解索非， 曾駿杰， 羅天巡， 趙 婷， 劉煥生

（中國(guó)空間技術(shù)研究院， 北京 100094）

1 引言

當(dāng)前，世界主要航天國(guó)家開展了越發(fā)廣泛和深入的航天國(guó)際合作，各國(guó)先后在航天器制造、航天器發(fā)射、空間科學(xué)研究、空間技術(shù)研究等領(lǐng)域進(jìn)行合作，并從中獲得了巨大的收益。 另外，在空間政策與法律法規(guī)方面，各國(guó)也通過積極的磋商、協(xié)調(diào)，形成了較為完善的空間科學(xué)法律法規(guī)體系，用以指導(dǎo)、約束各國(guó)在航天合作中的行為。 美國(guó)、俄羅斯、歐洲等航天大國(guó)，日本、印度、巴西、韓國(guó)等新興的航天國(guó)家，以及非洲、中東、東南亞等地區(qū)的國(guó)家也不同程度地參與到航天國(guó)際合作中。

中國(guó)作為航天后發(fā)國(guó)家和新興的航天大國(guó)，也參與部分國(guó)際合作，并取得了一定成果。 從20 世紀(jì)90 年代至今，中國(guó)已參與航天國(guó)際合作近30 年，取得了豐碩成果。 中國(guó)航天不斷拓展合作領(lǐng)域，豐富合作方式，逐漸在國(guó)際市場(chǎng)打開局面。

本文對(duì)主要航天國(guó)家國(guó)際合作的現(xiàn)狀和未來走向開展調(diào)查研究，分析各國(guó)航天國(guó)際合作的歷史背景、當(dāng)前狀況和未來走向。 在此基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)前中國(guó)航天國(guó)際合作現(xiàn)狀，針對(duì)性地分析中國(guó)航天在國(guó)際合作中存在的問題并提出建議。

2 國(guó)際航天合作內(nèi)容與方式

2.1 合作內(nèi)容

現(xiàn)有國(guó)際航天合作內(nèi)容可分為3 類：項(xiàng)目與技術(shù)合作；框架機(jī)構(gòu)和協(xié)議／法律；人員之間的合作。

1）項(xiàng)目合作指對(duì)資金、技術(shù)和人員均有較高要求的大規(guī)模航天項(xiàng)目［1］。 較為出名的航天國(guó)際合作項(xiàng)目有：①導(dǎo)航領(lǐng)域的伽利略衛(wèi)星系統(tǒng)［2］；②由16 個(gè)國(guó)家聯(lián)合建造［3］的國(guó)際空間站（ISS）。 另外，項(xiàng)目合作還有航天發(fā)射、載荷搭載、設(shè)備采購(gòu)和技術(shù)引進(jìn)等內(nèi)容。

2）框架機(jī)構(gòu)和協(xié)議／法律指各國(guó)之間為了對(duì)合作進(jìn)行指導(dǎo)，建立的合作機(jī)構(gòu)或出臺(tái)的法律［4］。 國(guó)際公認(rèn)的航天合作框架機(jī)構(gòu)是聯(lián)合國(guó)，各國(guó)之間在聯(lián)合國(guó)憲章框架下，起草、指定并通過了一系列與航天合作相關(guān)的國(guó)際公約，并發(fā)表了原則宣言，為現(xiàn)行外空的基本法律框架奠定了基礎(chǔ)［5］，這些公約和宣言對(duì)各國(guó)在外空活動(dòng)中應(yīng)遵守的原則和行事方式進(jìn)行了規(guī)定［6］。 主要航天大國(guó)也出臺(tái)了各自的航天國(guó)際合作政策法律。

3）人員合作通常分為2 種形式：①國(guó)際會(huì)議與學(xué)術(shù)交流，提供航天領(lǐng)域的學(xué)術(shù)交流平臺(tái)，供領(lǐng)域內(nèi)專業(yè)人士進(jìn)行專業(yè)技術(shù)與業(yè)務(wù)交流；②專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)，參訓(xùn)方組織人員與團(tuán)隊(duì)赴培訓(xùn)方進(jìn)行培訓(xùn)，旨在提高受訓(xùn)人員專業(yè)技術(shù)水平［7］。

2.2 合作方式

當(dāng)前所有的航天國(guó)際合作可以分為政府和非政府2 個(gè)層次，非政府合作主體包括企業(yè)、科研團(tuán)體、學(xué)術(shù)組織和公民等［8］。

