佟彤

南京郵電大學(xué) 江蘇 南京 210023

國內(nèi)高校基建項目管理模式多采用高校行政管理部門主導(dǎo)的基建處管理模式或由學(xué)校行政部門臨時組建的建設(shè)指揮部門管理模式，由學(xué)校自己組織實施招投標(biāo)等活動確定設(shè)計、勘察、審計、施工、監(jiān)理等參建單位。盡管這種管理模式在數(shù)十年的發(fā)展中不斷成熟，能較好地適應(yīng)高校教學(xué)科研發(fā)展使用，這些管理模式容易出現(xiàn)監(jiān)管不到位、專業(yè)度不高、造價控制不力，甚至誘發(fā)經(jīng)濟(jì)腐敗等問題。

為提高建設(shè)項目管理水平，提高投資效率，降低建設(shè)工程風(fēng)險，代理建設(shè)管理模式開始逐步運用于非盈利性基建項目中。盡管國內(nèi)學(xué)術(shù)界已對代理建設(shè)模式進(jìn)行了大量的研究探索，然而代建模式在高?；ㄖ械倪\用才剛剛起步。本文將結(jié)合我校采用代建管理的學(xué)生宿舍實施情況，分析代建模式在高校基本建設(shè)中的優(yōu)勢及不足以及在高?；ㄔ谠撃Ｊ较陆巧肮ぷ魅蝿?wù)的轉(zhuǎn)變。

1 傳統(tǒng)建設(shè)模式的不足

1.1 難以統(tǒng)籌兼顧使用功能和工程質(zhì)量

傳統(tǒng)的基建項目管理模式由學(xué)校自行組織建設(shè)，學(xué)校同時扮演“建設(shè)方”、“使用方”甚至是“投資方”等多個角色。學(xué)校是多方責(zé)任主體集一身，考慮到自身局部利益及今后建筑物使用發(fā)展，會在設(shè)計階段甚至是在施工過程中更改項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模甚至是后期使用功能，致使工程項目預(yù)算超支、工期后延、質(zhì)量下降等問題出現(xiàn)。作為“使用方”和“建設(shè)方”，當(dāng)使用功能更改影響施工進(jìn)度甚至是工程質(zhì)量時，學(xué)校將難以同時兼顧兩者。

1.2 專業(yè)度不足，需要多方協(xié)調(diào)配合

國內(nèi)高校主要采用基建處管理模式、臨時組建工程項目指揮部管理模式、相關(guān)職能部門配合共同管理模式等建設(shè)管理模式。對于項目實施階段，在不同的學(xué)校的各個行政管理部門之間工作界面劃分都不同，項目實施期間需要多部門配合，容易出現(xiàn)工作界面劃分不清，溝通不順暢等情況。由于學(xué)?；ü芾淼膷徫慌渲糜邢?，土建、水電、審計等專業(yè)不能全面配置，這就容易產(chǎn)生學(xué)校管理人員專業(yè)度參差不齊。項目中專業(yè)性較高的工作，如設(shè)計、勘探等，需與校外設(shè)計、施工、監(jiān)理等多單位及相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)配合。學(xué)校由于自身發(fā)展以及土地財務(wù)限制工程項目有限，致使校內(nèi)技術(shù)人員工程管理經(jīng)驗較少，學(xué)校自身整體管理專業(yè)度不高。

1.3 基建工程建設(shè)腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生

近年來，各大高校日常管理都在規(guī)范排查風(fēng)險點，嚴(yán)防腐敗，但由于高?；椖看嬖谥喾截?zé)任主體難以分離的情況，在建設(shè)方與使用方利益沖突時，更容易出現(xiàn)權(quán)力濫用、利益輸送。高校對建設(shè)項目自行組織招標(biāo)采購，且招標(biāo)采購量大，若學(xué)校的監(jiān)管不到位，更容易滋生腐敗問題。

