蘇建健 李曉昀

(云南大學(xué) 博士后科研流動站,云南 昆明 650091)

一、問題的提出

易地扶貧搬遷是中央確定的“五個一批”精準扶貧、精準脫貧工程之一,對我國約1000萬生活在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口實施精準扶貧,是我國為解決生存環(huán)境惡劣地區(qū)極度貧困問題采取的一項重要舉措。截至2020年3月,我國“十三五”易地扶貧搬遷基本完成,有920萬人通過搬遷實現(xiàn)脫貧[1]。易地扶貧搬遷是以國家力量及政策推動,將貧困地區(qū)人口從惡劣的生存空間轉(zhuǎn)移至城市易地扶貧搬遷社區(qū),以空間轉(zhuǎn)換的方式,一定程度上解決了“空間中的貧困”。但這一政策行為將貧困地區(qū)人口移植到另一套社會文化體系中,以城市化的公共生活、組織行為、多元生計方式甚至制度束縛的現(xiàn)代城市邏輯取代中國農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、私性文化及關(guān)系社會為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村邏輯。因此,空間轉(zhuǎn)換對搬遷移民生產(chǎn)、生活環(huán)境與條件的改善僅僅是易地扶貧搬遷的開端,如何幫助搬遷移民盡快“穩(wěn)得住”“能發(fā)展”就成為易地扶貧搬遷社區(qū)治理的痛點與難點。

目前,易地扶貧搬遷相關(guān)研究總體而言數(shù)量較少、分類不明確、理論和實證研究較少、實踐報道較多[2],主要集中與理論政策的實踐和扶貧搬遷后的效益評估、安置模式等方面[3]?，F(xiàn)有關(guān)于易地扶貧搬遷空間的研究主要有下述三類。

一是易地扶貧搬遷空間變遷研究。一方面,欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展受地理位置影響[4],經(jīng)濟貧困往往僅是表象,其本質(zhì)是由于惡劣的生態(tài)環(huán)境和匱乏的自然資源條件無法支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展[5];另一方面,低劣的空間地理位置稟賦決定了農(nóng)戶地理資本的缺失,導(dǎo)致農(nóng)戶自身低下的生產(chǎn)力,進而陷入持續(xù)性的空間貧困陷阱[6]。我國貧困地區(qū)與自然環(huán)境惡劣地區(qū)在地理空間上存在著非良性耦合,這種性質(zhì)既不利于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護和環(huán)境治理,又制約了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展,從而體現(xiàn)出互相牽制的惡性循環(huán)[7]。易地搬遷正是通過空間徹底切換,使貧困戶實現(xiàn)空間更替升級,而空間切換仍不能徹底擺脫貧困,易地搬遷僅是擺脫貧困的充分而非必要條件[8]。而農(nóng)業(yè)中國被現(xiàn)代化摧毀的過程中呈現(xiàn)出神經(jīng)質(zhì)般的跳躍式特征,且未給予傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明衰落、消逝的自我消化與調(diào)節(jié)的時間[9]。

二是易地扶貧搬遷城鄉(xiāng)空間的研究?？臻g具有社會屬性, 是特定社會關(guān)系的載體[10]。學(xué)界通過空間視角分析其社會結(jié)構(gòu)與運作邏輯,其中,“空間-行動者”“空間-權(quán)力”“空間-社會關(guān)系”“空間-治理”成為了最具代表性的研究路徑[11]?，F(xiàn)有研究強調(diào)空間遷移及再造改善了移民的生計情況,且存在諸多減貧目標的阻礙因素,缺乏對減貧長效機制的深入分析,過多關(guān)注于發(fā)展中出現(xiàn)“制度”與“生活”的矛盾[12]。進一步而言,易地扶貧搬遷同時觸及了扶貧和移民兩大難題,特別是農(nóng)村搬到城市,其中就包含了城鎮(zhèn)化的過程,不只是簡單的地理移動和人口遷移,更是一次文化遭遇[13];同時沖擊了搬遷移民在遷出地形成的社群組織與人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò),特別是對分散安置的搬遷移民而言,親屬關(guān)系淡化、原有互助性網(wǎng)絡(luò)破碎,社會交往難度加大,其通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)抗擊生計風(fēng)險的能力降低[14]?？梢?易地扶貧搬遷是以國家權(quán)力及政策推動,將農(nóng)村貧困人口移植到另一套社會文化體系中,將城市化的公共生活、組織行為甚至制度束縛的現(xiàn)代城市邏輯取代中國農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、私性文化及人情社會為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村邏輯,由空間變遷引發(fā)的文化適應(yīng)困境極大制約了易地扶貧社區(qū)的有序發(fā)展。