合作方式具體可分為如下4 種：

1）區(qū)域集團(tuán)合作。 以歐空局為代表，某一地區(qū)的國(guó)家間以共同發(fā)展空間技術(shù)、進(jìn)行外太空探索與建設(shè)為目的，進(jìn)行具有戰(zhàn)略意義的航天合作，最終結(jié)果是建立長(zhǎng)期乃至永久的合作組織。

2）區(qū)域集資合作。 以阿拉伯衛(wèi)星通信組織為代表，其組織形式較區(qū)域集團(tuán)合作組織更為松散，為某一地區(qū)的國(guó)家共同集資用于發(fā)展航天產(chǎn)業(yè)的合作形式。

3）專項(xiàng)合作。 以伽利略計(jì)劃和ISS 為代表，國(guó)家或地區(qū)之間基于共同的航天技術(shù)或產(chǎn)業(yè)合作需求臨時(shí)開展的項(xiàng)目合作。

4）國(guó)際組織合作。 附屬于聯(lián)合國(guó)，與空間活動(dòng)有關(guān)的各種國(guó)際組織，以及全球性的非官方空間技術(shù)學(xué)術(shù)組織。 這些組織會(huì)進(jìn)行航天合作方面的交流和一些規(guī)章制度的制定。

3 國(guó)際合作現(xiàn)狀與未來走向

3.1 美國(guó)

3.1.1 美國(guó)航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展及國(guó)際合作

美國(guó)航天國(guó)際合作建立在其航天產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大的基礎(chǔ)之上［9］，在此過程中，美國(guó)始終致力于維持其航天領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位，并進(jìn)行了數(shù)次重大調(diào)整，具體如圖1 所示。

圖1 美國(guó)歷屆政府航天政策Fig.1 Space policy of successive U.S.administrations

國(guó)際合作是美國(guó)航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展的延伸，其國(guó)際合作政策更加傾向于自身。 2010 年版的美國(guó)《國(guó)家航天政策》和2012 年版的《空間政策指令》［10］都強(qiáng)調(diào)美國(guó)開展的航天國(guó)家合作應(yīng)該是有限度的，同時(shí)要求與美國(guó)進(jìn)行航天合作的國(guó)家遵守以美國(guó)為主導(dǎo)的國(guó)際空間秩序。 另一方面，自1999 年以來，美國(guó)對(duì)與航天領(lǐng)域相關(guān)的出口設(shè)備、產(chǎn)品實(shí)施了嚴(yán)苛的管制措施［11］。 美國(guó)國(guó)防授權(quán)法案將所有衛(wèi)星和相關(guān)零部件劃歸到軍品清單，2010 版《國(guó)家航天政策》繼續(xù)加強(qiáng)了該方面的要求。

美國(guó)之所以能在航天國(guó)際合作中采用傾向于自身的策略，主要有以下4 個(gè)方面原因：①美國(guó)在對(duì)蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)和航天競(jìng)賽中勝出后，其國(guó)力和航天產(chǎn)業(yè)綜合實(shí)力領(lǐng)先其他國(guó)家，可投入大量資源進(jìn)入航天領(lǐng)域，不斷維持其領(lǐng)先地位，確保對(duì)其他國(guó)家的優(yōu)勢(shì)；②美國(guó)成熟的商業(yè)管理與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能有效實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，在民商用領(lǐng)域出于對(duì)性價(jià)比的不斷追求，發(fā)展出一批具有強(qiáng)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的航天企業(yè)和產(chǎn)品；③美國(guó)不斷將核心領(lǐng)域的航天技術(shù)應(yīng)用于民商領(lǐng)域，民商領(lǐng)域航天的科研成果也不斷反哺核心航天領(lǐng)域，形成了良性循環(huán)；④美國(guó)完善的法律體系保證了其國(guó)家航天政策法律的穩(wěn)定性和靈活性，保持了航天領(lǐng)域發(fā)展的延續(xù)。 以上原因造就了美國(guó)航天產(chǎn)業(yè)強(qiáng)大的綜合實(shí)力，為其在航天國(guó)際合作采取對(duì)自身有利的合作政策奠定了基礎(chǔ)。

美國(guó)憑借數(shù)十年積累的強(qiáng)大航天產(chǎn)業(yè)綜合實(shí)力和與之匹配、不斷調(diào)整的管理機(jī)制與政策法律，形成了自身航天產(chǎn)業(yè)強(qiáng)大的內(nèi)循環(huán)，為國(guó)際合作創(chuàng)造了有利條件。

