貨幣多采取一種零售型的模式，主要目的是方便國(guó)內(nèi)居民的日常消費(fèi)交易電子支付。這兩種中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行模式都并非完全以國(guó)家信用作為依靠而發(fā)行，這就可能導(dǎo)致民眾對(duì)中央銀行數(shù)字貨幣的信心不足，從而影響其進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍。

現(xiàn)階段中央銀行數(shù)字貨幣并未完全取代傳統(tǒng)貨幣，甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)兩種模式的法定會(huì)并存。中央銀行在紙幣時(shí)期可以通過貨幣流通、利率等制度來調(diào)節(jié)貨幣的發(fā)行量，并對(duì)紙幣的發(fā)行進(jìn)行監(jiān)測(cè)以提供可以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的貨幣政策。 但正如前述，中央銀行數(shù)字貨幣與傳統(tǒng)紙幣的長(zhǎng)期共存適用的情形下，央行的重心勢(shì)必會(huì)向其發(fā)行的數(shù)字貨幣的方向傾斜，從而可能忽略紙幣的相關(guān)情況，這也對(duì)我們確立一種新的監(jiān)管體例提出了要求。 一般來說，中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行量是相對(duì)確定的，但紙幣的發(fā)行卻無法提供一個(gè)準(zhǔn)確的發(fā)行量，這就意味著在整體上仍然會(huì)使中央銀行數(shù)字貨幣的發(fā)行量處于一種不確定的狀態(tài)。

2 中央銀行數(shù)字貨幣公民信息安全的監(jiān)管困境

首先，一種新興事物在技術(shù)層面上實(shí)現(xiàn)了安全，就一定能夠保障實(shí)際操作過程中是安全的嗎? 實(shí)則是不然的。 在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的今天，侵害公民信息也變得比以往任何一個(gè)時(shí)期都要容易，一些技術(shù)成熟的企業(yè)也難以時(shí)刻防范可能存在的信息泄露隱患。 雖然數(shù)字人民幣對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)通過“雙層運(yùn)營(yíng)架構(gòu)”、元管家等技術(shù)已經(jīng)在設(shè)計(jì)層面上做到了事無巨細(xì)，但是落實(shí)到實(shí)際運(yùn)行的階段仍然避免不了漏洞的產(chǎn)生，這就需要相配套的監(jiān)管制度的建立和運(yùn)營(yíng)。 除去運(yùn)行自身的漏洞外，如何避免因工作人員的操作不當(dāng)或者程序崩潰導(dǎo)致的公民信息的泄露，這也與相關(guān)的監(jiān)管制度密不可分。 我們之所以設(shè)置法律規(guī)范某一行為，就在于法律可以針對(duì)這一行為的不足之處進(jìn)行預(yù)防或者補(bǔ)救，運(yùn)用到技術(shù)上也是如此。

其次，可控匿名性一方面為國(guó)家提供了可以追溯中央銀行數(shù)字貨幣使用者交易的便利，這使得權(quán)力濫用的問題不得不被提起；在另一方面，可控匿名性雖然保證了用戶在交易過程中對(duì)交易對(duì)象的匿名實(shí)現(xiàn)，但無法對(duì)中央銀行實(shí)現(xiàn)，這也是中心化的中央銀行數(shù)字貨幣與去中心化的其他虛擬貨幣、商業(yè)數(shù)字貨幣的最大區(qū)別之一。 數(shù)字人民幣基于數(shù)據(jù)庫(kù)的構(gòu)建，使得數(shù)字人民幣的使用者的數(shù)據(jù)源源不斷地向數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)進(jìn)行發(fā)送，這也就為國(guó)家監(jiān)控貨幣提供了重要的來源。 中央銀行數(shù)字貨幣的到來擴(kuò)大了央行以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)在公民信息利用與監(jiān)測(cè)上的權(quán)力，這一權(quán)力的擴(kuò)大極易引發(fā)權(quán)力濫用的問題，對(duì)此種權(quán)力的擴(kuò)大如何進(jìn)行有效的監(jiān)管，以保證公民個(gè)人信息安全不被侵犯，成了中央銀行數(shù)字貨幣所繞不開的一個(gè)話題。 這種權(quán)力的擴(kuò)大若是不加以限制，國(guó)家信用就會(huì)因此而減損，這對(duì)起步較晚的中央銀行數(shù)字貨幣來說無疑會(huì)加大其與電子支付平臺(tái)和其他虛擬貨幣、商業(yè)數(shù)字貨幣的差距。