三是易地扶貧搬遷社區(qū)治理研究。易地扶貧搬遷帶來的空間置換進一步形成了新主體陌生人社區(qū),貧困戶作為易地扶貧搬遷社區(qū)空間結(jié)構(gòu)中的行動者,其時空結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變,原有的空間發(fā)生重構(gòu),進而促使貧困戶在新的空間環(huán)境中進行生產(chǎn)、生活和社會交往等方面的改變,以適應(yīng)其物理空間和社會空間的變化[15]。貧困群體的社會空間流動必然使原有的社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系與社會秩序受到?jīng)_擊,從而促成新型治理關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)與治理秩序的生成[16]。化解易地扶貧搬遷社區(qū)的治理緊張,一方面正式制度要以開放和包容的態(tài)度正視移民群體的正常訴求,及時進行自我變革;另一方面,易地扶貧搬遷社區(qū)群眾要主動接受制度的規(guī)約,盡快實現(xiàn)由傳統(tǒng)生活向現(xiàn)代生活的轉(zhuǎn)變[17]。同時,“難搬出、難穩(wěn)住、難發(fā)展、難融入”的主要是因文化而起,傳統(tǒng)文化觀念和生產(chǎn)方式改變、社會關(guān)系重建則是影響搬遷的主要文化因素,可通過加大教育投入、放緩舊房拆遷速度、引導(dǎo)民族融合、引入健康城市文化等“搬出文化”的文化治理手段解決[18]。并且易地扶貧搬遷過程中的府際、生產(chǎn)者、專家等網(wǎng)絡(luò)的影響力日益增強,搬遷形式呈現(xiàn)移民自主開展到多方協(xié)同合作轉(zhuǎn)變趨勢,但瞄準失焦、執(zhí)行偏差、銜接缺乏、力度不足等問題,需要各網(wǎng)絡(luò)主體通過形成共同價值選擇、推進多元協(xié)同行動、實現(xiàn)體系優(yōu)化來推動政策創(chuàng)新[19]。基于易地扶貧搬遷的成功經(jīng)驗,政府與搬遷社區(qū)、搬遷社區(qū)間及搬遷社區(qū)內(nèi)部的多方協(xié)同整合將資源要素進行有效關(guān)系整合,證明協(xié)同治理下的空間再造是一種可行的途徑[20]。

總體而言,既往研究關(guān)注易地扶貧搬遷帶來的生產(chǎn)、生活與社會交往空間轉(zhuǎn)換,基本厘清了易地扶貧搬遷與空間的關(guān)系,并對城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)換所造成的社會適應(yīng)、個體城鎮(zhèn)化、文化沖突等問題加以分析,并進一步聚焦于易地扶貧搬遷后的治理。但空間轉(zhuǎn)換對搬遷移民產(chǎn)生哪些影響?空間與社區(qū)治理的關(guān)系為何?是否影響社區(qū)治理以及如何重塑搬遷移民生產(chǎn)生活空間等系列問題都值得深思?；诖?2019年1月至10月,筆者對桂西南L縣Z社區(qū)實地調(diào)研。L縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣之一,屬于滇桂黔石漠化片區(qū),石漠化面積較大、程度較高,土地貧瘠,生態(tài)脆弱,是全國14個集中連片特困地區(qū)之一的滇桂黔石漠化片區(qū)治理縣。2015年,按照“易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批”要求,L縣建設(shè)Z安置區(qū),總占地面積為368.6畝,計劃安置7.6萬人。截至2019年7月,Z社區(qū)已建成3個小區(qū),建設(shè)安置房43棟78個單元,其中,5847套安置房已建成交付使用。來自L縣9個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),119個村(社區(qū)),建檔立卡貧困戶5847戶,戶籍人口24423人移民搬遷,約占L縣城現(xiàn)有的人口總數(shù)的60%(縣城人口約4.7萬人)。作為目前廣西最大的易地扶貧搬遷社區(qū),對該地區(qū)實踐現(xiàn)狀進行呈現(xiàn)與解讀,能夠管窺空間轉(zhuǎn)換與易地扶貧搬遷社區(qū)治理產(chǎn)生的邏輯與行動,從空間視角為我國易地扶貧社區(qū)搬遷社區(qū)治理提供有效經(jīng)驗與樣本。

二、分析框架:“空間情境-重塑過程”

情境可作為各類社會現(xiàn)象發(fā)生所受到的多維度外部刺激要素,也是直接各個行動主體內(nèi)部的行為影響因素[21-22]。情境中外部刺激要素與行為影響因素在易地扶貧搬遷空間轉(zhuǎn)換過程中的關(guān)系、結(jié)構(gòu)、互動更為復(fù)雜,并產(chǎn)生更多元的結(jié)果。就外部刺激要素而言,首先,我國貧困地區(qū)與自然環(huán)境惡劣地區(qū)在地理空間上的非良性耦合造成地區(qū)持續(xù)貧困的惡性循環(huán),成為我國貧困發(fā)生的核心因素與客觀難題,國家也期望以政策層面推動易地扶貧搬遷,打破制約發(fā)展的惡性循環(huán),讓更多人民共享改革開放紅利,獲得人民認同。其次,地方通過自上而下的推動,既能完成精準扶貧任務(wù),也能提高城市化率。貧困人口可通過政策紅利擺脫貧困空間中的惡劣艱苦客觀條件,走上致富之路最終改變家庭命運。而就行為影響因素分析,易地扶貧搬遷移民脫離農(nóng)村搬到城市的行為,其中就包含了城鎮(zhèn)化的過程,這必然會影響個體在新的空間中的行為選擇,在社交融入、社會治理、組織結(jié)構(gòu)、空間分配等諸多現(xiàn)實社會問題出現(xiàn)矛盾與分歧。由此產(chǎn)生的社區(qū)治理問題影響社區(qū)治理主體的行動邏輯與方式,進一步對易地扶貧搬遷社區(qū)的整體空間發(fā)展提出新要求。因此,易地扶貧搬遷就不只是單純的空間問題,外部刺激要素與行為影響因素在空間轉(zhuǎn)換的過程中塑造了一個新的社會情境,進而成為特定空間的特殊現(xiàn)實圖景,以空間情境的思維審視易地扶貧搬遷過程與社區(qū)治理就具有較高的契合性。