3.1.2 美國(guó)航天國(guó)際合作未來走向

美國(guó)因?yàn)槠湓诤教旒夹g(shù)、產(chǎn)業(yè)方面的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，在航天技術(shù)的國(guó)際合作中具有主動(dòng)權(quán)，在未來進(jìn)行的航天國(guó)際合作中，可以預(yù)見美國(guó)依然會(huì)憑借其自身在航天技術(shù)、產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，采取對(duì)自身有利的方式開展航天合作。 具體而言，美國(guó)航天未來國(guó)際合作會(huì)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1）構(gòu)建以美國(guó)為核心的國(guó)際航天合作體系。從20 世紀(jì)的國(guó)際空間站（ISS）項(xiàng)目，到目前正在開展的阿爾忒彌斯計(jì)劃（Artemis Program），美國(guó)均尋求在項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位，并在進(jìn)行合作的過程中構(gòu)建以自身為核心的國(guó)際航天合作體系。 國(guó)際空間站項(xiàng)目中，美國(guó)在建造、發(fā)射、飛控、人員及貨物運(yùn)輸?shù)雀鳝h(huán)節(jié)均有參與，且提供了最多的部件，美國(guó)也在航天飛機(jī)退役以后采用商業(yè)航天公司SpaceX 研制的獵鷹系列火箭進(jìn)行空間站人員與貨物的運(yùn)輸，避免對(duì)俄羅斯火箭的過度依賴；阿爾特彌斯計(jì)劃則由美國(guó)主導(dǎo)，其火箭、飛行器均為美國(guó)制造商制造，體現(xiàn)了美國(guó)在航天國(guó)際合作中尋求主導(dǎo)地位的合作方式。

2）對(duì)航天大國(guó)或新興航天國(guó)家進(jìn)行一定程度的限制。 在構(gòu)建以自身為核心的國(guó)際航天合作關(guān)系時(shí)，美國(guó)還會(huì)對(duì)被認(rèn)為具有潛力挑戰(zhàn)其主導(dǎo)地位的航天大國(guó)或新興國(guó)家進(jìn)行限制，以鞏固自身在航天國(guó)際合作領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。 近年來隨著美俄關(guān)系的惡化以及中國(guó)在航天領(lǐng)域取得的成績(jī)，美國(guó)對(duì)俄羅斯和中國(guó)均采取了不同程度的限制措施，包括禁止學(xué)術(shù)交流、人員互訪，出具制裁名單限制相關(guān)企業(yè)，進(jìn)行高科技產(chǎn)品的禁運(yùn)等。

3）在進(jìn)行技術(shù)合作時(shí)有所保留。 美國(guó)為確保自身在航天國(guó)際合作中的優(yōu)勢(shì)，在與其他國(guó)家進(jìn)行航天技術(shù)合作的過程中有所保留。 其他國(guó)家出于技術(shù)引進(jìn)、提升自身航天技術(shù)水平等考慮，普遍接受了美國(guó)的合作條件。

3.2 蘇聯(lián)／俄羅斯

3.2.1 蘇聯(lián)／俄羅斯時(shí)期的航天國(guó)際合作

蘇聯(lián)時(shí)期，由于國(guó)際形勢(shì)原因，只進(jìn)行了有限合作，包括邀請(qǐng)盟國(guó)人員參觀空間站和進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目研究等。 此外，為了樹立愛好和平的形象，擴(kuò)大在西方世界的影響力，蘇聯(lián)與西歐和美國(guó)也開展了一定程度的航天國(guó)際合作［12］。

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯改變了之前以政治、國(guó)際形象等為目的的國(guó)際合作，開始了以經(jīng)濟(jì)目的和推動(dòng)自身航天產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主的航天國(guó)際合作。

為此，俄羅斯首先對(duì)國(guó)內(nèi)航天系統(tǒng)進(jìn)行了改革，包括：①修訂聯(lián)邦航天活動(dòng)法，強(qiáng)調(diào)航天以保證自身國(guó)防安全和促進(jìn)國(guó)際合作、獲得實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益為主要目的［13］；②將軍用與民用航天分開管理，成立了俄羅斯航天局，專門負(fù)責(zé)民用航天活動(dòng)的開展。 完成一系列改革后，俄羅斯進(jìn)軍國(guó)際航天市場(chǎng)，積極參與航天合作。 首先，俄羅斯與傳統(tǒng)航天強(qiáng)國(guó)建立了新的合作關(guān)系，如與美國(guó)和歐空局分別簽署了合作協(xié)議；另外和新興國(guó)家也進(jìn)行合作，例如和印度簽署合作協(xié)議，并在探月項(xiàng)目上開展了合作。 這一系列舉措打開了俄羅斯航天國(guó)際合作的局面，拓展了蘇聯(lián)時(shí)期的航天國(guó)際合作范圍。