1.4 無法有效控制投資

項目設(shè)計作為工程項目施工造價的重要依據(jù)，限定了建設(shè)規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)，能夠一定程度控制投資[1]。高校自建，以自身發(fā)展變化及后期使用為考量，更容易對項目進(jìn)行變更。由于學(xué)校有自己的教學(xué)工作時間節(jié)點，存在著一些項目需要保證在特定的學(xué)期開始前投入使用的情況，例如學(xué)生宿舍等，為了加快項目實施進(jìn)度，會出現(xiàn)審批、設(shè)計甚至是建設(shè)同步進(jìn)行的情況，導(dǎo)致設(shè)計圖紙不完善，施工過程變更較多，在建設(shè)過程中更容易出現(xiàn)“超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超概算”的情況。

2 代理建設(shè)發(fā)展情況

工程代理建設(shè)模式最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制度，指業(yè)主委托專業(yè)建設(shè)人員來負(fù)責(zé)工程項目的全過程管理。2004年國務(wù)院出臺的《關(guān)于投資體制改革的決定》中要求“對非經(jīng)營性政府投資加快推行‘代建制’”，指政府通過公開招標(biāo)的形式選擇更為專業(yè)的項目建設(shè)管理單位，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)實施以及投資管理的工作，項目竣工后交付給使用單位的制度。2018年江蘇省人民政府印發(fā)江蘇省省級政府投資非盈利性工程項目集中建設(shè)管理辦法，辦法中提出由省政府設(shè)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)建設(shè)平臺對原來分散建設(shè)的省級政府投資非盈利性工程項目實行集中建設(shè)，實行工程組織建設(shè)職能。隨著集中代理建設(shè)的模式實施，全省實施集中建設(shè)的政府投資工程項目3114個，總建筑面積1.26億平方米，代理建設(shè)模式呈現(xiàn)出積極發(fā)展的態(tài)勢[2]。

3 代理建設(shè)模式的優(yōu)勢

3.1 代理建設(shè)單位全過程管理專業(yè)化

根據(jù)《省級政府投資工程集中建設(shè)項目分工協(xié)作辦法》（蘇建函集建[2020]570號），學(xué)校作為使用單位負(fù)責(zé)建設(shè)項目前期 立項報批等工作，代理建設(shè)單位在可行性研究方案批準(zhǔn)后介入項目，負(fù)責(zé)全過程設(shè)計、勘察、監(jiān)理、施工、造價等單位及設(shè)備材料招標(biāo)，對質(zhì)量、工期、安全等方面實施全過程統(tǒng)籌管理，直到項目竣工交付移交。學(xué)校無需對項目進(jìn)行直接的建設(shè)管理工作，而是參與建設(shè)全過程的溝通、協(xié)調(diào)、配合及監(jiān)督工作。這種模式使高?；ü芾韺崿F(xiàn)了投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用有效分離，專業(yè)代理建設(shè)單位的參與有效實現(xiàn)工程管理專業(yè)化。代建單位配備有專業(yè)人員，從初步設(shè)計對接、招投標(biāo)清單編制、施工管理等項目每個細(xì)節(jié)，實現(xiàn)項目全過程各專業(yè)均有專業(yè)人員對接，且專業(yè)程度高。

3.2 項目管理標(biāo)準(zhǔn)化

代理建設(shè)單位有項目管理工作標(biāo)準(zhǔn)，使得從項目決策、招標(biāo)采購、施工管理、檔案管理、材料質(zhì)量把控等都有制度規(guī)范[3]。在高?；ㄈ粘９芾砉ぷ髦校又匾曧椖拷ㄔO(shè)質(zhì)量、進(jìn)度和安全而忽略工程建設(shè)過程材料以及檔案管理。實行代理建設(shè)模式后，在管理標(biāo)準(zhǔn)的要求下能夠有效地管理項目實施過程中各種檔案文件、施工過程材料以及合同。代建模式在客觀上促進(jìn)了高?；窘ㄔO(shè)項目管理水平整體提升。

3.3 資金管理到位

對于項目全過程進(jìn)行動態(tài)造價控制，嚴(yán)格跟蹤工程變更，工程變更過程嚴(yán)格規(guī)范，合理優(yōu)化資金使用。在政府及多部門監(jiān)管下，建設(shè)資金保障到位。支付流程由政府部門、高校及代建單位層層把控，規(guī)范合法，有效遏制腐敗問題發(fā)生。