易地扶貧搬遷正是通過空間的徹底切換,使貧困戶實現(xiàn)空間更替升級,而空間切換仍不能徹底擺脫貧困,易地扶貧搬遷僅是擺脫貧困的充分而非必要條件。在此一過程中,當(dāng)政府、貧困人群、社會各種力量交融,貧困相關(guān)議題的內(nèi)涵不斷的擴大,其不僅是一股以發(fā)展為核心指導(dǎo)思想干預(yù)貧困地區(qū)及其人口的力量,而是系列社會問題的不斷聚合、相互影響的過程,僅憑發(fā)展的思維難以解決不斷擴展的扶貧問題。同時,這一過程背后的隱含是以城市化生活邏輯取代甚至是規(guī)訓(xùn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生活邏輯,面臨生硬移植一套社會文化體系的現(xiàn)實[23]?？梢?易地搬遷不僅是居住空間由散居向聚居的遷移過程,更是生產(chǎn)生活方式、文化心理、社會網(wǎng)絡(luò)、基層治理的消解與重塑過程[24]。而相關(guān)主體由此采取的政策選擇與治理實踐,是衡量重塑效果、推進重塑過程的重要因素。因此,以重塑過程的視角分析易地扶貧搬遷過程及社區(qū)治理的后續(xù)問題,具有較強的可行性。

綜上而論,筆者擬構(gòu)建的“空間情境-重塑過程”分析框架中,“空間情境”意指國家精準扶貧的宏觀情勢視域下,通過易地扶貧搬遷的政策行為,將貧困人口從惡劣空間轉(zhuǎn)移至城市空間中,塑造了一個新的社會空間的微觀情境與現(xiàn)實圖景;而“重塑過程”所指不僅是易地扶貧搬遷的空間置換過程,更是涵蓋了貧困移民生產(chǎn)生活、社會交往、組織結(jié)構(gòu)與基層治理等各方面推倒再造的實踐過程與行動集合?？臻g情境描述了空間轉(zhuǎn)換相對穩(wěn)定的前提條件,重塑過程則具有相對的不確定性與復(fù)雜性。同時,不同地區(qū)的資源稟賦與地區(qū)特點導(dǎo)致微觀空間情境的差異,也會影響重塑過程的特點與進程。因此,空間情境是思考重塑過程的宏觀前提與邏輯起點,而重塑過程是空間情境的實踐回應(yīng)與內(nèi)在本質(zhì)。進一步而言,可將“空間情境視為易地扶貧搬遷的前期工作,其關(guān)注于空間轉(zhuǎn)換及易地扶貧搬遷政策任務(wù)的完成,而重塑過程則被理解為后易地扶貧搬遷階段中社區(qū)治理的變革。

三、空間情境:易地扶貧搬遷社區(qū)空間不適

基層社區(qū)治理的情境一般多與政策導(dǎo)向與資源分配相關(guān),而易地扶貧搬遷社區(qū)的治理則在政策、資源等要素之外,需要考慮到空間對社區(qū)居民的影響。易地扶貧搬遷社區(qū)實質(zhì)上是以政策推動的空間置換達成的資源整合,空間情境就成為考慮易地扶貧搬遷社區(qū)治理問題的邏輯起點。而搬遷居民對空間情境的適應(yīng)程度則成為評價易地扶貧搬遷成敗的初級指標,同時以空間情境為基礎(chǔ)的社區(qū)治理也將圍繞居民對空間適應(yīng)的程度展開。因此,分析搬遷移民對空間適應(yīng)程度,是反應(yīng)易地扶貧搬遷社區(qū)現(xiàn)實圖景的重要因素與關(guān)鍵步驟。在易地扶貧搬遷后,移民在Z社區(qū)獲得了新的生活空間,但隨之而來的各類矛盾與沖突和不適,具體而言:

1.城鄉(xiāng)空間交替。Z社區(qū)在完成搬遷任務(wù)后,移民之前的農(nóng)村生活習(xí)慣被完全改變,預(yù)想中的搬遷后生活并非想象中美好,未能實現(xiàn)許多預(yù)想,而城市小區(qū)水電、物業(yè),及日常飲食都需要花錢,超出了部分群眾的承受能力,造成部分移民從搬遷社區(qū)遷回原址。同時,許多居民還保留著城市居住農(nóng)村種地、門口種菜養(yǎng)雞的鄉(xiāng)土生活習(xí)慣,也是主張農(nóng)村宅基地、老房屋等經(jīng)濟權(quán)益的行動。訪談中,有人表示從社區(qū)到農(nóng)村老房子騎摩托車相距僅30分鐘車程,每天都會往返一趟做點農(nóng)活或看望未遷出的老人。這是由于傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變不良,短期內(nèi)未能在城市實現(xiàn)就業(yè),又因家庭因素的疊加,只能通過返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)補貼生計,由于生產(chǎn)方式、生活方式變化帶來了適應(yīng)困境,也成為城鄉(xiāng)空間交替的主要表現(xiàn)。Z社區(qū)住宅按1萬元/套收取基本成本費,房屋性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)還不明確,擔(dān)憂未來的搬遷政策是否會變動。并且,多占多得的自利心理作祟,居民普遍期望保留遷出地宅基地、房屋和耕地的同時,又能享有安置地的房屋和公共服務(wù)。搬遷初期,為了消除移民后顧之憂,加快搬遷進度,政府給予搬遷移民原有戶籍包括與其匹配的宅基地與土地在過渡期內(nèi)各項優(yōu)惠政策,似乎成為移民難忘故土的政策保障。