俄羅斯依靠自身在空間站建設(shè)等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，參與了一些國(guó)際合作項(xiàng)目，通過項(xiàng)目促進(jìn)并推動(dòng)自身在國(guó)際合作中的參與程度。 具體事例有：①由俄羅斯發(fā)起，囊括19 個(gè)國(guó)家在內(nèi)的聯(lián)合探測(cè)火星計(jì)劃；②和平號(hào)空間站與美國(guó)航天飛機(jī)聯(lián)合執(zhí)行任務(wù)的計(jì)劃；③為歐空局提供航天員搭載服務(wù)［14］；④與法國(guó)、意大利及其他歐洲國(guó)家航天公司合作研制衛(wèi)星，探討將GLONASS 系統(tǒng)和Galileo 系統(tǒng)相結(jié)合的可能性；⑤利用自身在航天發(fā)射方面的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，組成龐大的火箭系列提供相對(duì)廉價(jià)的發(fā)射服務(wù)，開拓在國(guó)際市場(chǎng)上的份額；⑥加強(qiáng)與部分航天不發(fā)達(dá)國(guó)家的合作，支持這些國(guó)家在航天領(lǐng)域取得突破。

俄羅斯的航天國(guó)際合作更多地考慮由此帶來的經(jīng)濟(jì)收入等現(xiàn)實(shí)因素。 在航天國(guó)際合作中目標(biāo)和所采取方式的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了其航天實(shí)力的變化。

航天法律方面，俄羅斯以1993 年頒布的航天活動(dòng)法為藍(lán)本，在此基礎(chǔ)上形成了完善的法律研究體系。

3.2.2 俄羅斯未來航天國(guó)際合作趨勢(shì)

對(duì)于傳統(tǒng)合作伙伴歐洲，俄羅斯與其之間的合作一直在穩(wěn)步推進(jìn)，具體包括：①國(guó)際空間站歐洲部分與俄羅斯部分對(duì)接；②研究火星的新項(xiàng)目火星生命探測(cè)計(jì)劃（ExoMars）；③ESA 將參加俄羅斯月球－25 號(hào)（Luna－25）和月球－27 號(hào)（Luna－27）項(xiàng)目。

除了維持與傳統(tǒng)合作伙伴的合作關(guān)系，俄羅斯還會(huì)積極發(fā)展新的合作伙伴，中國(guó)是其最大的合作對(duì)象之一。 俄羅斯與中國(guó)在月球／深空探測(cè)、運(yùn)載火箭、航天電子元器件等多個(gè)領(lǐng)域已取得顯著合作成果。 2021 年，中俄簽署共同建設(shè)國(guó)際月球科研站的合作協(xié)議，標(biāo)志著兩國(guó)在航天領(lǐng)域的進(jìn)一步深化合作。

3.3 歐洲

3.3.1 歐洲航天國(guó)際合作雛形

1975 年5 月歐空局（ESA）［15］成立，并采取以下方式進(jìn)行資源整合及分配：①建立良好的內(nèi)部利益協(xié)調(diào)機(jī)制，將經(jīng)費(fèi)分為基礎(chǔ)科學(xué)研發(fā)費(fèi)用和應(yīng)用研發(fā)費(fèi)用，前者由所有成員國(guó)依據(jù)各自GNP多少按比例提供，后者由各成員國(guó)根據(jù)自身能力、偏好自由選擇參與，并依此進(jìn)行投資且獲取收益和項(xiàng)目發(fā)展控制權(quán)；②采取新的分包機(jī)制進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，將先前把項(xiàng)目招標(biāo)包給某個(gè)單獨(dú)企業(yè)的做法改為分包給企業(yè)集團(tuán)或企業(yè)聯(lián)合體，加強(qiáng)項(xiàng)目的資金及技術(shù)保障；③以專家為主導(dǎo)制定長(zhǎng)期規(guī)劃，擺脫之前盲目發(fā)展的模式及政治干預(yù)；④以技術(shù)為組織發(fā)展的推動(dòng)力；⑤尊重各成員國(guó)的主權(quán)和利益，主張組織的多樣性，采用協(xié)調(diào)而非控制的方法對(duì)待各國(guó)的太空政策及活動(dòng)［16］。