4 代建制模式的不足

4.1 與學(xué)校發(fā)展契合度不高

代建單位對于學(xué)校教學(xué)科研使用的要求了解度較低，與學(xué)校各部門協(xié)調(diào)溝通存在一定難度。由于建設(shè)項目周期較長，在項目實施期間，學(xué)校會因科技發(fā)展、政府政策改變等因素影響，學(xué)校發(fā)展規(guī)模等情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，調(diào)整后的建設(shè)項目使用需求會發(fā)生一定變化，如建筑使用功能變化，辦學(xué)理念升級等，在高校基建管理模式中這種因時制宜的變更，只要論證充分通常能夠順利變更，但在代建模式下，高校的建設(shè)變更要求就可能需要更長時間論證和層層審批才能艱難達(dá)成，致使工期延長甚至是建設(shè)完成后與需求不符。

4.2 代建過程管理效率不高

以我校新建宿舍為例，宿舍建成后由學(xué)生處管理，相關(guān)配套設(shè)施由后勤處管理，基建處整合以上兩部門的使用要求再轉(zhuǎn)達(dá)給代建單位，在施工時可能出現(xiàn)意見傳達(dá)打折扣、速度慢，落實不徹底，易造成工程返工，工程進(jìn)度控制不力，從而導(dǎo)致使用和觀感與學(xué)校預(yù)期產(chǎn)生偏差。代建單位內(nèi)部對項目設(shè)計變更的控制比較嚴(yán)格，雖然可以有效控制工程造價，但工程質(zhì)量和功能受到了不同程度的影響。

4.3 管理團(tuán)隊人員過于精簡

施工階段代建單位配置人員過于精簡，對于建設(shè)任務(wù)重工期短的項目，會一定程度影響工程質(zhì)量。由于我校學(xué)生宿舍施工階段恰逢新冠疫情肆虐之時，材料供應(yīng)及工人進(jìn)場都被疫情所制約，致使工期順延。但由于我校學(xué)生居住環(huán)境有限，迫切需要新宿舍交付使用，代建單位配置的管理人員僅兩至三人，為趕工期經(jīng)常超時超額完成工作，容易發(fā)生管理疏漏。

5 代理建設(shè)模式的建議

5.1 管理人員配備動態(tài)化

隨著工程進(jìn)度，項目管理任務(wù)也在動態(tài)變化，代建單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程進(jìn)度對管理人員的配置進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，及時指派工程管理經(jīng)驗豐富、專業(yè)水平高的技術(shù)人員或團(tuán)隊對項目進(jìn)行管理。適量增加施工現(xiàn)場管理人員數(shù)量，從而提升項目管理效率，提高項目投資效益。

5.2 建立積極的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

代建單位對高校了解認(rèn)識有限，需加強溝通。建立與各參建單位及使用單位的項目現(xiàn)場協(xié)調(diào)機(jī)制，定期協(xié)調(diào)項目實施過程中出現(xiàn)的問題，將協(xié)調(diào)溝通內(nèi)容及時整理落實在文件或圖紙上，并進(jìn)行整體且系統(tǒng)的梳理。建立順暢的信息溝通渠道，保證使用要求順暢地傳達(dá)，使得意見能落實到位，避免出現(xiàn)互相推諉的情況，確保項目保質(zhì)保量按時交付使用。

6 高?；ü芾砟Ｊ睫D(zhuǎn)變

按照《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省政府投資非盈利性工程建設(shè)項目集中建設(shè)管理辦法（試行）的通知》（蘇政傳發(fā)〔2021〕40號）以及《江蘇省政府投資工程集中建設(shè)管理辦法》（省政府令第181號）中規(guī)定，高校作為使用單位應(yīng)在項目前期負(fù)責(zé)立項、可行性研究方案及相關(guān)文件報批，同時參與項目設(shè)計及概算的編制及施工圖的交底工作，在項目后期接收項目時提及檔案并負(fù)責(zé)交付后日常維護(hù)管理。高?；ú块T應(yīng)針對代建制下的新形勢、新任務(wù)對基建管理人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)，必要時在充分論證的前提下對基建職能管理崗位職責(zé)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整[4]。