傳統(tǒng)的殯葬觀念加重了搬遷移民的故土情節(jié),大部分人仍堅持應(yīng)當(dāng)為親人遺體選擇“風(fēng)水寶地”進行傳統(tǒng)土葬。從2013年起,免除全縣城鄉(xiāng)困難對象基本殯葬服務(wù)費用。對符合條件的城鄉(xiāng)低保、五保、重點優(yōu)撫對象及城市“三無”對象,實行火化殯葬的,由逝者親屬先行支付相關(guān)費用,然后憑有效票據(jù)和相關(guān)材料到縣民政局報銷。社區(qū)也大力倡導(dǎo)遺體火葬,實行文明、節(jié)儉辦喪事的殯葬改革管理方式,但收效甚微,搬遷移民仍進行土葬,并在社區(qū)范圍內(nèi)進行相關(guān)儀式活動。

2.經(jīng)濟空間瓦解。就業(yè)是貧困群體遷入城鎮(zhèn)移民新村中面臨的最現(xiàn)實、最急需解決的問題,也是“挪窮窩”“拔窮根”“換窮業(yè)”,實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的前提[16]。當(dāng)前,Z社區(qū)根據(jù)上級部署,采取了扶貧車間、吸引企業(yè)進社區(qū)、公益崗位等,將就近就業(yè)與社區(qū)治理,企業(yè)與社區(qū)、搬遷移民有機集合起來。但Z社區(qū)規(guī)模大,貧困人口多,傳統(tǒng)就業(yè)理念需轉(zhuǎn)變的多種因素影響,面對搬遷移民多元的就業(yè)需求,經(jīng)濟保障壓力大任務(wù)重。搬遷移民的主要生產(chǎn)方式在搬遷后有所轉(zhuǎn)變,約57.89%的人外出務(wù)工,約11.58%的人從事個體經(jīng)商,約17.89%的人在安置區(qū)扶貧車間工作,約3.16%的人擔(dān)任社區(qū)干部或工作人員,約7.37%的人以務(wù)農(nóng)為主,生產(chǎn)方式呈現(xiàn)出多樣化的特點。受本地區(qū)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達等因素影響,以及就業(yè)崗位收入整體偏低等限制,搬遷后居民盡管生產(chǎn)方式已經(jīng)轉(zhuǎn)變,但收入水平普遍不高,少數(shù)家庭生活相對困難。搬遷后居民的平均月收入在1000至2000元約占61.05%,30.53%的群眾平均月收入達到2000元以上,約7.37%的人月均收入低于1000元。

居民對推薦就業(yè)崗位、就業(yè)補貼、優(yōu)惠貸款、創(chuàng)業(yè)扶持、技能培訓(xùn)、子女免費就讀本地職高等都有較大需求。但政府供給就業(yè)崗位與居民需求存在錯位,政府、社區(qū)在開拓就業(yè)渠道,穩(wěn)定就業(yè)崗位上做了大量工作,尤其在將企業(yè)引進社區(qū),開辟社區(qū)內(nèi)崗位,提供公益崗位等。而引進26家企業(yè)提供就業(yè)崗位1917個,現(xiàn)已就業(yè)1017人,其中搬遷移民僅224人;且部分居民卻不想就業(yè),還保留著原來在農(nóng)村的生活習(xí)慣,滿足于縣城有房子住,領(lǐng)著低保,曬曬太陽喝喝小酒的現(xiàn)狀。同時,社區(qū)周邊的工業(yè)園、工廠、學(xué)校、小區(qū)物業(yè)等均提供了就業(yè)崗位,人社局等安排了公益崗位,但是受教育程度、家庭情況、就業(yè)意愿等多重因素影響,存在居民就業(yè)需求、能力與崗位偏差,導(dǎo)致就業(yè)失敗的實例比比皆是。

3.治理空間內(nèi)卷。就治理架構(gòu)與機制分析,Z社區(qū)通過居民選舉居委會自我管理、自我教育與自我服務(wù),居民代表大會決策、居委會執(zhí)行、居務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的機制,形成社區(qū)-小區(qū)-網(wǎng)格員、單元長-居民四級治理體制。然而,易地扶貧搬遷社區(qū)享受了大量的政策傾斜及資源投入,其社區(qū)治理空間出現(xiàn)了內(nèi)卷化(1)馬良燦與陳淇淇認為,移民社區(qū)治理的內(nèi)卷化可被理解為系指地方政府持續(xù)不斷地向移民社區(qū)注入各種資源以改善移民群體的外在生活環(huán)境,但資源的持續(xù)介入既沒有從根本上提升搬遷移民的生活水平、樹立地方政府在移民群體中的信任和威信,也沒有促進行政主體和移民群體之間良性互動關(guān)系的建立,使移民社區(qū)治理處于過度重視社區(qū)外部物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)而忽視移民社區(qū)內(nèi)生性發(fā)展能力培養(yǎng)與實際需要的病理狀態(tài)。的情況,一定程度上削弱了預(yù)想的政策效果,具體表現(xiàn)為治理結(jié)構(gòu)低效與治理主體能力不良。