由于歐洲航天從一開始就采取合作發(fā)展的方式，因此航天領(lǐng)域的技術(shù)合作始終伴隨著歐洲航天的發(fā)展進(jìn)程。

3.3.2 歐洲航天國(guó)際合作現(xiàn)狀

歐洲首先以美、俄為主要合作伙伴，進(jìn)行了航天技術(shù)合作。 與美國(guó)的合作包括20 世紀(jì)60 年代后期在衛(wèi)星和火箭發(fā)射領(lǐng)域的合作，70 年代在深空探測(cè)領(lǐng)域的合作和70—80 年代的太空實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目，21 世紀(jì)后美歐聯(lián)合開展了木星探測(cè)和小行星防御任務(wù)等。 隨著全球航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，新的航天項(xiàng)目促進(jìn)了雙方的合作不斷深化、穩(wěn)步推進(jìn)。近期包括：①2017 年，由ESA 與NASA 聯(lián)合提出的歐羅巴探木聯(lián)合任務(wù)；②2020 年，由ESA 制造的太陽軌道器，搭乘美國(guó)阿特拉斯5 火箭發(fā)射；③美國(guó)阿爾特彌斯地月空間開發(fā)計(jì)劃中，ESA 將參與地月空間站門戶的建設(shè)。

歐洲與俄羅斯之間的航天合作以國(guó)際空間站為平臺(tái)，向航天科技的各方面拓展，具體事例有：①雙方在國(guó)際空間站項(xiàng)目中互相將自己具有優(yōu)勢(shì)的技術(shù)為對(duì)方提供支持；②俄羅斯長(zhǎng)期為歐空局提供載人運(yùn)輸服務(wù)；③俄羅斯通過與歐洲航天公司合作加快本國(guó)衛(wèi)星升級(jí)換代；④運(yùn)載發(fā)射及深空探索方面的合作。

隨著中國(guó)航天的崛起，歐洲與中國(guó)也進(jìn)行了一些合作，包括合作協(xié)議簽署、科研項(xiàng)目以及人員交流培訓(xùn)。 其中合作協(xié)議簽署包括中國(guó)與歐洲空間局簽署的《中歐航天合作現(xiàn)狀和合作計(jì)劃議定書》《關(guān)于測(cè)控網(wǎng)絡(luò)及操作相互支持的協(xié)議》《關(guān)于氣象衛(wèi)星資料應(yīng)用、交換和分發(fā)合作協(xié)議》，中國(guó)與德國(guó)簽署關(guān)于在載人航天領(lǐng)域開展合作的框架協(xié)議；科研項(xiàng)目合作包括中法天文、海洋等衛(wèi)星工程合作，中英空間科學(xué)技術(shù)聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，中德空間生命科學(xué)實(shí)驗(yàn)合作項(xiàng)目，中歐太陽風(fēng)－磁層相互作用全景成像微笑衛(wèi)星等；人員交流培訓(xùn)包括互派航天員參與對(duì)方航天機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)。

3.3.3 歐洲航天國(guó)際合作未來走向

國(guó)際合作在歐洲航天發(fā)展的起步階段就已經(jīng)存在。 在合作前期，歐洲各國(guó)通過成立組織機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)組織內(nèi)的經(jīng)費(fèi)分配和各成員國(guó)的任務(wù)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并和公司重組等變革，起到了整合資源、形成集團(tuán)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力等作用［17］。 未來，歐洲會(huì)繼續(xù)作為一個(gè)整體參與到與各合作伙伴的合作關(guān)系中。

與航天國(guó)際合作相匹配的政策法律方面，歐洲空間法研究中心于1989 年由歐空局成立，專門研究歐洲對(duì)外的航天合作法律。 歐洲航天的國(guó)際合作政策包含于歐盟空間統(tǒng)一政策中［18］。

可以預(yù)見，在相關(guān)政策法律的基礎(chǔ)上，未來歐洲將在國(guó)際合作中按照現(xiàn)有構(gòu)建的框架運(yùn)行，在不斷強(qiáng)化與深化各國(guó)間合作的基礎(chǔ)上，更加廣泛參與到國(guó)際航天的合作項(xiàng)目中。