6.1 重視前期報批及設(shè)計工作

為了便于后期項目的實施開展，高校對于項目前期工作應(yīng)做細(xì)做實。項目前期主要有確定使用需求、立項報批等工作，如圖1所示。與校內(nèi)項目使用相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)項目的使用需求、造價投資、功能定位等需求。在使用需求確定后，進(jìn)行項目立項報批。在方案設(shè)計階段打磨設(shè)計細(xì)節(jié)將使用需求在設(shè)計中實現(xiàn)。在此過程中，高?；ú块T應(yīng)與二級使用部門加強聯(lián)絡(luò)，集思廣益，避免漏項造成后期設(shè)計變更。積極獲取與項目相關(guān)政府部門的意見。

圖1 高校項目前期工作內(nèi)容

在可行性研究報方案報批時，代建單位介入項目時與代建單位以及和參建單位積極溝通，將需求和意見及時落于會議文件及圖紙中，避免項目實施后出現(xiàn)較大調(diào)整。

6.2 加強過程監(jiān)督管理及溝通工作

代建單位在項目收到立項批復(fù)后10個工作日內(nèi)進(jìn)行項木對接，建立相應(yīng)的建設(shè)工作目標(biāo)、確定事項分工及工作方案。高校作為使用單位開始與代建單位進(jìn)行溝通協(xié)作。在此之后，學(xué)校應(yīng)結(jié)合使用需求，積極參與代建管理全過程。江蘇省在實施代理建設(shè)時提出項目“協(xié)調(diào)監(jiān)督員”和“協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)員”制度。學(xué)校應(yīng)選派專業(yè)技術(shù)人員作為“協(xié)調(diào)監(jiān)督員”或“協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)員”參與項目實施過程的協(xié)調(diào)、監(jiān)督，具體工作責(zé)任劃分如表1所示。

表1 代建單位與高校項目各階段責(zé)任分工表

在項目前期，高校協(xié)助參與初步設(shè)計及概算編制以及施工圖設(shè)計，在設(shè)計過程中提出使用需求。在施工圖設(shè)計文件中確認(rèn)使用功能是否呈現(xiàn)。在實施階段，高校應(yīng)積極參與現(xiàn)場工程例會、研究選用項目設(shè)備材料等工作?？⒐を炇掌陂g，學(xué)校應(yīng)參與專項驗收全過程，協(xié)助代建單位辦理竣工驗收相關(guān)流程。重視移交接收圖紙檔案以及實體的工作。學(xué)校應(yīng)要求代建單位協(xié)助辦理不動產(chǎn)登記等相關(guān)手續(xù)。進(jìn)入維保階段，學(xué)校應(yīng)建立使用情況巡查機(jī)制，及時記錄并給代建單位反饋維保期間的質(zhì)量及施工缺陷問題，要求及時進(jìn)行質(zhì)量維修。

6.3 配備專業(yè)人員

鑒于工作任務(wù)的轉(zhuǎn)變，高?；A(chǔ)建設(shè)部門的人員配備應(yīng)更針對代理建設(shè)的工作任務(wù)。配備主攻前期報批、后期檔案管理以及過程中專業(yè)設(shè)計與過程中工程監(jiān)管協(xié)調(diào)的人員。并且針對建設(shè)配備相關(guān)專業(yè)的人員能夠?qū)徍嗽O(shè)計圖紙以及協(xié)調(diào)施工過程中的專業(yè)技術(shù)問題，如土建、水電、智能化等。

7 結(jié)語

傳統(tǒng)的高校基礎(chǔ)建設(shè)管理模式在長時間的實踐中，暴露出一定的制度缺陷，致使高?；A(chǔ)建設(shè)問題頻發(fā)。而代理建設(shè)模式的啟用使得高?；窘ㄔO(shè)煥發(fā)新的活力，同時也面臨新的挑戰(zhàn)。在高校建設(shè)中充分發(fā)揮代建模式優(yōu)勢，高校應(yīng)做到在人員配備、溝通協(xié)調(diào)、管理模式等方面積極調(diào)整，積極轉(zhuǎn)變工作任務(wù)和角色，促進(jìn)高校基建健康發(fā)展，確保政府投資用于實處。