一方面,村委管理轉(zhuǎn)向居委管理,也是熟人共同體自治向新共同體自治的轉(zhuǎn)變。首先,Z社區(qū)居委會干部大都擔(dān)任過村委會干部,具有一定的農(nóng)村社區(qū)治理經(jīng)驗,但是脫離了農(nóng)村熟人社區(qū)的城市社區(qū)治理經(jīng)驗缺乏、組織隊伍能力建設(shè)也相對滯后。其次,上級政府對易地扶貧搬遷社區(qū)治理也在探索新思路、新做法,缺乏同類社區(qū)治理經(jīng)驗借鑒,需要社區(qū)在實踐中探索與總結(jié);且Z社區(qū)公共事務(wù)具有搬遷轉(zhuǎn)變、身份轉(zhuǎn)變、環(huán)境轉(zhuǎn)變、利益訴求轉(zhuǎn)變等多重特性,社區(qū)治理需要“摸著石頭過河”,治理主體的觀念、視野、能力等方面都亟需提升。再者,社區(qū)正在探索建設(shè)“四議兩公開”制度,社區(qū)公開民主管理制度等,目前議事機制、信息公開渠道均比較單一,且治理規(guī)范、議事規(guī)則、監(jiān)督制約機制仍然在完善階段,社區(qū)居民自治的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)薄弱。

另一方面,搬遷移民對城市社區(qū)文化的不適用阻礙其參與社區(qū)治理的能力,有的搬遷移民還不適應(yīng)城市社區(qū)生活習(xí)慣,仍存在亂丟垃圾、公共設(shè)施不愛護、晚上喝酒喧嘩、抗拒繳納物業(yè)費等陋習(xí),一定程度上增加了公共治理難度、鄰里糾紛的概率。更需注意的是,許多居民認為政府扶貧將其從農(nóng)村搬遷到縣城,政府“應(yīng)當(dāng)”為其提供好各項服務(wù),“有房住、有書讀、有工作做、有兜底保障”,對于政府、社區(qū)“等、靠、要”思想在部分居民身上仍然存在甚至增強,這加劇了搬遷移民對政府依賴,降低了阻礙了公眾參與及鄰里互助的形成,難以培育搬遷移民的治理主體能力。

4.融入空間狹小。Z社區(qū)作為易地扶貧搬遷社區(qū),區(qū)別于進城務(wù)工、陪讀等主動搬遷,具有政策性與非主動性。搬遷之后自農(nóng)村社區(qū)進入城市社區(qū),其社會身份、自我身份認同、鄰里互助、社區(qū)互助是降低返遷意愿的重要因素,但社會身份融入缺乏依據(jù)制約搬遷移民社會融入的效果。一方面,身份轉(zhuǎn)變政策不明朗。目前政府還沒有明確的政策支持搬遷居民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?戶籍還保留在原村委會。這可能造成搬遷移民承擔(dān)著城市生活成本,享受不到城市基本公共服務(wù)。另一方面,居民對身份轉(zhuǎn)變后已享受的利益、服務(wù)變化有后顧之憂。關(guān)于戶籍是否或能否遷至城市,許多居民表示除了觀望優(yōu)惠政策,即市民身份是否要求退回搬遷地的已得利益和服務(wù),是否能夠獲得更優(yōu)的服務(wù)與利益以及觀望其他人示范效應(yīng)再做選擇。

此外,搬遷移民社會參與不足也成為其社會融入的阻礙因素:一是由于搬遷移民來自9個小鎮(zhèn)的不同村屯,分散居住在三個小區(qū),從農(nóng)村的熟人社會到陌生人社會,鄰里間的熟悉度低,及拘謹、觀望等心理使得居民處于參與社區(qū)公共事務(wù)的邊緣,參與社區(qū)公共事務(wù)意識不足。二是社區(qū)居民均為建檔立卡的貧困家庭,受教育程度普遍偏低,部分居民表示有困難希望政府給予解決,對于自身哪些權(quán)益可以表達,如何表達并不清楚,且對政府依賴心理重,對自身參與、公共事務(wù)的認識不足。三是搬遷移民從農(nóng)村到城市,生計方式從務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)為務(wù)工,主要精力放置在務(wù)工謀生上,生存需求是第一社會需求,參與社區(qū)公共事務(wù)需求不高,難有余力參與社區(qū)公共事務(wù)。

5.心理空間失衡。搬遷預(yù)期與搬遷環(huán)境上的心理焦慮與失衡,生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變上的紊亂,陌生社區(qū)文化的沖突、適應(yīng)、融合等都直接或間接影響搬遷移民是否“穩(wěn)得住”,是影響社區(qū)治理的深層次問題。一是Z社區(qū)搬遷移民人口超過縣城總?cè)丝?0%,且均為貧困戶,當(dāng)出現(xiàn)公共資源共享沖突時,身份標簽化問題難以回避,其影響社區(qū)治理穩(wěn)定。有的搬遷移民原來在農(nóng)村擔(dān)任村干部,有一定的號召力,但是搬遷到社區(qū)后居住鄰里環(huán)境變了,社區(qū)治理要求、方式方法變了,搬遷到社區(qū)后未被選入居委會工作,心態(tài)失衡,總會發(fā)表一些負面言論,也帶動一小部分人不支持社區(qū)工作。二是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化與城市社區(qū)文化沖突帶來社區(qū)參與不足,造成許多搬遷移民保持著農(nóng)村的熟人社會的做法和習(xí)慣,不善于和陌生的居委會打交道,不習(xí)慣于參與社區(qū)組織的多種文娛活動,對于城市社區(qū)鄰里互助和交往缺乏認知。