3.4 其他新興國(guó)家

3.4.1 日本

日本航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了以下階段：①起步階段，主要由美國(guó)供應(yīng)商制造其航天系統(tǒng)；②國(guó)產(chǎn)替代階段，在繼續(xù)獲得美國(guó)幫助同時(shí)，在航天系統(tǒng)中逐步增加自身制造元器件、設(shè)備和軟件占比；③獨(dú)立自主階段，獨(dú)立自主研制航天系統(tǒng)，占領(lǐng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)并參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)［19］。 日本目前正積極在全球進(jìn)行航天領(lǐng)域的合作，以非洲和亞洲為例，日本在非洲的航天合作主要依托于國(guó)際空間站日本實(shí)驗(yàn)艙和鳥類衛(wèi)星項(xiàng)目，均以微小衛(wèi)星研制為主，面向政府、高校和科研人員，由日本提供運(yùn)載發(fā)射服務(wù)，滿足了部分非洲國(guó)家在資金投入量有限的情況下發(fā)射衛(wèi)星的需求。

在亞洲市場(chǎng)的拓展中，日本航天通過國(guó)際組織，采用商業(yè)和對(duì)外援助的方式，穩(wěn)步推進(jìn)其航天外交戰(zhàn)略，包括：①成立航天系統(tǒng)海外發(fā)展專門團(tuán)隊(duì)；②在所在國(guó)設(shè)立專門的售后服務(wù)機(jī)構(gòu)；③重視軟實(shí)力提升；④以政府為主開展海外航天拓展計(jì)劃；⑤在亞太地區(qū)開展準(zhǔn)天頂GPS 系統(tǒng)增強(qiáng)（Quasi?Zenith Satellite System，QZSS）布局。 經(jīng)過多年努力，日本航天在亞太地區(qū)將航天合作的邊界不斷拓展，目前已建立了非常龐大的合作市場(chǎng)［20］，如圖2 所示［21］。

圖2 日本亞太航天國(guó)際合作范圍［21］Fig.2 Asia?pacific aerospace international coopera?tion scope of Japan［21］

3.4.2 印度

印度于1961 年組建國(guó)家航天研究委員會(huì)，與美國(guó)、蘇／俄、歐洲、巴西和以色列等國(guó)家都開展合作。 20 世紀(jì)90 年代以來，憑借良好的政治環(huán)境，印度不斷深化與多個(gè)航天國(guó)家的合作，包括共同研發(fā)、載荷搭載、數(shù)據(jù)共享、合作運(yùn)管等，同時(shí)印度啟動(dòng)了航天領(lǐng)域的五年計(jì)劃，增強(qiáng)其自身的航天能力［22］。

隨著自身航天產(chǎn)業(yè)能力的不斷加強(qiáng)，印度逐漸在國(guó)際航天合作中嶄露頭角，與其他國(guó)家開展了載荷搭載、整星制造采購(gòu)、聯(lián)合研制、衛(wèi)星數(shù)據(jù)共享和運(yùn)載發(fā)射等方面的國(guó)際合作，在國(guó)際航天市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中，印度的優(yōu)勢(shì)為發(fā)射成本低廉，可靠性較高，在小衛(wèi)星發(fā)射等合作領(lǐng)域中占據(jù)了一席之地。

印度的國(guó)際航天合作歷程可概括為推進(jìn)多邊合作，促進(jìn)自身發(fā)展。 多邊合作的方式首先為印度帶來了與航天強(qiáng)國(guó)之間穩(wěn)定、良好的溝通渠道，同時(shí)使印度作為一個(gè)航天領(lǐng)域的后發(fā)國(guó)家獲得了先發(fā)國(guó)家的商業(yè)支持和技術(shù)轉(zhuǎn)移，使得印度逐步形成自己的航天能力，并向外推廣。

3.4.3 巴西和韓國(guó)

巴西航天產(chǎn)業(yè)起步于1968 年，目前已經(jīng)具備獨(dú)立生產(chǎn)運(yùn)載火箭和衛(wèi)星的能力，在發(fā)展中國(guó)家中具備較強(qiáng)的航天能力。 20 世紀(jì)90 年代后，巴西更加積極參與航天國(guó)際合作，通過合作和企業(yè)重組等方式加強(qiáng)與傳統(tǒng)航天強(qiáng)國(guó)的聯(lián)系。 美國(guó)和中國(guó)都是其重要合作伙伴。 巴西與美國(guó)的合作主要基于提升其技術(shù)水平、樹立并鞏固拉美地區(qū)航天大國(guó)地位的考慮［23］；與中國(guó)的航天合作是基于發(fā)展中國(guó)家之間互惠互利的考量［24］。