3 中央銀行數(shù)字貨幣監(jiān)管困境之出路

中央銀行數(shù)字貨幣發(fā)展至今仍然處于一種試點(diǎn)研發(fā)的初級(jí)階段，任何新事物的初生階段都不應(yīng)當(dāng)過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，而使得其發(fā)展失去原生動(dòng)力。 但中央銀行數(shù)字貨幣作為法定貨幣，其充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)貨幣相關(guān)權(quán)力的行使，如果放任中央銀行數(shù)字貨幣在各個(gè)領(lǐng)域自由探索，片面追求其所帶來的貨幣政策優(yōu)勢(shì)，而忽視其穩(wěn)定性、安全性，忽視其可能造成的公民信息泄露甚至刑事犯罪，那么中央銀行數(shù)字貨幣就會(huì)淪為國(guó)家權(quán)力肆意妄為的工具。 所以對(duì)中央銀行數(shù)字貨幣的規(guī)制和監(jiān)管是必要的，這有利于其符合憲法和法律的規(guī)定，使其自身的合法性更上一層樓，成為真正有利于國(guó)家、社會(huì)和公民的公共產(chǎn)品。

3.1 中央銀行數(shù)字貨幣應(yīng)當(dāng)保持自身的穩(wěn)定性與安全性

由于我國(guó)的數(shù)字人民幣尚處于試點(diǎn)階段，支持?jǐn)?shù)字人民幣支付的商家較少，數(shù)字人民幣應(yīng)用的領(lǐng)域較少，甚至無法滿足公眾日常的支付需求，多數(shù)銀行的數(shù)字人民幣錢包功能更像是一個(gè)擺設(shè)。 這就使得中央銀行數(shù)字貨幣應(yīng)當(dāng)保證自身的穩(wěn)定性要優(yōu)于現(xiàn)有的電子支付平臺(tái)，建立起相配套的金融基礎(chǔ)設(shè)施，完善“雙離線”的線下支付功能，并積極鼓勵(lì)支持商戶對(duì)支付系統(tǒng)的升級(jí)。 此外，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)積極出臺(tái)相配套的法律、政策，在提升技術(shù)的同時(shí)，為數(shù)字人民幣做出政策、法律上的保護(hù)。

在安全性方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”為中央銀行數(shù)字貨幣的安全性提供良好的測(cè)試環(huán)境[5]。 “監(jiān)管沙盒”的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展與維護(hù)金融穩(wěn)定雙重目的，當(dāng)“監(jiān)管沙盒”的對(duì)象符合其要求時(shí)，就不需要承擔(dān)不利的后果。 在“監(jiān)管沙盒”中，相關(guān)的監(jiān)管主體既要保證被監(jiān)管的主體可以充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性進(jìn)行技術(shù)的創(chuàng)新；同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，防范可能危及公民合法權(quán)益的不利后果。 監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)管的靈敏程度，以加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把控，在保證中央銀行數(shù)字貨幣能夠充分創(chuàng)新的前提下，實(shí)現(xiàn)其安全性的提升。

3.2 中央銀行數(shù)字貨幣應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公民個(gè)人信息的保護(hù)

相較于傳統(tǒng)的紙幣來說，中央銀行數(shù)字貨幣對(duì)公民信息的收集、利用是其不可比擬的，而基于數(shù)據(jù)庫(kù)的中央銀行數(shù)字貨幣采用的是可控匿名，這就更為國(guó)家監(jiān)管公民使用中央銀行數(shù)字貨幣提供了便利。 相比于現(xiàn)有的電子支付平臺(tái)，國(guó)家對(duì)中央銀行數(shù)字貨幣的監(jiān)管勢(shì)必會(huì)更加直接和全面，這是保證中央銀行數(shù)字貨幣充分流通、保證金融穩(wěn)定的必要措施。 監(jiān)管的直接和全面則必然會(huì)對(duì)公民個(gè)人信息產(chǎn)生影響，如同上文所述，公民個(gè)人信息無時(shí)無刻不在向數(shù)據(jù)庫(kù)中傳輸，這就要求中央銀行數(shù)字貨幣持有人在使用中央銀行數(shù)字貨幣時(shí)有權(quán)決定是否將個(gè)人信息向第三方進(jìn)行授權(quán)，以避免個(gè)人信息的泄露。

國(guó)家在利用、收集和使用中央銀行數(shù)字貨幣時(shí)也可能會(huì)引發(fā)權(quán)力濫用的問題。 “不積小流，無以成江?！?，中央銀行數(shù)字貨幣所依賴的數(shù)據(jù)庫(kù)是由一條條信息所匯聚而成的，單一的公民個(gè)人信息對(duì)整個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)來說只不過是滄海一粟。 但是一旦有心利用，針對(duì)某一具體個(gè)人時(shí)，這一具體的個(gè)人的相關(guān)信息就有著極大的可能被泄露或不當(dāng)利用的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的法律、政策，保證只有在法定事由下，有權(quán)查詢公民個(gè)人信息的相關(guān)人員才能夠依照法定的程序查詢相關(guān)個(gè)人的信息。 從中央到地方的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對(duì)其所能行使的權(quán)限進(jìn)行相應(yīng)的分級(jí)，避免統(tǒng)一劃線情形的出現(xiàn)。