四、重塑過程:易地扶貧搬遷社區(qū)的治理實踐

易地扶貧搬遷就移民個體而言“傷筋動骨”,其打破了原有的農(nóng)業(yè)社會現(xiàn)實圖景中的個體習(xí)慣、組織關(guān)系與管理方式,形成了一個全新的空間情境,對易地扶貧搬遷社區(qū)的治理是一個巨大的挑戰(zhàn)。另一方面而言,囿于原有自然資源匱乏、個體分散居住與產(chǎn)業(yè)模式滯后等原因,農(nóng)村基層治理不能有效實施,而易地扶貧搬遷打破了客觀的限制條件,其對易地扶貧搬遷社區(qū)的治理實質(zhì)上也是對農(nóng)村各個方面的重塑,在重塑過程中實現(xiàn)治理的變革。

1.治理空間整合:建構(gòu)多元治理結(jié)構(gòu)。Z社區(qū)作為易地扶貧搬遷社區(qū),從無到有建立與城市空間之中,其社區(qū)構(gòu)成、性質(zhì)與傳統(tǒng)城市社區(qū)存在明顯差別。作為特殊的城市社區(qū)空間,以建構(gòu)多元治理的結(jié)構(gòu)整合治理空間,以此作為易地扶貧搬遷社區(qū)由農(nóng)業(yè)社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的治理基礎(chǔ),同時也是對新的空間情境的回應(yīng)。Z社區(qū)建立伊始就有意識地建構(gòu)一個黨建引領(lǐng)、結(jié)構(gòu)清晰、居民參與的多元治理結(jié)構(gòu),并輔以制度創(chuàng)新,使多元治理落地。

第一,Z社區(qū)于2019年2月起召開以戶為代表的居民會議,建立了社區(qū)黨委和三個小區(qū)黨支部,縣、鎮(zhèn)兩級選派第一書記1人,黨委書記1人、黨支部書記3人,支部第一書記3人、黨建指導(dǎo)員1人,選聘黨建聯(lián)絡(luò)員1人。

第二,社區(qū)黨委組織推進“一戶一檔”基本信息采集、政策宣傳、環(huán)境衛(wèi)生督導(dǎo)、建立居民公約,實行自我管理和自我服務(wù)。推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-社區(qū)-網(wǎng)格-單元”四級管理工作機制,將所屬三個小區(qū)劃分為五個片區(qū),并面向社會公開招聘網(wǎng)格員5名進行管理,主要是完成日常重點安全、消防等方面,關(guān)注“三留守”人員、特殊困難群體等巡查工作。

第三,制定了走訪制度,每周走訪所包小區(qū)重點人群戶、特殊困難戶1次,每半月遍訪所包小區(qū)就業(yè)需求、社會保障戶1次,每月遍訪所包小區(qū)常住戶1次。社區(qū)推選出的78名單元長參與社區(qū)治理工作,實行“天天敲門法”,每天到所負責(zé)的樓棟單元逐戶敲門走訪,收集社情民意,了解住戶的困難、就業(yè)需求、是否適應(yīng)社區(qū)生活,指導(dǎo)住戶擇業(yè)、參加技能培訓(xùn)等信息,做到底數(shù)清、情況明。

第四,設(shè)立社區(qū)綜治政法服務(wù)中心,融合綜治信息系統(tǒng)、綜治視聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng),集網(wǎng)格化管理、法律咨詢服務(wù)、矛盾糾紛調(diào)解為一體的服務(wù)中心。并組織法官、警官、檢察官、駐社區(qū)律師和黨員骨干入戶宣傳法制教育、上門調(diào)解居民家庭矛盾、鄰里糾紛,特別是對重點信訪和特殊人員進行持續(xù)關(guān)注和幫助。

第五,制定《小區(qū)管理規(guī)約》《業(yè)主大會議事規(guī)則》《物業(yè)管理方案》等相關(guān)制度辦法,配套實行物業(yè)管理服務(wù)積分考評管理機制。由Z社區(qū)定期組織工作人員、網(wǎng)格員、單元長、居民代表對各小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)工作進行考核評分、定級,由職能部門參考考評結(jié)果確定撥付物業(yè)管理服務(wù)費補貼比率,督查檢查物業(yè)服務(wù)企業(yè)的收費行為、收費項目及標準公示的落實情況,依法依規(guī)查處不規(guī)范的收費行為。

2.生計空間再造:創(chuàng)新多元就業(yè)方式。搬遷移民的生計是易地扶貧搬遷最為核心的議題,直接影響易地扶貧搬遷成敗。搬遷移民進入了市場經(jīng)濟模式,擴展了生計的空間,但移民個體擺脫了之前賴以生存的土地資本與農(nóng)耕生產(chǎn)模式,缺乏參與市場經(jīng)濟的能力,一定程度上制約了移民在新的生計空間中的行為能力。其中也暗含搬遷移民相關(guān)生產(chǎn)性要素的“復(fù)制”與“轉(zhuǎn)化”過程,而在一個有利的政策環(huán)境中,搬遷移民能夠占有足夠的生計資源,就能極大提高其生計能力就有資本采取多樣化的生存策略,降低脆弱性[24]。創(chuàng)新多元就業(yè)方式再造現(xiàn)有生計空間在搬遷移民個體生計能力不足的前提下相對可行。