韓國(guó)啟動(dòng)航天事業(yè)較晚，其航天政策與其外交政策密切相關(guān)。 由于韓國(guó)國(guó)家體量小，航天產(chǎn)業(yè)起步晚，因此采用了發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域策略，在人造衛(wèi)星和運(yùn)載火箭方面取得了一定的成果［25］。 從2002 年至今，韓國(guó)開始研制運(yùn)載火箭，主要合作伙伴為俄羅斯，最終成果為韓國(guó)本土運(yùn)載火箭羅老號(hào)。 另外，韓國(guó)也與俄羅斯簽訂了航天領(lǐng)域的合作協(xié)議，并派遣航天員赴俄參與相關(guān)訓(xùn)練。

新興國(guó)家由于自身航天技術(shù)起步較晚，較先發(fā)國(guó)家落后，因此都采用了與航天強(qiáng)國(guó)合作，接受技術(shù)／資金援助，并逐步形成自身航天能力的方法。 其中實(shí)力最強(qiáng)的日本建立了完善的航天產(chǎn)業(yè)鏈和完整的國(guó)際合作及海外業(yè)務(wù)拓展機(jī)制，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力；印度、巴西、韓國(guó)也具有或部分具有了獨(dú)立自主的航天能力。

4 中國(guó)航天國(guó)際合作現(xiàn)狀與建議

4.1 現(xiàn)狀

中國(guó)在航天國(guó)際合作中的參與程度如下：①中國(guó)目前建立了自己的區(qū)域集團(tuán)合作組織，并深度參與其中；②中國(guó)始終參與雙邊和多邊合作；③中國(guó)參與了聯(lián)合國(guó)下屬的一些空間合作組織，也與一些國(guó)家和組織簽署了合作協(xié)議。

綜上所述，中國(guó)目前在航天國(guó)際合作中參與了3 類合作，參與范圍較廣，但目前在國(guó)際航天合作中的影響力和合作程度有限［26］，具體原因如下所示：

1）航天產(chǎn)業(yè)管理較分散，民商用航天管理體系待規(guī)范。 長(zhǎng)期以來，中國(guó)采取多部門齊抓共管、分工協(xié)作的管理模式［27］，導(dǎo)致在國(guó)際合作中界限不清，權(quán)限交叉，缺乏協(xié)調(diào)。

2）缺乏完整的航天法，法律體系不完善。 中國(guó)航天國(guó)際合作的相關(guān)法律體系中，缺乏總體法律，對(duì)特定領(lǐng)域的法律法規(guī)不明確、清晰。 相關(guān)規(guī)定散見于法律中，且多為原則性框架，缺乏具體的條款和實(shí)施辦法。 受上述情況影響，中國(guó)整體對(duì)外航天合作中缺乏明確而規(guī)范的法律法規(guī)指導(dǎo)，一定程度上導(dǎo)致合作層次不高、范圍狹窄、深度不夠。

3）其他問題。 ①來自其他航天強(qiáng)國(guó)的出口限制與技術(shù)封鎖，主要在關(guān)鍵元器件、核心技術(shù)等方面對(duì)中國(guó)實(shí)施了出口管制與技術(shù)封鎖；②國(guó)際政治環(huán)境問題。 迫于國(guó)家政治壓力，一些航天強(qiáng)國(guó)無法與中國(guó)開展更廣泛與深入的航天合作［28］，這使得中國(guó)在所擁有的合作伙伴數(shù)量，以及合作的廣度與深度都受限。

4.2 建議

1）整合航天管理部門，分類管理航天合作。當(dāng)前航天管理體制松散，成立專門負(fù)責(zé)國(guó)際合作的管理部門。 從航天先發(fā)國(guó)家和航天強(qiáng)國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，該措施有效整合了航天資源，促進(jìn)了航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和對(duì)外合作。 中國(guó)可參考該做法，將目前分散管理的業(yè)務(wù)部門整合為統(tǒng)一的歸口管理部門，有利于形成合力，并以此為基礎(chǔ)開展航天國(guó)際合作。 同時(shí)，將航天產(chǎn)業(yè)按照非民商用和民商用進(jìn)行嚴(yán)格劃分。 國(guó)家戰(zhàn)略層面的研究進(jìn)行嚴(yán)格保密與管控，并做好相應(yīng)保障；民商用領(lǐng)域?qū)嵭虚_放式管理，重點(diǎn)放在提升產(chǎn)品性價(jià)比、優(yōu)化服務(wù)品質(zhì)等方面。 該方法有利于各領(lǐng)域航天產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有目標(biāo)、有針對(duì)性的發(fā)展，提升國(guó)家的整體航天實(shí)力，并進(jìn)一步拓展國(guó)際合作渠道。