Z社區(qū)的搬遷移民普遍是低保戶和建檔立卡貧困戶,搬遷前,約60%的群眾以務(wù)農(nóng)為生,約33.68%的群眾外出務(wù)工,約5.26%的群眾從事個體經(jīng)商。居民月平均收入水平在500至1000元的約50.53%,1000至2000元的約29.47%,2000元以上的約16.84%。搬遷后,群眾的主要生產(chǎn)方式有所轉(zhuǎn)變,約57.89%的人外出務(wù)工,約11.58%的人從事個體經(jīng)商,約17.89%的人在安置區(qū)扶貧車間工作,約3.16%的人擔(dān)任社區(qū)干部或工作人員,約7.37%的人以務(wù)農(nóng)為主,生產(chǎn)方式呈現(xiàn)出多樣化的特點。搬遷后居民的月平均收入在1000至2000元約占61.05%,30.53%的群眾平均月收入達到2000月以上,約7.37%的人月均收入低于1000元。

而生計空間再造的過程中, 應(yīng)重視政府與社會、資本的協(xié)同治理[20]。L縣委、縣政府首先加大產(chǎn)業(yè)帶動,多種渠道為搬遷移民提供就業(yè)崗位與機會,通過建設(shè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園項目一期工程473畝,已建成11.4萬平方米標準廠房,引進26家企業(yè)提供就業(yè)崗位1917個,搬遷移民就業(yè)224人,還有900個可就業(yè)崗位。其次,加強就業(yè)技能培訓(xùn)。2019年已舉辦各類培訓(xùn)班17期,培訓(xùn)423人次。安置區(qū)13268個勞動力中穩(wěn)定就業(yè)的有10004人。通過開辦新時代講習(xí)所、農(nóng)民夜校等,開展轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念的主題教育活動,促進他們轉(zhuǎn)變思想、積極就業(yè)。再次,鼓勵貧困移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)。依托安置區(qū)綜合服務(wù)平臺,為有意愿創(chuàng)業(yè)的搬遷移民勞動力提供項目信息、開業(yè)指導(dǎo)、融資支持、政策咨詢、權(quán)益維護等創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù),并對Z社區(qū)搬遷移民創(chuàng)辦的企業(yè)、合作社、個體工商戶等市場主體,已完成工商注冊一年內(nèi)且正常經(jīng)營6個月以上的,給予一次性創(chuàng)業(yè)獎勵補貼5000元的政策鼓勵。在安置區(qū)配套建設(shè)農(nóng)貿(mào)市場3387平方米,設(shè)300個攤位,優(yōu)先給搬遷移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。最后,提供兜底就業(yè)崗位。安置區(qū)社區(qū)提供環(huán)衛(wèi)、綠化、安保等援助性、公益性崗位185個,幫助外出就業(yè)困難家庭實現(xiàn)就近就業(yè)。同時,落實就業(yè)補助政策。對長期在外務(wù)工人員,兩年來發(fā)放轉(zhuǎn)移就業(yè)補助833.7萬元。

3.服務(wù)空間增量:加快個體社會融入。易地扶貧搬遷社區(qū)各方面都是“廢舊立新”,全方面的完備社區(qū)服務(wù),是易地扶貧搬遷社區(qū)建立伊始,能將貧困移民住得下、穩(wěn)得住的先導(dǎo)條件。Z社區(qū)在政策支持與引導(dǎo)下,積極對社區(qū)服務(wù)進行升級,為貧困移民打造優(yōu)質(zhì)社區(qū)生活空間。

一是設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)中心與黨群綜合服務(wù)中心,政法、人社、民政、工會、團委、婦聯(lián)等相關(guān)單位進駐黨群綜合服務(wù)中心、公共服務(wù)中心、綜治中心,建成社區(qū)黨群活動、物業(yè)管理、就業(yè)指導(dǎo)等功能場所,逐步完善黨員服務(wù)、社會救助、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、入學(xué)教育、司法援助等社區(qū)服務(wù)功能。

二是教育服務(wù),截止2019年9月,社區(qū)就學(xué)學(xué)前教育的兒童988人、小學(xué)2246人、初中1185人、高中452人、中職39人、大專及以上67人。目前搬遷建設(shè)配套幼兒園與配套小學(xué)各2所,均已招生開學(xué)。進一步全覆蓋實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃膳食補助,每生每年補助資金780元;給與寄宿的建檔立卡戶小學(xué)階段學(xué)生每生每年補助1000元義務(wù)教育寄宿生生活費補助;非寄宿的建檔立卡戶小學(xué)階段的學(xué)生每生每年補助500元生活費補助。

三是醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù),其中一個安置小區(qū)標準化衛(wèi)生室,城鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院派駐醫(yī)護人員5名。通過政府采購“三留守”人員社會服務(wù),社工組織進駐社區(qū),協(xié)助社區(qū)工作人員開展留守老人建檔工作。定期上門開展探訪、精神慰藉等工作。社區(qū)通過公益性崗位招聘人員定期為老年人開展外出陪護,代辦服務(wù)等。

四是社會治安服務(wù),成立L縣公安局轄區(qū)派出所,劃定管轄范圍,落實派出所警力年底達到20人;成立交管大隊轄區(qū)中隊,掛牌在轄區(qū)派出所,落實中隊年底警力達到12人。整合派出所、社區(qū)、網(wǎng)格員(單元長)、物業(yè)等力量,形成四級聯(lián)合巡邏防控機制,進行常態(tài)化治安防范,及時對重點對象、重點區(qū)域集中管控,及時有效處理各類案事件。

五是文化服務(wù)定期開辦“幸福大講堂”,講授感恩故事、推介優(yōu)秀典型、培育居民習(xí)慣。每周邀請老干部、老村干、老黨員、優(yōu)秀搬遷移民等講親身脫貧故事、講黨史、講黨恩、講政策等活動;緊貼兒童需求,創(chuàng)辦“七點半課堂”,組織培訓(xùn)人員共有120人,針對青少年開設(shè)播音主持、英語口語訓(xùn)練、科普知識、興趣繪畫、文明禮儀等少年公益課程52節(jié)課;并開展“暖心微行動”,持續(xù)關(guān)注特殊困難群體,根據(jù)入戶走訪摸底、群眾申報情況,協(xié)調(diào)民政等部門核查取證,落實應(yīng)保盡保。幫助申請低保和臨時救助21人,符合辦理低保7人,同時落實社區(qū)1名黨員干部責(zé)任包干跟蹤服務(wù)到戶。

五、結(jié)論與討論

綜上,易地扶貧搬遷政策作為國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的具體制度安排,是國家對解決絕對貧困問題的有效對策。從國家到地方,再到基層各部門的推動下,易地扶貧搬遷獲得了階段性的勝利,眾多貧困人口擺脫了貧困空間與現(xiàn)代城市生活、資源接軌,為解決相對貧困問題奠定了良好的空間與資源基礎(chǔ),也為貧困地區(qū)基層有效治理提供了良好的空間前提。

一方面,易地扶貧搬遷社區(qū)的空間情境中存在空間置換后的不適,成為微觀空間情境的具體矛盾表征。易地扶貧搬遷社區(qū)是政策主動強制、貧困移民被動搬遷的社區(qū)建立形式。雖然貧困移民在這一過程享受了政策傾斜,但政策與移民之間常出現(xiàn)“我本將心向明月,奈何明月照溝渠”的窘?jīng)r。具體而言,宏觀的制度安排使得易地扶貧搬遷具有強大的政策推動力,能夠在短時間內(nèi)對貧困人口進行空間置換與資源整合,并提高其生活空間的物質(zhì)水平。且Z社區(qū)的微觀調(diào)查也能體現(xiàn)出基層對易地扶貧搬遷任務(wù)的重視,在搬遷前后都制定了一系列的政策方案,銜接宏觀政策、對接貧困群眾;并為Z社區(qū)提供了各類軟硬件保障,以保證貧困移民在搬遷后的穩(wěn)定生活。而一系列的不適都是由于空間置換導(dǎo)致空間情境變化而引起的,其核心則是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生活與現(xiàn)代城市生活、個體意識形態(tài)與公共性價值、農(nóng)業(yè)資源分配與市場經(jīng)濟配置等系列矛盾交織而成,由個體的空間不適為表征反應(yīng)。概言之,在空間情境中的空間不適,是易地扶貧搬遷社區(qū)治理的痛點與難點,也是保障其穩(wěn)得住的關(guān)鍵治理問題。

另一方面,易地扶貧搬遷社區(qū)的治理實踐也具有深層次的重塑特性。首先,易地扶貧搬遷的空間再造體現(xiàn)的是政府權(quán)力對空間不平等的干預(yù),政府就應(yīng)該充分發(fā)揮易地扶貧搬遷中的引導(dǎo)作用[25]。以居民會議、安置小區(qū)黨支部選舉、Z社區(qū)黨委選舉、居民委員會和居務(wù)監(jiān)督委員會選舉工作為切入點,結(jié)合第一書記、黨建聯(lián)絡(luò)員,并產(chǎn)生單元長、招聘網(wǎng)格員,推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-社區(qū)-網(wǎng)格-單元”四級管理工作機制,將控制邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)邏輯,以實現(xiàn)治理空間整合。其次,易地扶貧搬遷對于移民而言不僅僅是空間置換,而是擯棄多年依賴的土地,及基于土地而建立的生產(chǎn)過程、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會聯(lián)系。Z社區(qū)通過生計空間再造,基于就業(yè)幫扶、政策獎勵、資源分配等方式,著力對農(nóng)業(yè)和城市兩種經(jīng)濟模式進行異質(zhì)空間的融合,打破了原有二元經(jīng)濟的結(jié)構(gòu),加速了城鄉(xiāng)空間的融合,提高了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)空間中的合理流動與優(yōu)化組合。再次,易地扶貧搬遷社區(qū)建立的過程實質(zhì)上是基于分散而異質(zhì)的主體在陌生的物質(zhì)空間、文化環(huán)境和生活習(xí)慣中營造新的社會空間,因此其特殊性與復(fù)雜性更甚。Z社區(qū)通過建立社區(qū)公共服務(wù)中心與黨群綜合服務(wù)中心,有效供給教育、醫(yī)療、社會治安、文化等社區(qū)服務(wù),幫助貧困移民實現(xiàn)生活場景重建與適應(yīng)心理的建設(shè),提高服務(wù)空間增量,加快社會融入,確保搬遷移民“穩(wěn)得住”。