2）建立航天基本法，完善航天國(guó)際合作法律體系，培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才。 中國(guó)是當(dāng)前航天大國(guó)中唯一沒有航天法的國(guó)家，隨著國(guó)際航天合作的不斷深入，已不能適應(yīng)未來中國(guó)航天國(guó)際合作的發(fā)展方向。 應(yīng)盡快構(gòu)建并出臺(tái)自己的航天法律，為航天領(lǐng)域的國(guó)際合作法理上的依據(jù)。

3）加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)投入，增強(qiáng)航天領(lǐng)域技術(shù)實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。 航天領(lǐng)域的技術(shù)實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力是決定該國(guó)在開展國(guó)際航天合作時(shí)所能夠具有的廣度和深度的核心因素，發(fā)展出與國(guó)力相匹配的航天能力，才能夠在航天國(guó)際合作中具有較大的主動(dòng)權(quán)。 應(yīng)通過加大航天研發(fā)總體投入、提高航天專業(yè)從業(yè)者待遇、增強(qiáng)技術(shù)引進(jìn)與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方式提升領(lǐng)域的技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)的綜合實(shí)力，為中國(guó)未來在航天國(guó)際合作中占據(jù)更多主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)提供有力保障。

4）構(gòu)建以中國(guó)為核心的航天國(guó)際合作體系，發(fā)展不同層級(jí)的航天國(guó)際合作體系。 對(duì)于航天強(qiáng)國(guó)，在合作時(shí)以吸收對(duì)方先進(jìn)技術(shù)、學(xué)習(xí)對(duì)方的管理經(jīng)驗(yàn)等為主，旨在學(xué)習(xí)對(duì)方在航天領(lǐng)域的先進(jìn)之處，并以此促進(jìn)自身航天綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升；對(duì)于航天發(fā)展?jié)摿εc自己相當(dāng)?shù)膰?guó)家，應(yīng)力求合作，避免沖突；對(duì)于航天產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，以技術(shù)援助、人員培訓(xùn)等方式為主，并在此過程中將對(duì)方納入自己的航天國(guó)際合作體系中。

5 結(jié)語

從全球主要國(guó)家航天國(guó)際合作的現(xiàn)狀和未來的發(fā)展方向可以看出，當(dāng)前的國(guó)際航天合作呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1）各國(guó)的航天國(guó)際合作方式均建立在自身航天產(chǎn)業(yè)能力與技術(shù)水平的基礎(chǔ)上，與自身航天技術(shù)水平相匹配且符合自身航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求；航天大國(guó)和強(qiáng)國(guó)在航天國(guó)際合作中尋求主導(dǎo)地位，后發(fā)國(guó)家尋求融入航天體系，建立合作關(guān)系。

2）航天國(guó)際合作呈現(xiàn)出地區(qū)多元化的趨勢(shì)，并非僅由幾個(gè)航天大國(guó)主導(dǎo)。 隨著新興航天國(guó)家的崛起以及對(duì)航天感興趣的國(guó)家增多，阿拉伯國(guó)際、非洲國(guó)家是其中最典型的代表，這些國(guó)家和地區(qū)參與航天國(guó)際合作的行為也反映出更多國(guó)家想加入全球航天產(chǎn)業(yè)體系的現(xiàn)狀。

3）各國(guó)開展航天國(guó)際合作的同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)依舊存在。 擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家在國(guó)際合作中會(huì)有所保留，后發(fā)國(guó)家會(huì)進(jìn)行追趕，以求擺脫對(duì)先發(fā)國(guó)家的技術(shù)依賴，實(shí)現(xiàn)自主化。

對(duì)此，中國(guó)航天提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大合作范圍，在空間科學(xué)、空間技術(shù)、空間應(yīng)用、載人航天、深空探測(cè)等開展國(guó)際合作，構(gòu)建以自身為核心的國(guó)際合作體系，在未來航天國(guó)際合作中發(fā)揮更大的作用。